社會救助制度如何實現(xiàn)法治化？
——專家學(xué)者就《社會救助暫行辦法（草案）》提出建議

策劃執(zhí)行/本刊編輯部

社會救助制度如何實現(xiàn)法治化？
——專家學(xué)者就《社會救助暫行辦法（草案）》提出建議

策劃執(zhí)行/本刊編輯部

導(dǎo)語

近年來，我國的社會救助事業(yè)蓬勃發(fā)展，社會救助制度體系基本建立，社會救助制度法治化在探索中前行。

2013年12月25日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院第34次常務(wù)會議，會議審議了《社會救助暫行辦法（草案）》，決定向社會公開征求意見。會議強調(diào)，社會救助是向特定困難群眾提供及時、必要救助的托底性保障制度，是“保基本”中的基本制度。要下決心進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變和部門職責(zé)整合，把目前分散的低保、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助及醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等方面的救助措施統(tǒng)籌起來，加快構(gòu)建與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障制度相銜接、逐步完善的社會救助體系，使救助工作科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。毫無疑問，在中國社會救助制度建設(shè)進程中，這是具有里程碑意義的一項重大決策。

為增強政府立法工作的透明度，提高立法質(zhì)量，根據(jù)國務(wù)院第34次常務(wù)會議決定，2014年1月2日，國務(wù)院法制辦就社會救助暫行辦法向社會各界公開征求意見。

本刊特別邀請社會救助研究領(lǐng)域卓有成效的專家學(xué)者，從不同角度就健全社會救助法律法規(guī)建言獻策。

建言

應(yīng)加快制定有質(zhì)量的社會救助法規(guī)

全國人大常委 中國人民大學(xué)教授鄭功成

社會救助關(guān)乎城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的起碼生活保障，提供的是能夠免除公民生存危機的安全預(yù)期，體現(xiàn)的是政府的責(zé)任，維護的是社會底線公正，具有很強的政策性，迫切需要運行在法制化的軌道上。在各項社會救助制度還需要進一步深化改革才能逐漸走向成熟、定型，而國家立法機關(guān)又無法在短期內(nèi)制定一部專門的社會救助法律的背景下，由國務(wù)院先行制定一部有質(zhì)量的綜合型社會救助行政法規(guī)就顯得特別具有必要性與緊迫性。新的社會救助行政立法，既要以現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策為基礎(chǔ)，又要對現(xiàn)實有所超越，在遵循這一制度內(nèi)在發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，牢固把握這一制度走向成熟、定型的合理取向，妥善解決立法中的一些關(guān)鍵性問題。

一、社會救助立法需要充分體現(xiàn)兩個基本取向

基于社會救助實踐中的部門分割、制度疊加與普遍代辦及其導(dǎo)致的一系列問題，我國社會救助立法需要充分體現(xiàn)兩個基本取向：一是從單一制度走向綜合型的社會救助制度。即將基于分散立法與部門或系統(tǒng)分割的最低生活保障、災(zāi)害救助及其他基于居民生活困難所必需的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等項目，納入統(tǒng)一的社會救助法規(guī)中進行規(guī)范，真正形成綜合型的社會救助制度，切實守住保障民生的底線。二是社會救助對象需要從低保對象向低收入群體擴展。即受助群體不能等同于低保對象，而應(yīng)當(dāng)是低收入群體中需要救助才能維持起碼生活保障的城鄉(xiāng)居民，低保對象只是低收入群體中最困難的群體，它只是低保制度的對象，而一部分收入雖然超過低保線的低收入家庭當(dāng)遭遇到特定的困難事件時也會陷入生活危機之中，從而需要相應(yīng)的救助制度給予援助?，F(xiàn)行制度實踐中及國務(wù)院公布的《社會救助暫時辦法》（草案）征求意見稿均將社會救助的受助對象限定為低保對象和特困供養(yǎng)人員，將專項救助簡單地疊加在低保制度之上，不僅不利于保障低收入群體的起碼生活，而且導(dǎo)致低保對象與靠近低保線的低收入群體的不公，它事實上是社會救助制度的扭曲，并極易形成貧困陷阱。因此，應(yīng)將社會救助對象明確擴大至“低收入家庭”（收入超過低保線一定額度的家庭），其中低保制度適用于低保線，而醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、臨時救助等項目宜與低保資格脫鉤，將其受益對象擴大至“低收入家庭”，且各救助項目的資格條件應(yīng)有所不同。唯有如此，才能真正守住社會保障的底線，并避免形成貧困陷阱而讓低保對象無法自拔。

