以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化

陸勝利

（中共南通市委黨校，江蘇 南通 223800）

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展指明了方向。城鎮(zhèn)化是由于人類(lèi)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重必然下降，農(nóng)村人口不斷向城市集聚，主要收入來(lái)源于工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，逐步由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明、城市文明發(fā)展的過(guò)程。城鎮(zhèn)化是中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，是解決三農(nóng)問(wèn)題的重要途徑，是推進(jìn)下一輪中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，其重要性已經(jīng)為各方認(rèn)識(shí)。人的思維和行為的城鎮(zhèn)化、身份和權(quán)利的城鎮(zhèn)化是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這是一個(gè)全面系統(tǒng)的工程。

一、建設(shè)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的意義

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化以土地城鎮(zhèn)化為特點(diǎn)，是以土地?cái)U(kuò)張為標(biāo)志，側(cè)重于道路、廣場(chǎng)以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化思維下，很多地區(qū)將城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)放在搞大拆大遷，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)所謂的經(jīng)濟(jì)新區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)的豪華氣派上，不惜地方債臺(tái)高筑搞大量的形象工程，產(chǎn)生了嚴(yán)重的后遺癥。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的方式上像攤大餅，幾乎所有的城市高樓大廈都是千篇一律的從中心向外圍重復(fù)一個(gè)模式。這樣建成的城市帶有嚴(yán)重的城市病，嚴(yán)重影響居民的生活質(zhì)量。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化解決對(duì)于農(nóng)民的土地問(wèn)題的方式是粗放式的，就是將農(nóng)業(yè)用地直接轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，這對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的拉動(dòng)不具備可持續(xù)性，只在短期起刺激作用。

實(shí)踐的不斷發(fā)展和認(rèn)識(shí)的深化，發(fā)展的本質(zhì)是為了人的自由全面發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)必須堅(jiān)持以人為核心的發(fā)展方向，城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)在人的生產(chǎn)方式、生活方式、行為習(xí)慣等方面的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)文明到工業(yè)文明的轉(zhuǎn)變。以人為核心城鎮(zhèn)化包括兩方面內(nèi)容：一是轉(zhuǎn)移農(nóng)民，促使農(nóng)民不再依賴(lài)土地作為謀生手段；二是提升農(nóng)民的素質(zhì)，使農(nóng)民的素質(zhì)適應(yīng)現(xiàn)代城市文明。而不是單純的城鎮(zhèn)面積擴(kuò)大、城鎮(zhèn)人口比例和數(shù)量的增加。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)放在人的城鎮(zhèn)化，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化為重要目標(biāo)。

人的城鎮(zhèn)化是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的重要抓手、是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必由之路。城鎮(zhèn)化建設(shè)通過(guò)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻衲軌騿?dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，充分釋放城鎮(zhèn)化紅利，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，能夠促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口。城鎮(zhèn)化為現(xiàn)代文明進(jìn)步構(gòu)建載體，現(xiàn)代科技發(fā)明、文化創(chuàng)造大都在城鎮(zhèn)進(jìn)行，城鎮(zhèn)成為人類(lèi)活動(dòng)的中心；城鎮(zhèn)化是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的必然，城鎮(zhèn)化為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展提供載體，現(xiàn)代工業(yè)、服務(wù)業(yè)在城鎮(zhèn)聚集，包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要的生產(chǎn)資料和技術(shù)也離不開(kāi)城鎮(zhèn)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，可以把原來(lái)占有的宅基地拿出來(lái)置換，緩解農(nóng)村集體建設(shè)用地緊張的矛盾，城鎮(zhèn)化在總體上會(huì)促進(jìn)土地的集約使用，將會(huì)最終節(jié)約土地的使用。

