城鎮(zhèn)化進程中法律援助體系建設(shè)的幾點思考

吳建軍（上海市嘉定區(qū)司法局局長）

趙 萍（上海市嘉定區(qū)法律援助中心主任）

未來十年將是中國城鎮(zhèn)化進程快速推進的十年，將帶來人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的大幅轉(zhuǎn)型升級。對于法律援助而言，應(yīng)在原有農(nóng)村自治體系逐步瓦解、大批“新生代農(nóng)民工”進城、縣級土地政策調(diào)整的新背景下率先采取行動，從而既保持“以人為本，服務(wù)為民”傳統(tǒng)本色，又妥善解決經(jīng)費增長低于案件增幅、社區(qū)法律援助聯(lián)絡(luò)站建設(shè)滯后和財務(wù)分擔(dān)單一等問題。本文通過三方面的淺析闡述城鎮(zhèn)化進程中法律援助體系建設(shè)的幾點思考。

一、法律援助在城鎮(zhèn)化進程中的瓶頸

（一）不予法律援助案件范圍的缺失及完善

筆者認為，過去二十年我們更多地關(guān)注如何能更好地為弱勢群體提供幫助，做到盡最大可能。但這種無私無償?shù)慕o予，存在著被濫用的風(fēng)險。尤其在律師和司法資源豐富的地區(qū)，濫訴、賴訪等更易發(fā)生。特別是近幾年在法律援助實施中有一個很突出的問題，不少申請人不管案件有無可訴性、有無勝訴可能，以道德思維替代法律邏輯，只憑手中的“經(jīng)濟困難證明”，或法律援助機構(gòu)向特殊人群發(fā)放的“法律援助證”，明知無勝訴可能性，也要求法律援助機構(gòu)必須予以援助，否則就狀告法律援助機構(gòu)，甚至捏造歪曲不予受理的理由。從國外立法和現(xiàn)實需要出發(fā)，以下事項可以考慮規(guī)定為不予法律援助的范圍：一是申請事項不屬于人民法院或仲裁機構(gòu)受理范圍，或申請事項已超過訴訟或仲裁時效的；二是申訴案件未經(jīng)公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院重新立案的；三是所申請事項已經(jīng)審結(jié)或處理完畢，申請人就同一事項依同一理由申請法律援助的；四是明顯沒有勝訴機會的案件。如果沒有明確的定義范疇，那么當(dāng)農(nóng)村改為城鎮(zhèn)、村落改為社區(qū)，原有的村民調(diào)解、村規(guī)民約失效后，對于法律援助的片面理解極易造成農(nóng)民大規(guī)模的“以訴代調(diào)”，造成法律援助的爆發(fā)式非正常增長。這不但會極大地增加法律援助機構(gòu)和法院的工作量，也會發(fā)生無故訴訟受挫后，農(nóng)民在較長時間內(nèi)不信任法律援助機構(gòu)的現(xiàn)象，導(dǎo)致有真實需要時卻不申請的被動局面。究其原因，主要在于現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定不予法律援助的情形。因此，亟需建立不予法律援助案件范圍的管理制度。

（二）法律援助費用分擔(dān)的不靈活及完善

我國《法律援助條例》在法律援助案件律師補貼費的承擔(dān)上，規(guī)定的是全免制度，即只要予以法律援助，申請人即可免除需支付的所有律師費用。這項制度的設(shè)計，對于剛剛起步并處在初級階段的我國法律援助事業(yè)的發(fā)展起到了重要推動作用。但是隨著我國法律援助的不斷發(fā)展，特別是案件數(shù)量的快速增加，這種制度設(shè)計上的問題逐漸暴露出來。問題之一，沒有區(qū)分刑事與民事案件法律援助的不同。因為刑事案件涉及到公民的基本權(quán)利，應(yīng)該重點予以保障，一般應(yīng)全免律師費。而民事案件可靈活掌握。如美國即是嚴格區(qū)分刑事法律援助與民事法律援助的國家之一。因為其刑事法律援助是聯(lián)邦憲法明確賦予公民的一項重要權(quán)利，因此，特別重視對刑事法律援助的保障工作，所需經(jīng)費基本由聯(lián)邦和州政府予以全額保障。問題之二，造成民事案件援助上的不公平。因為我國法律援助實行的是經(jīng)濟困難標準審查制度，即只看經(jīng)濟上是否符合標準，不管案件性質(zhì)、標的大小以及相對方的支付能力。而現(xiàn)實生活中，不同的公民貧困程度不可能一樣；不同的案件由于標的大小不等，所需律師費也各不相同。比如，某個人可能支付得起一個律師費為1000 元的官司，但如果遇到一個需要5000 元律師費的官司，他可能就需要援助了。而我們的標準只有一個，要么全額援助，要么一分錢不給，顯然太過死板①申玉恩：《關(guān)于完善我國法律援助制度的幾點思考》。?；谏鲜龇治?，我國法律援助在律師費用的承擔(dān)上，應(yīng)適時建立起靈活的分擔(dān)制度。