二、社會救助立法必須解決好三大關(guān)鍵性問題

財政撥款是社會救助經(jīng)費的唯一來源，這使得這一制度最能夠體現(xiàn)政府的責(zé)任與公民的社會權(quán)益，因此，立法中特別需要解決好三大關(guān)鍵性問題：

1. 消除群體分割與身份差異，實現(xiàn)社會救助權(quán)的平等。一是不再劃分城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民，而是按照城鄉(xiāng)一體化原則賦予城鄉(xiāng)居民平等的社會救助權(quán)，并在制度實踐中從城鄉(xiāng)分割走向真正意義上的一體化。二是取消農(nóng)村五保制度或者特困人員救助，在各項社會保障制度已經(jīng)得到全面發(fā)展的條件下，現(xiàn)行五保對象可以根據(jù)其生活需要分別納入生活救助、醫(yī)療救助、教育救助和急難救助等項目之中，并可以在待遇標(biāo)準(zhǔn)上有所優(yōu)惠，但確實不宜繼續(xù)將某一群體單獨拿出來進行綜合保障了，因為繼續(xù)保留原有做法會導(dǎo)致制度紊亂與實踐中的不公，這種計劃經(jīng)濟時代遺留的保障方式已經(jīng)不合時宜，應(yīng)當(dāng)摒棄。三是消除受災(zāi)人員救助的身份差異性，代之以緊急、公平、適度的災(zāi)害救助專項制度，即受助對象不再局限于自然災(zāi)害，也應(yīng)當(dāng)包括人為災(zāi)害事故中受災(zāi)后難以自我克服困難者，并將政府責(zé)任明確界定在緊急救助環(huán)節(jié)，提供的也應(yīng)當(dāng)是公平、適度的救助，需要將災(zāi)后重建交由市場與社會來解決。

2. 厘清各級政府的社會救助財政責(zé)任，并在中央與地方之間合理劃分責(zé)任分擔(dān)比例，做到各級財政優(yōu)先保障。一方面，立法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定社會救助資金和社會救助工作經(jīng)費由各級政府列入財政預(yù)算，并實行專項管理，分賬核算，?？顚Ｓ茫魏螁挝换蛘邆€人不得擠占挪用，對社會救助工作經(jīng)費還應(yīng)限定支出范圍和用途，這是財政預(yù)算必須給予優(yōu)先保障的供款。另一方面，我國地域遼闊、人口眾多，地區(qū)發(fā)展又不平衡，還不可能由中央財政大包大攬，必須實行中央與地方分組負(fù)責(zé)制，為此，宜明確規(guī)定與地方政府的財政供款分擔(dān)比例（如6∶4或4∶6或5∶5），在現(xiàn)階段考慮到地區(qū)發(fā)展不平衡，中央可以多承擔(dān)一點責(zé)任，但以后宜逐步加大地方政府的責(zé)任，真正形成“以地方財政為主，中央適當(dāng)補助”的財政分擔(dān)機制，但中央與省級對欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，以確保社會救助在地區(qū)之間的差距逐步縮小。

3. 明確救助對象的權(quán)利與義務(wù)，將社會救助與扶持受助對象自立緊密結(jié)合。在這方面，現(xiàn)實中做得并不好，特別需要強化。例如，社會救助雖然是無償救助，法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)確保低收入困難群體的社會救助權(quán)得到落實，但受助者必須承擔(dān)如實申報并接受家計調(diào)查等義務(wù)，同時努力尋求就業(yè)機會或者接受就業(yè)部門提供的就業(yè)機會。此外，社會救助還宜與扶貧等公共政策有機結(jié)合。最好的救助政策是在解決受助者現(xiàn)實困難的同時還能夠扶持其自立，立法中應(yīng)當(dāng)具有明確的導(dǎo)向及激勵機制。