以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅需要轉(zhuǎn)移農(nóng)民，更需要提升農(nóng)民。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)民向市民職業(yè)身份轉(zhuǎn)換，讓遷移到城市的居民，能夠在城市生活得比在鄉(xiāng)村更好。城鎮(zhèn)化使人從土地的束縛中解放出來(lái)，向工業(yè)文明轉(zhuǎn)變的過(guò)程，思想觀念必須同步轉(zhuǎn)變，能力素質(zhì)同步提高才能適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需要。創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提高人的職業(yè)技能；培養(yǎng)工業(yè)文明的思維方式和行為習(xí)慣。解決進(jìn)城農(nóng)民市民化問(wèn)題，避免城市內(nèi)部出現(xiàn)新二元結(jié)構(gòu)。

二、建設(shè)生態(tài)宜居城鎮(zhèn)是以人為核心的城鎮(zhèn)化的前提

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，把城鎮(zhèn)建設(shè)的生態(tài)宜居，提高在城鎮(zhèn)居住的吸引力，不斷增強(qiáng)農(nóng)民融入城鎮(zhèn)化的主動(dòng)性有利于順利實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化。要求我們?cè)诔鞘邪l(fā)展中充分體現(xiàn)以人為本的原則，真正按照人的需求來(lái)規(guī)劃城市、建設(shè)城市、管理城市。生態(tài)宜居的內(nèi)涵至少包含以下幾個(gè)方面：自然物質(zhì)環(huán)境好，適宜居住；就業(yè)環(huán)境良好，就業(yè)機(jī)會(huì)多；衣食住行便利；健全的法治社會(huì)秩序，安全感強(qiáng)；足夠的體育娛樂(lè)設(shè)施；足夠數(shù)量和質(zhì)量的衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)；足夠的文化教育機(jī)構(gòu)；

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化而非造城，避免已經(jīng)在一些地方形成的城鎮(zhèn)化變成開(kāi)發(fā)區(qū)化，沒(méi)有堅(jiān)持宜居的道路，而是單純從城市角度考慮城鎮(zhèn)化，使得城鎮(zhèn)化走向了造城運(yùn)動(dòng)。

建設(shè)現(xiàn)代宜居城市必須推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市功能，改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，打造良好人居環(huán)境，提升城市品位。注重人與自然和諧，統(tǒng)籌城市開(kāi)發(fā)建設(shè)與資源環(huán)境的承載能力，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。要堅(jiān)持環(huán)保優(yōu)先，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，走集約發(fā)展、節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展之路，建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)。

建設(shè)現(xiàn)代宜居城市必須要合理布局城市空間，推進(jìn)中心城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)，做到中心城市與中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成布局合理、梯次分明、功能完善的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

建設(shè)現(xiàn)代宜居城市必須加強(qiáng)城市治理，深化城市管理體制改革，建立健全城市管理長(zhǎng)效機(jī)制，完善數(shù)字化城市綜合管理與指揮系統(tǒng)，深入持久有效提升城市現(xiàn)代化管理水平。

統(tǒng)籌解決好住房、就業(yè)、入學(xué)、就醫(yī)等與人息息相關(guān)的生產(chǎn)生活問(wèn)題，不斷滿(mǎn)足人民群眾多方面、可持續(xù)發(fā)展的需求，打造高品質(zhì)的城市生活環(huán)境。要充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，真正按照市場(chǎng)的變化和需求配置各種資源，做到科學(xué)預(yù)判，科學(xué)設(shè)置規(guī)劃指標(biāo)體系，做好學(xué)校、醫(yī)院、保障房建設(shè)等各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)部、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接，防止出現(xiàn)有學(xué)校無(wú)學(xué)生、有學(xué)生無(wú)學(xué)校、有保障房無(wú)住戶(hù)、有住戶(hù)無(wú)保障房等現(xiàn)象，避免資源閑置和浪費(fèi)，使城市規(guī)劃更加科學(xué)合理。要以滿(mǎn)足人的需求為出發(fā)點(diǎn)，建設(shè)管理好城市無(wú)障礙設(shè)施、交通信號(hào)燈、城市路燈、自行車(chē)道、停車(chē)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，雕琢好城市建設(shè)的細(xì)節(jié)，讓人民群眾生活更加方便，讓城市更加宜居，不斷提升人民群眾的幸福感。

三、產(chǎn)業(yè)支撐是以人為核心的城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)