二、法律援助在城鎮(zhèn)化進程中需注重的三個變量及思考

一是受眾群體的改變。特別是現(xiàn)階段申請法律援助的主要群體——進城農(nóng)民工，出現(xiàn)了較大變化。較上世紀改革開放初期相比，“新生代農(nóng)民工”已有很大改變。根據(jù)《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，“新生代農(nóng)民工”主要是指80 后、90 后，這批人目前在外出打工的1.5億農(nóng)民工里面占到60%，大約1 個億。他們在農(nóng)村出生，上完學(xué)以后就進城打工，相對來講，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、土地、農(nóng)民等不是那么熟悉。另一方面，他們渴望進入、融入城市社會，而城市在很多方面還沒有完全做好接納他們的準備。新生代農(nóng)民工年齡從18 歲到25 歲，有“三高一低”的特征：受教育程度高，職業(yè)期望值高，物質(zhì)和精神享受要求高，工作耐受力低②《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，2010年1月31日。。據(jù)廣東省統(tǒng)計局抽樣調(diào)查顯示，2009年第二季度，新生代農(nóng)民工平均每月掙錢873 元，只交回老家232 元，即將近八成的工資收入被自己花掉了，或者自己留存。他們把超過一成的收入花在了文化娛樂和電話費上。新生代農(nóng)民工在接受城市文化和生活方式的同時，也受到了一些不良風(fēng)氣和固有陋習(xí)的影響，出現(xiàn)了“嬌子農(nóng)民工”、“月光族”等現(xiàn)象。新生代農(nóng)民工大多是剛剛從學(xué)校畢業(yè)就直接進入城市打工，既沒有吃苦耐勞的思想準備，也沒有吃苦耐勞的能力和精神，過分追求較好的生活，勤儉節(jié)約的品格逐漸淡化。調(diào)查顯示，有68.5%的人收入主要用于自己的吃穿住行，工資很少寄回家。一些人崇尚享受，注重攀比，非理性的消費觀念讓收入較低的農(nóng)民工生活更加陷入困境③百度詞條，《新生代農(nóng)民工》，http://baike.baidu.com/view/2967908.htm。。筆者認為以上兩組數(shù)據(jù)不得不面對這么一個疑問，這批“新生代農(nóng)民工”是否一定是勞動賠償糾紛中的弱勢群體？是否珍惜給予的法律援助資源？筆者在實際接待、案件指派和援助回訪中發(fā)現(xiàn)，消化吸收大批低學(xué)歷、跳槽頻繁的農(nóng)民工的中小企業(yè)，特別是小微企業(yè)，已經(jīng)不再是勞動糾紛中的強者。甚至有時情況恰恰相反，曾出現(xiàn)多起農(nóng)民工鉆法律漏洞，與企業(yè)口頭允諾不簽勞動合同而在上海數(shù)家快遞公司中頻繁跳槽，通過請求法律援助而執(zhí)意要求領(lǐng)取雙倍工資的案例。在歸責(zé)小微企業(yè)管理不善、咎由自取的同時，是否無意間不得不浪費了有限的法律援助資源？因為這樣的討薪，已經(jīng)完全背離了法律援助在保護勞動者方面的初衷。能否在制度體系內(nèi)設(shè)立一種農(nóng)民工的資格認定機制，例如甲某在一類相似民事案件上已經(jīng)重復(fù)申請過法律援助2 次，則對于其新的要求，可通過案件串并，給予其溫馨提示和法律意見，避免其重蹈覆轍，這也是“治未病”。對于同類別案件累計申請2 次以上的給予告知提示，篩選出惡意濫訴的進行勸解，甚至可以拒絕給予援助，并不能簡單地因為其符合農(nóng)民工身份而不加區(qū)別地受理。當(dāng)然此處要注意的是，如同上文所說在刑事部分，應(yīng)當(dāng)不考慮同類型案件援助次數(shù)，畢竟相對于司法公權(quán)力機關(guān)而言，個人的弱小顯而易見。法律援助事業(yè)要健康持續(xù)發(fā)展，不能一味地點頭說“YES”，也應(yīng)當(dāng)賦予其一定的否決權(quán)。當(dāng)然由于技術(shù)、資金等局限，法律援助的身份錄入系統(tǒng)、案卷電子查閱等都不完善，跨省區(qū)的法律援助聯(lián)網(wǎng)尚不能有效實現(xiàn)。盡管當(dāng)前并未產(chǎn)生較大的損害，但身處于一個大數(shù)據(jù)時代，這樣的信息滯后，遲早會拖累整個事業(yè)的前進步伐。