三、社會救助立法應(yīng)當(dāng)妥善處理好四對關(guān)系

社會救助雖然集中表現(xiàn)為政府責(zé)任，但依然需要妥善處理好如下四對關(guān)系：

1. 專業(yè)經(jīng)辦與普遍代辦的關(guān)系。社會救助屬于基本公共服務(wù)，且事務(wù)繁雜，服務(wù)對象眾多，當(dāng)前的普遍代辦方式不僅造成了制度運行規(guī)范難以得到保證，而且導(dǎo)致了公眾的信任危機，因此，應(yīng)根據(jù)“管辦分離”原則，成立專門的社會救助經(jīng)辦機構(gòu)，負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦，配備專業(yè)工作人員。立法中宜有專章專門規(guī)定社會救助經(jīng)辦機構(gòu)的設(shè)置、職能、運行及問責(zé)方式?？梢栽诳h級設(shè)置專門的社會救助經(jīng)辦機構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一登記、審核、待遇發(fā)放等工作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置經(jīng)辦服務(wù)點（可以納入綜合型社會保障辦事處或者綜合性公共服務(wù)平臺），申請人不再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處，而是向經(jīng)辦機構(gòu)直接提出申請，但基層社區(qū)仍然可以做相應(yīng)的配合工作，如協(xié)助家計調(diào)查、社會監(jiān)督等?？偟娜∠驊?yīng)當(dāng)是由專業(yè)經(jīng)辦機構(gòu)主導(dǎo)，基層組織協(xié)助，以確保這一制度良性運行。

2. 懲治違法與維護尊嚴(yán)的關(guān)系。一方面，基于現(xiàn)實中“人情?！?、“關(guān)系?！钡痊F(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)強化法律責(zé)任的規(guī)范，包括：對救助機構(gòu)工作失職或者與申請人合謀騙取救助待遇者，應(yīng)當(dāng)有明確的懲罰機制；對騙取社會救助款物的申請人，應(yīng)當(dāng)加大懲治力度，對于屢次違法或者長期（如12個月）違法者可明確以詐騙罪論處，不能只作為治安管理處罰。另一方面，應(yīng)當(dāng)考慮維護受助者的人格尊嚴(yán)，最好的方式不是公示，而是家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查，因為公示意味著將人的身份“標(biāo)簽化”，是對公民人格權(quán)的損害。在家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查不完善、不健全的情形下，為防止社會救助的不當(dāng)利用，犧牲受助者的部分隱私即對受助者進行公示的做法在現(xiàn)階段仍然有必要，但這種“公示”的使用范圍應(yīng)有適當(dāng)限制，一些項目不應(yīng)當(dāng)使用，如教育救助中就應(yīng)當(dāng)徹底取消“公示”環(huán)節(jié)，因為“公示”將嚴(yán)重傷害到受教育者、尤其是兒童和青少年的人格，也與現(xiàn)有法律相沖突。在懲治違法行為和維護受助者尊嚴(yán)中尋求平衡應(yīng)當(dāng)成為社會救助立法中加以考慮的重要節(jié)點。

3. 政府舉辦與社會參與的關(guān)系。嚴(yán)格地說，社會救助是政府不容推卸的責(zé)任，不能接受社會捐贈，社會救助立法也不應(yīng)當(dāng)將社會捐贈納入。但這并不意味著完全排斥社會力量參與，因為導(dǎo)致貧困與不幸的原因有許多，政府并非萬能，沒有社會力量的參與，可能難以完成社會救助任務(wù)。例如，教育救助就不只是現(xiàn)金給付的方式，它需要各種各樣的教育與培訓(xùn)服務(wù)，從而需要社會機構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的事務(wù)；災(zāi)害救助中不僅需要保障災(zāi)民的基本生活，而且需要相應(yīng)的公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)，還需要心理輔導(dǎo)，沒有社會力量的介入，很難完成；還有對低保家庭的就業(yè)援助，也需要社會提供相應(yīng)的工作崗位，等等。因此，社會救助確實需要社會力量參與，但這種介入宜由社會組織自主進行，并宜突出強調(diào)幫扶，政府則可以利用公共資源購買服務(wù)等方式來調(diào)動社會力量參與，而不宜采取政治動員或強制募捐等方式來用民間資源替代政府責(zé)任。

4. 新舊法規(guī)有效銜接的關(guān)系。在社會救助領(lǐng)域，現(xiàn)有的一些法律法規(guī)已有一些明確規(guī)定，有的還是采取規(guī)范的行政法規(guī)即條例的形式頒布，甚至還有一些法律涉及社會救助。例如，在法律層面上涉及社會救助工作的有《精神衛(wèi)生法》《職業(yè)病防治法》《傳染病防治法》《義務(wù)教育法》等；國務(wù)院頒布的社會救助行政法規(guī)有《城市居民最低生活保障條例》《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》《自然災(zāi)害救助條例》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等。除此之外，主管部門還頒布過相當(dāng)多的社會救助方面的規(guī)章，還有一些地方性的社會救助法規(guī)或規(guī)章。因此，新的立法必須妥善處理好與這些法律、法規(guī)及規(guī)章的關(guān)系，有必要認(rèn)真梳理現(xiàn)有法律、法規(guī)中涉及社會救助的內(nèi)容，避免相沖突的條款。同時，宜以條例形式頒布新的社會救助法規(guī)。