城鎮(zhèn)化建設(shè)中要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的先導(dǎo)和推動(dòng)作用。產(chǎn)業(yè)在吸納就業(yè)、聚集人口、提高收入方面具有舉足輕重的作用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要是城鎮(zhèn)化發(fā)展的誘因、動(dòng)力以及可持續(xù)發(fā)展的支撐。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是因，城鎮(zhèn)化發(fā)展是果。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才能提供就業(yè)崗位，居民才可能有收入，城鎮(zhèn)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施才有持續(xù)的支撐，城鎮(zhèn)化才有可靠的基礎(chǔ)。要通過(guò)產(chǎn)業(yè)集中帶動(dòng)人口聚集。產(chǎn)業(yè)發(fā)展為城鎮(zhèn)化提供支撐，農(nóng)民工進(jìn)城才有就業(yè)，樂(lè)業(yè)才有可能。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化極其重要的基礎(chǔ)。一些地區(qū)城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程，完全就是單純地為了建城而建城，以為規(guī)劃好了，產(chǎn)業(yè)自然能夠發(fā)展起來(lái)，往往結(jié)果是樓建起來(lái)了，產(chǎn)業(yè)沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，沒(méi)有人來(lái)，產(chǎn)業(yè)是需要跟城市互動(dòng)的，只有發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶來(lái)就業(yè)崗位，進(jìn)而才會(huì)有人來(lái)，進(jìn)而才能有需求，居住需求、消費(fèi)需求。

部分地區(qū)城鎮(zhèn)化不注意城市規(guī)模的擴(kuò)張與實(shí)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，沒(méi)能提供足夠的就業(yè)崗位吸納新增人口，難以解決人口進(jìn)城后的生存發(fā)展問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)城中無(wú)人，形成一些空城、鬼城現(xiàn)象，沒(méi)有城鎮(zhèn)就業(yè)就不能實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，沒(méi)有人的空城毫無(wú)意義。

必須強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的支撐作用。要以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化支撐新型城鎮(zhèn)化，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。用現(xiàn)代科技和科學(xué)管理改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高效、集約，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這一方面是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，客觀上能夠更大幅度地推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐；另一方面現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)能夠?yàn)槌擎?zhèn)化提供更充足的糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給，筑牢城鎮(zhèn)居民消費(fèi)的物質(zhì)基礎(chǔ)，確保國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，為城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。

必須強(qiáng)化制造業(yè)的支撐作用。制造業(yè)在一個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起著骨干作用。產(chǎn)業(yè)空心化其實(shí)質(zhì)上是制造業(yè)空心化。發(fā)達(dá)國(guó)家主要將其制造業(yè)部門(mén)遷移到勞動(dòng)力豐裕的發(fā)展中國(guó)家，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象，帶來(lái)了失業(yè)率上升等種種問(wèn)題。完善的制造業(yè)體系是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)能否進(jìn)入良性循環(huán)的保障條件。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中必須高度重視制造業(yè)發(fā)展在城鎮(zhèn)建設(shè)中的支撐作用。

強(qiáng)化服務(wù)業(yè)的支撐作用。發(fā)展服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要方向，是城鎮(zhèn)就業(yè)的關(guān)鍵領(lǐng)域。而城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與集聚，能夠創(chuàng)造出生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的巨大需求；城鎮(zhèn)化過(guò)程中隨著人口的聚集、居民生活水平的提高以及生活方式的種種變化，都會(huì)擴(kuò)大生活性服務(wù)業(yè)的需求。這兩種需求正是創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的最大源泉所在。強(qiáng)化服務(wù)業(yè)的支撐作用，將城鎮(zhèn)建設(shè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展相結(jié)合起來(lái)，能夠?yàn)槌擎?zhèn)居民就業(yè)提供巨大的空間。強(qiáng)化服務(wù)業(yè)的支撐作用，既能為生產(chǎn)的發(fā)展提供支持，還能夠?yàn)槌擎?zhèn)居民提供高質(zhì)量的生活服務(wù)，這本身就是以人為本的城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求所在。