二是組織管理的改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自然村等行政或者群眾自治組織轉(zhuǎn)變?yōu)榻值篮蜕鐓^(qū)后也給法律援助帶來新的問題。筆者認為“土地城鎮(zhèn)化”不一定是“社會城鎮(zhèn)化”，但“社會城鎮(zhèn)化”一定是建立在“土地城鎮(zhèn)化”之上。作為一個必要非充分條件，地域觀念牢牢地扎根在祖祖輩輩生于斯、長于斯的農(nóng)民心頭，但當(dāng)集體資產(chǎn)隨著并組撤村而相繼分發(fā)殆盡的時候，當(dāng)“熟人社會”中全村有威望的“老支書”、“老村長”隨著社區(qū)改建而聲音減弱的時候，當(dāng)大型住宅社區(qū)中高端白領(lǐng)、普通商品房租戶和征地拆遷農(nóng)民混居的時候，誰來扛起維護公序良俗的大旗？筆者認為，法律援助大型住宅社區(qū)聯(lián)系站就是很好的嘗試。數(shù)據(jù)表明，許多地方已經(jīng)建立起了市、縣、鄉(xiāng)的三級法律援助網(wǎng)絡(luò)，但在最基層的村卻沒有。這很大程度上是因為農(nóng)村人居分散，法律援助網(wǎng)絡(luò)運行成本相對較高?，F(xiàn)在社區(qū)建設(shè)就很好地解決了這個問題，通過簡單的數(shù)學(xué)推理可以得出，原先一戶家庭的土地上如果建造六層民居樓，按照每戶兩套住房計算，同一地塊就比原先多出了5 倍的人口覆蓋。同樣一個法律援助聯(lián)絡(luò)站，由于需求的人多了，它的單個運行成本就降低了很多。

三是經(jīng)費增長趨勢的改變。由于土地政策的調(diào)整，縣級財政負擔(dān)日益加重。同時法律援助案件的增長率遠遠超過法律援助的預(yù)算增長，如何用好經(jīng)費是個難題。如果有些案件受援人可以支付部分律師費用，有些案件可以判令對方當(dāng)事人支付，國家相應(yīng)即可節(jié)省費用。目前世界上完全免費提供法律援助的國家已不多見，大多都采用了靈活的原則，包括全部免除、部分免除與受援人分擔(dān)、勝訴后從非援助敗訴方收取等。如英國：對于民事法律援助案件，如果律師能從敗訴方獲得律師費，則法律援助委員會無須支付費用或只支付不足的部分。敗訴方支付的費用多少由法庭判決，法律援助委員會支付多少由法律援助委員會決定。西班牙：如果受援人可能從判決中獲得的金額超過了為其提供的法律費用的3倍，他就有責(zé)任支付律師的費用。如果受援人在訴訟終結(jié)后3年內(nèi)其經(jīng)濟狀況有所改善，則該償付責(zé)任將持續(xù)3年。瑞典：受援人勝訴后，對方當(dāng)事人一般有責(zé)任償還其全部的法律援助費用，其中包括依照法律規(guī)定應(yīng)由受援人分擔(dān)的費用。如果對方當(dāng)事人不能支付全部費用，或者法院判決他支付其中一部分費用，這時應(yīng)支付國家的費用，剩下的部分才能用來補償申請人分擔(dān)的費用④申玉恩：http://www.chinalegalaid.gov.cn/China_legalaid/content/2010-08/26/content_2261229.htm?node=24957。。筆者認為免費的午餐能夠贏得好評，但并不一定是最好的。提出法律援助收費必然會產(chǎn)生一定的誤解，但也大可不必視這一舉措為洪水猛獸，因為“全力幫助弱勢群體，適度幫助一般群體”，集中力量做好事，更有利于法律援助事業(yè)長期健康發(fā)展。