社會救助亟待高層次的立法

中國社科院社會政策研究中心秘書長 研究員

唐鈞

據(jù)民政部《2013年第4季度社會服務(wù)統(tǒng)計季報》披露：2013年1～12月社會救助支出為1918.5億元。其中，城鎮(zhèn)最低生活保障支出724.5億元，農(nóng)村最低生活保障支出841.9億元，城市醫(yī)療救助支出57.1億元，農(nóng)村醫(yī)療救助支出120.7億元，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)支出73.9億元，農(nóng)村五保分散供養(yǎng)支出100.4億元。（《2013年第4季度社會服務(wù)統(tǒng)計季報》，民政部網(wǎng)站）

自從2009年，中國政府的社會救助支出第一次超過了1000億元（1038.9億元）以來，僅僅5年，社會救助的支出差不多就翻了一番。于是，近年來，不斷有人大代表或政協(xié)委員在相關(guān)的會議上提出：“這么大的財政投入，沒有立法，問題很大?！保ā度珖舜蟪Ｎ瘯瘑T：希望盡快制定社會救助法》，人民網(wǎng)）

然而，雖然《社會救助法》從2005年就開始起草，但是歷經(jīng)9年，屢次提交國務(wù)院常務(wù)會議審議均未通過。究其原委，是有關(guān)方面都想把與扶貧幫困沾點邊的現(xiàn)行政策都塞進社會救助法，使得這項法律變成了一個體態(tài)臃腫的大胖子，難入國家權(quán)力機關(guān)的法眼。2013年年中，《社會救助法》又改出了新的一稿，但是這次減肥瘦身又減得過分了，把與最低生活保障制度配套的醫(yī)療、教育、住房等“專項救助”都刪去了，最終還是在國務(wù)院常務(wù)會上仍然沒有獲得通過。

就國際慣例而言，社會救助法本應(yīng)是所有社會保障法律制度中最為簡單明了、最少爭論歧義的一部法律。但是，在中國，對“社會救助”的理解上卻有著很多的分歧，這在世界各國的社會救助立法中十分罕見。

首先，“社會救助”是一個專有名詞，不能理解為“社會的救助”。社會救助的對象一定是政府對收入低于貧困標(biāo)準(zhǔn)因而生活發(fā)生困難的人群施行的現(xiàn)金或者實物的救助。在這里強調(diào)的是政府的責(zé)任，換個角度，社會救助就是人民的權(quán)利。按照這個劃分標(biāo)準(zhǔn)，作為民間的社會行動的“扶貧幫困”就不應(yīng)該納入，而應(yīng)該由“公益慈善法”去規(guī)范。

其次，衡量一項制度是不是社會救助，就看這項制度是否把“家庭經(jīng)濟調(diào)查”作為制度實施的前提條件，這是社會救助的一個最明顯的特征。按社會救助的這個特征，對于低保對象的醫(yī)療救助、教育救助和住房救助，應(yīng)該屬于救助，因為這些制度都是對低保對象實施的，這也就意味著是事先經(jīng)過了家庭經(jīng)濟調(diào)查的。同時，醫(yī)療、教育和住房都屬于最基本的“社會權(quán)利”，在這幾個方面，社會救助對象都是應(yīng)該得到切實保障的。社會救助法關(guān)于制定救助標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是這樣表述的：“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧氖称贰⒁挛?、水電、燃料、取暖、市?nèi)公共交通、日常生活用品等費用，參照上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司M支出的一定比例確定、公布”。上述規(guī)定中顯然沒有將醫(yī)療、教育和住房這幾個與基本生活相關(guān)的影響因素考慮進去，所以必須另有配套的醫(yī)療、教育、住房等“專項救助”。

再次，社會救助是保障公民“社會權(quán)利”的，這也意味著公民“政治權(quán)利”的保障不在其列。以前法律界人士主張把“法律援助”納入社會救助法，這應(yīng)該是個認(rèn)識誤區(qū)。作為一個法治國家，法律援助是一項非常重要的制度。因為，法治的基礎(chǔ)是一整套盡可能完備的法律制度，在由專門的法律術(shù)語建構(gòu)而成的大部頭法律制度面前，不具備專業(yè)知識的普通公民往往只能求助于通曉法律知識并富有訴訟和調(diào)解經(jīng)驗的專業(yè)律師來幫助自己。但是，在當(dāng)今世界上，律師提供的法律服務(wù)是基于市場配置的，這使收入有限的困難群體望而生畏、望洋興嘆，形成了“法院大門朝南開，有理沒錢莫進來”的尷尬局面。因此可以說，在現(xiàn)代社會中，若是沒有法律援助制度，“法治”將只是一個虛幻的傳說。