合理確立城市發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是城市發(fā)展的重要標(biāo)志。在國(guó)際化的背景下確定一個(gè)城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)既需要考慮全球產(chǎn)業(yè)潮流，同時(shí)需考慮國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與變化，建立有效的產(chǎn)業(yè)鏈條才能獲得好的效益。尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，注重城鎮(zhèn)化和工業(yè)化協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化作為工業(yè)化自然演進(jìn)的結(jié)果，存在著客觀必然性。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要是城鎮(zhèn)化的內(nèi)因和前提，城鎮(zhèn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展適度聚集資源。

城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)充分考慮城鎮(zhèn)化的新形態(tài)。在城市群及區(qū)域布局上推動(dòng)城市群的一體化發(fā)展，避免城鎮(zhèn)間產(chǎn)業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)和基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)，形成經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、內(nèi)部聚集效應(yīng)與對(duì)外擴(kuò)散效應(yīng)明顯的城鎮(zhèn)群，形成眾多城鎮(zhèn)以及城市綿延帶、城市群或城市圈，呈點(diǎn)、線、面三種結(jié)構(gòu)，通過(guò)現(xiàn)代化的交通網(wǎng)絡(luò)化地連接在一起的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。完善現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)城市基本功能，專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐，但由于公共服務(wù)水平低下，功能不完善的因素，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)提升遇到困難。因此必須破除體制機(jī)制限制，為這些專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)的發(fā)育成長(zhǎng)提供廣闊的空間。要遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，做好鎮(zhèn)區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。充分利用已有的新成果、新技術(shù)和新模式，適度追求高起點(diǎn)。選擇城鎮(zhèn)區(qū)位要考慮歷史和自然因素，科學(xué)合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，避免規(guī)劃的頻繁調(diào)整造成資源的浪費(fèi)。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)展產(chǎn)業(yè)、提升產(chǎn)業(yè)，是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略最終成功的基礎(chǔ)，同時(shí)城鎮(zhèn)化能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的條件，城鎮(zhèn)化中孕育著無(wú)限商機(jī)，將誕生許多新型的產(chǎn)業(yè)門(mén)類(lèi)。

四、公共服務(wù)均等化是以人為核心的城鎮(zhèn)化的根本

中共十八屆三中全會(huì)的決定提出，要“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系”。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在以人為核心的城鎮(zhèn)化中貫徹基本公共服務(wù)均等化政策。在多年城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制框架下，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村人口和城市人口享受到的公共服務(wù)還是有很大差距的。以往城鎮(zhèn)化是以農(nóng)民工候鳥(niǎo)式的流動(dòng)就業(yè)為主要形式，并沒(méi)有很好地完成農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)變。要公共服務(wù)均等化來(lái)實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，讓全體社會(huì)成員在基本公共服務(wù)方面逐步實(shí)現(xiàn)均等化?；竟卜?wù)均等化規(guī)劃的領(lǐng)域包括公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育、公共文化、公共交通、生活保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障和住房保障的底線上的公平與均等。所有的人員不能因?yàn)榫幼〉?、職業(yè)、戶(hù)籍、身份的不同，而享受差別化的政府公共服務(wù)。

公共服務(wù)均等化的突破口在城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革，要從公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化的要求上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。國(guó)家要加快統(tǒng)一政策的出臺(tái)，取消城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍結(jié)構(gòu)。城市戶(hù)籍制度改革的難點(diǎn)在于戶(hù)口背后的福利制度。目前與戶(hù)籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利有20 多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等各個(gè)方面，還包括義務(wù)兵退役安置政策和標(biāo)準(zhǔn)、交通事故人身?yè)p害賠償?shù)?。在擁有稀缺教育和醫(yī)療等資源的京滬等一線城市，戶(hù)口更成為福利的標(biāo)志。應(yīng)充分利用戶(hù)籍管理制度的功能，逐步分期、分批穩(wěn)妥地解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來(lái)農(nóng)民工進(jìn)城定居落戶(hù)問(wèn)題，使城鎮(zhèn)化的潛能在可控的情況下穩(wěn)定地釋放出來(lái)。