在這樣的社會經(jīng)濟背景下，法律援助制度應(yīng)運而生。中國的法律援助制度在2003年立法創(chuàng)立，十年來，在推動法治建設(shè)、幫助困難群體方面起到了重要的作用。但是，因為投入不足，其效果仍然不盡人意，但這不應(yīng)該成為把法律援助納入社會救助法中的理由。因為這樣做，實際上是降低了法律援助的地位。目前在國內(nèi)，很多地方都用低保標(biāo)準(zhǔn)作為確定法律援助對象的“生活困難標(biāo)準(zhǔn)”，但這樣做并不妥當(dāng)。有研究表明，低保對象對法律援助的需要并不迫切；而需要法律援助的，往往是收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)但生活又有困難的社會群體，譬如農(nóng)民工、婦女、老年人、殘疾人和未成年人等等。所以，法律援助應(yīng)該單獨立法，使之成為與社會救助法并列的一部基本法律：社會救助用于實現(xiàn)貧弱群體的社會權(quán)利，而法律援助應(yīng)幫助社會困難群體實現(xiàn)“法律面前人人平等”。

還要指出一點：在《中華人民共和國憲法》的第二章《公民的基本權(quán)利和義務(wù)》中，有這樣的規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”憲法已經(jīng)明確賦予人民社會救助的權(quán)利。

最后，關(guān)于社會救助立法進程有“迂回前進”的說法，于情于理，似乎都說得過去。然而，社會救助與社會保險同樣屬于社會保障法律體系中的基本法規(guī)，因此還是需要提高立法層次才夠力度。

建立更加積極的社會救助制度

南開大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院院長 教授

關(guān)信平

《社會救助暫行辦法》（征求意見稿）的發(fā)布，意味著我國社會救助法制化邁出了積極的一步。筆者認(rèn)為，目前制定社會救助法規(guī)的意義不僅僅是為了對現(xiàn)有的實踐做出制度規(guī)范，還應(yīng)該通過頒布《社會救助暫行辦法》進一步提升我國社會救助制度的功能，促進建立更加積極的社會救助制度，使其在反貧困、改善民生和促進公平正義方面發(fā)揮更加積極的作用。更加積極的社會救助制度體現(xiàn)目標(biāo)更加積極，措施更加有效，管理更加科學(xué)等方面。

首先，我國建立社會救助制度的目標(biāo)應(yīng)該更加積極。過去我們建立社會救助制度的目標(biāo)只是定位在為貧困者提供基本溫飽。在當(dāng)代社會中，這是一個非常低的目標(biāo)。由于基本目標(biāo)的低下，導(dǎo)致我國社會救助制度的水平低下，包括標(biāo)準(zhǔn)的低下、覆蓋面的不足、救助水平的低下和社會救助功能的發(fā)揮不夠。2012年，全國城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)僅為城市和農(nóng)村居民人均可支配收入的16%和25%左右，從國際比較上看屬于很低的標(biāo)準(zhǔn)。低保標(biāo)準(zhǔn)的低下不僅導(dǎo)致救助水平的低下，而且還導(dǎo)致覆蓋面窄（目前我國城鄉(xiāng)低保對象僅占總?cè)丝诘?.7%左右，救助面很窄）。同時，政府在社會救助方面的支出水平也很低。目前，每年全國在城鄉(xiāng)低保制度上的各級政府支出僅占GDP的0.3%左右。將所有社會救助項目的支出加在一起，再加上扶貧開發(fā)資金投入也不到GDP的1%。這樣的社會救助制度僅能做到維持最貧困家庭的最基本溫飽，而難以扭轉(zhuǎn)貧困家庭與普通居民之間越來越大的差距，最終會導(dǎo)致貧困家庭遭遇越來越大的社會排斥，這與我國全面建成小康社會和提升社會公平的發(fā)展目標(biāo)是不相符合的。為此，《社會救助暫行辦法》首先應(yīng)該體現(xiàn)出更加積極的發(fā)展目標(biāo)：社會救助制度的基本原則不僅僅是基于對窮人基本人道主義式的同情憐憫，而是要體現(xiàn)社會公平；社會救助制度不是僅僅讓貧困家庭保持基本的溫飽而已，而是要讓貧困家庭也能分享全面建成小康社會的經(jīng)濟社會發(fā)展成果，并且還應(yīng)該對縮小收入差距做出一定的貢獻。

其次，應(yīng)該制定有效的措施來實現(xiàn)上述更加積極的目標(biāo)?！渡鐣戎鷷盒修k法》中應(yīng)該更加明確地規(guī)定社會救助的總體水平。建議按照當(dāng)?shù)厝司杖耄ɑ蚴杖胫形粩?shù)）的一定比例來確定低保標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)階段，城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該分別不低于當(dāng)?shù)厝司杖氲?5%和30%。同時，在低保標(biāo)準(zhǔn)之外還應(yīng)該再設(shè)立一個“低收入家庭”的標(biāo)準(zhǔn)，作為申請低保救助之外的其它社會救助項目的資格標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)可以是當(dāng)?shù)爻鞘腥司杖氲?5%，農(nóng)村人均收入的40%。為此，各級政府應(yīng)該較大幅度地提高對社會救助的支出水平。《社會救助暫行辦法》應(yīng)該明確規(guī)定政府社會救助支出的年度（或五年）增長率不應(yīng)低于同期財政收入的增長幅度。到2020年全面建成小康社會時，社會救助的覆蓋面應(yīng)該達到8%～10%的水平，政府社會救助支出水平應(yīng)該達到GDP的1.2%左右。也就是說，政府通過社會救助制度將全國年度創(chuàng)造的總財富中的1.2%直接轉(zhuǎn)給全社會最貧困的8%～10%的貧困者，使他們能夠過上有基本尊嚴(yán)的生活，幫助他們更好地實現(xiàn)社會融入，同時也對縮小全社會的收入差距做出一定的貢獻。

除了提升標(biāo)準(zhǔn)、擴大覆蓋面和提高財政支出水平之外，還應(yīng)該有更加積極的救助辦法。如果救助辦法不合理，提升社會救助水平有可能導(dǎo)致“福利依賴”的問題。我們一方面不應(yīng)該因害怕出現(xiàn)福利依賴而放棄積極的社會救助目標(biāo)，更不應(yīng)該簡單地將窮人和懶人劃等號，給提升社會救助水平貼上“福利養(yǎng)懶人”的污名，但另一方面也應(yīng)該采取更加積極的、更有針對性的救助辦法去防止或降低福利依賴。過去我們習(xí)慣于用一些控制性的措施去防止福利依賴，如控制低保標(biāo)準(zhǔn)、采用“應(yīng)得收入”、加強收入和財產(chǎn)審查等。對積極的社會救助而言，僅靠這些控制性的手段是難以達到目標(biāo)的，而應(yīng)該大力發(fā)展更加積極的服務(wù)救助。也就是說，在提升社會救助總體水平和增大財政投入的同時，應(yīng)適當(dāng)降低現(xiàn)金救助的比例，增大服務(wù)救助的力度。尤其是應(yīng)該大力促進社會工作專業(yè)人才介入社會救助，為貧困者提供更有針對性的服務(wù)，既幫助他們克服生活中的困難，更幫助他們增強信心，恢復(fù)和提升能力，并且為他們提供社會支持，幫助他們克服社會排斥，使他們能獲得更多的就業(yè)和發(fā)展機會?！渡鐣戎鷷盒修k法》在這些方面有一些促進性的規(guī)定，但還應(yīng)該進一步加強，應(yīng)該明確地將服務(wù)救助規(guī)定為社會救助的重要方式之一。

再有，《社會救助暫行辦法》應(yīng)該促進建立更加科學(xué)的社會救助管理體系。一方面，應(yīng)該明確規(guī)定中央政府和地方各級政府在社會救助中的財政分擔(dān)責(zé)任，最好能規(guī)定一個大致的財政分擔(dān)比例。另一方面，應(yīng)明確規(guī)定設(shè)立社會救助經(jīng)辦機構(gòu)或崗位，應(yīng)該強調(diào)社會救助管理的專業(yè)化和社會組織參與社會救助管理，將各類社會救助項目的基層經(jīng)辦委托給專業(yè)化的社會組織承擔(dān)，以替代街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會救助管理職能。再一方面，應(yīng)該鼓勵在社會救助審批和動態(tài)管理過程中采用更加科學(xué)和專業(yè)化的方法，逐步替換“民主選貧”、“公示”等不夠科學(xué)的或效果不太好的方法。

社會救助立法應(yīng)體現(xiàn)“四個整合”