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化比較現(xiàn)實(shí)的做法是盡快給予流動(dòng)人員市民待遇。切實(shí)提高基本公共服務(wù)和社會(huì)保障覆蓋率，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全域覆蓋。在戶(hù)籍制度改革之前可以先給予流動(dòng)人口市民待遇。流動(dòng)人口需要的關(guān)鍵是公平公正的待遇，首先與常住人口在基本公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)均等化，保證城鄉(xiāng)人口之間、戶(hù)籍人口和常住的非戶(hù)籍人口之間在公共服務(wù)領(lǐng)域的底線公平。將農(nóng)村居民和異地務(wù)工人員納入基本公共服務(wù)體系的覆蓋對(duì)象，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的銜接和統(tǒng)一；促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；逐步將流動(dòng)人口納入基本公共服務(wù)范圍，加快建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務(wù)體系，體現(xiàn)著對(duì)人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量的追求、堅(jiān)守和創(chuàng)新。全面實(shí)施基本公共服務(wù)均等化制度是相互聯(lián)系相互呼應(yīng)的兩個(gè)層次的制度設(shè)置，它們導(dǎo)引和保護(hù)跋涉在人口城鎮(zhèn)化道路上的全體遷移流動(dòng)人口的合法利益，引導(dǎo)和保護(hù)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有序化和質(zhì)量提升。

公共服務(wù)均等化需要大量的資金投入，實(shí)現(xiàn)集體土地用地制度改革可以提供一個(gè)重要的資金來(lái)源。土地是農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中最重要的資本，允許各級(jí)城鎮(zhèn)政府探索集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革模式。穩(wěn)步推廣宅基地?fù)Q房、農(nóng)村集體建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤的做法；允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在集體建設(shè)用地和宅基地建設(shè)農(nóng)民工住宅，出租或者轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民工使用；劃撥一部分用地指標(biāo)，重點(diǎn)解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的小城鎮(zhèn)用地問(wèn)題。允許已經(jīng)進(jìn)城定居和落戶(hù)的農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓在原農(nóng)村的宅基地和承包地。這些舉措可以為城鎮(zhèn)化提供比較現(xiàn)實(shí)的資金來(lái)源。

特別關(guān)注教育的均等化，發(fā)展教育事業(yè)。教育是社會(huì)流動(dòng)的主要渠道，教育公平是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要途徑，發(fā)展教育是城鎮(zhèn)化與人的發(fā)展相結(jié)合的最佳途徑之一。教育的發(fā)展為農(nóng)村孩子改變自己的命運(yùn)提供了機(jī)會(huì)，而且教育發(fā)展能為城鎮(zhèn)化提供高素質(zhì)的就業(yè)人口和城市居民，比較順暢地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明的轉(zhuǎn)變，共同建設(shè)現(xiàn)代文明。城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)更加重視發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，促進(jìn)教育資源向農(nóng)村孩子傾斜。

公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)還要注意消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)、整體提高居民生活質(zhì)量。樹(shù)立以人為核心的城鎮(zhèn)化理念，整體提高居民生活質(zhì)量，較大幅度地改善和提升外來(lái)常住人口和本地低收入人口的就業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬、住房、子女教育的水平。加大對(duì)交通、能源和生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持，加快公共服務(wù)均等化的步伐，創(chuàng)造有效集聚人口和產(chǎn)業(yè)的外部環(huán)境，為新型城鎮(zhèn)化提供持續(xù)的動(dòng)力。二元結(jié)構(gòu)是制約城鎮(zhèn)化的主要障礙，中國(guó)發(fā)展不平衡表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和區(qū)域內(nèi)部差距，縮小這些差距是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必然要求和戰(zhàn)略選擇，會(huì)激發(fā)巨大的發(fā)展?jié)摿?，這是一個(gè)較為長(zhǎng)期的過(guò)程。抓住人的發(fā)展在城鎮(zhèn)化中的核心地位，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，是解決上述差距的基本途徑。