中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授

韓克慶

經(jīng)過近20年的改革試點和制度運行，對社會救助制度進行系統(tǒng)反思和頂層設(shè)計，出臺一部指導(dǎo)我國社會救助制度發(fā)展的法律，就顯得尤為迫切和必要。正是在這一背景下，經(jīng)過多年醞釀的《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行辦法》）終于出臺，并向公眾征求意見。本文就我國社會救助立法中應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題提幾點看法。

本文認(rèn)為，社會救助立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下四個“整合”。

第一個“整合”：法律主體和目標(biāo)對象的整合。首先，就國際經(jīng)驗看，社會救助的主體是國家或者說政府。正因為如此，社會救助也叫公共救助。因此，社會救助的主體責(zé)任在政府是一個基本前提。其次，在具體的制度設(shè)計上，社會救助的法律主體應(yīng)當(dāng)明確和肯定?？赡苁芪覈囟ǖ男姓芾眢w制的影響，《暫行辦法》規(guī)定，在中央政府層面由“國務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設(shè)（第三條）。”但是，到了地方政府層面，社會救助的管理主體，由民政部門開始變?yōu)榭h級以上人民政府。《暫行辦法》規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將社會救助納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會力量參與的社會救助工作協(xié)調(diào)機制，完善社會救助資金、物資保障機制，將政府安排的社會救助資金和社會救助工作經(jīng)費納入財政預(yù)算（第五條）?！薄翱h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會救助管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)社會救助信息互聯(lián)互通、資源共享（第六條）?！边@樣在中央政府和地方政府兩個層面，就出現(xiàn)了法律主體的錯位，拋開現(xiàn)實的考慮，至少在語序上是不周延的。再次，就社會救助的目標(biāo)對象而言，《暫行辦法》中界定了太多的救助客體：既有最低生活保障家庭，又有特困供養(yǎng)人員，還有受災(zāi)、意外傷害等特殊困難家庭。如此，社會救助對象的確定標(biāo)準(zhǔn)是什么、社會救助對象的基本單位是什么，在《暫行辦法》中體現(xiàn)得就不是很明確，甚至有點混亂。這一問題既牽涉到救助對象的選擇，也涉及社會救助制度的未來發(fā)展。本文認(rèn)為，救助客體應(yīng)當(dāng)盡量簡單化處理，如以貧困、失依、遭遇風(fēng)險為標(biāo)準(zhǔn)來進行厘定。

第二個“整合”：社會救助、社會保險與社會服務(wù)的整合?！稌盒修k法》顯然考慮到了社會保障制度的整體運行和發(fā)展問題，尤其是考慮了社會保險、社會福利（服務(wù)）與社會救助的關(guān)系。然而，《暫行辦法》中最大的制度漏洞是沒有解決好社會救助與社會福利（服務(wù)）的關(guān)系。眾所周知，我國傳統(tǒng)意義上由民政部門統(tǒng)籌管理的社會救助與社會福利是兩個相互交叉的概念：社會救助由社會救濟演變而來，社會福利則承擔(dān)著社會救助的職能。如果說《暫行辦法》有缺漏的話，那么最大的缺漏就是漏掉了由民政部門管理的社會福利領(lǐng)域所涵蓋的制度內(nèi)容和覆蓋對象。另外，《暫行辦法》中專門有 “就業(yè)救助”一章。本文認(rèn)為，鼓勵就業(yè)固然是社會救助的重要方面，但是，貧困群體的就業(yè)促進功能，應(yīng)該更多地交給社會保險制度、尤其是失業(yè)保險制度來完成。將“就業(yè)救助”納入《暫行辦法》，不僅不似諸如“以工代賑”那般順理成章，而且還有越俎代庖之嫌。

第三個“整合”：救助項目之間的整合。《暫行辦法》中各章規(guī)定了如下救助項目：最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助?？傮w來看，很難從中尋找出一條邏輯主線。如果單就需要滿足而言，可以從衣食住行等基本需要方面入手，但《暫行辦法》中又缺少精神慰藉和心靈關(guān)懷的內(nèi)容；如果從救助對象的角度考慮，則應(yīng)該按照貧困者、失依老人、失依兒童、殘疾人、風(fēng)險受害者的邏輯順序展開；如果從社會保障的研究領(lǐng)域來劃分，住房救助和教育救助又明顯帶有社會福利或者公共福利的色彩。尤其是教育，在9年制義務(wù)教育等制度不斷完善的前提下，更多是一種福利，而不是救助。

第四個“整合”：懲誡與救助的整合。《暫行辦法》中專門有一章就“法律責(zé)任”進行了規(guī)定。本文認(rèn)為，《暫行辦法》中有關(guān)懲誡的法律規(guī)定有些偏軟，對于違法行為的處理不夠強硬?！皯驼]從嚴(yán)”與“依法救助”應(yīng)當(dāng)是社會救助立法的兩個基本目的。對于社會救助的制度運行來說，依法救助既包括工作人員的照章辦理、秉公行政，也包括救助對象的誠信無欺、遵紀(jì)守法。如果違法的機會成本太低，無疑會損害法律的尊嚴(yán)和公正。在《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定中，單單依靠對工作人員的行政處分、對救助對象的罰款和治安管理處罰是遠遠不夠的。

社會救助法的定位和框架

南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授

林閩鋼

本文從借鑒發(fā)達國家和地區(qū)社會救助法的立法經(jīng)驗出發(fā)，基于目前《社會救助暫行辦法》的討論，著眼于今后我國《社會救助法》的制訂，從社會救助法的定位和框架兩個主要方面提出相關(guān)的建議。

一、我國社會救助法的定位

（一）社會救助的目標(biāo)。從發(fā)達國家和地區(qū)社會救助法的目標(biāo)來看，主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是從個體的層面來看，在維護公民的基本生活權(quán)利同時，要強調(diào)幫助其個人和家庭自立。二是從國家層面來看，促進社會和諧穩(wěn)定。因此，建議《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第一條修改為：為了加強社會救助，保障公民的基本生活，并幫助其自立。從而促進社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本辦法。

（二）社會救助的原則。第一，社會救助工作主要是政府行為，必須要遵循公開、公平、公正的原則，各國社會救助法一般不強調(diào)。第二，社會救助權(quán)是積極的人權(quán)，要求國家積極主動地作為，國家采取積極有效的措施才能保證公民社會救助權(quán)利的實現(xiàn)。因此，《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》的第二條強調(diào)了社會救助工作應(yīng)當(dāng)遵循及時的原則，還應(yīng)該加上有效的原則，為今后開展社會救助的績效評估，進一步推動我國社會救助優(yōu)化提供法律依據(jù)。因此，建議《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第二條修改為：社會救助工作應(yīng)當(dāng)遵循及時和有效的原則。

（三）社會救助的籌資。社會救助的籌資是社會救助立法的關(guān)鍵。第一，在社會救助資金來源上，發(fā)達國家和地區(qū)的社會保障法或財政預(yù)算法規(guī)定社會救助支出在財政總支出中有一專門科目列支，并單獨編制社會保障預(yù)算，從而保證社會救助財政責(zé)任的落實。為確保社會救助的有效實施，許多國家都建立了社會救助經(jīng)費由各級政府分擔(dān)的機制。為了保障我國社會救助制度的實施，社會救助資金強調(diào)由各級政府列入財政預(yù)算。第二，社會救助工作經(jīng)費由各級政府列入財政預(yù)算，在分賬核算，?？顚Ｓ玫幕A(chǔ)上，還應(yīng)限定支出范圍和用途。第三，為鼓勵社會力量進入救助領(lǐng)域，積極開展社會救助，各級人民政府應(yīng)鼓勵社會組織建立社會救助公益基金，開展社會救助活動。因此，建議《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第五條修改為：完善社會救助資金、物資保障機制，社會救助資金和社會救助工作經(jīng)費由各級政府列入財政預(yù)算。社會救助資金實行專項管理，分賬核算，?？顚Ｓ?，任何單位或者個人不得擠占挪用。社會救助工作經(jīng)費應(yīng)限定支出范圍和用途。各級人民政府鼓勵社會組織建立社會救助公益基金，開展社會救助活動。

（四）社會救助的服務(wù)。目前實施的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度屬于現(xiàn)金型社會救助，即為救助對象提供現(xiàn)金支持，通稱“救濟金”。一般而言，現(xiàn)金支持只能幫助目標(biāo)群體維持某種最低的生活水平，因此，這類現(xiàn)金型社會救助又被稱為“最低收入支持項目”。從發(fā)達國家和地區(qū)經(jīng)驗來看，社會救助服務(wù)應(yīng)該提到與經(jīng)濟援助同等重要的地位，將經(jīng)濟援助和救助服務(wù)有效連接起來，應(yīng)是城鄉(xiāng)貧困家庭緩解和擺脫貧困的一個有效措施，也是我國社會救助制度發(fā)展的方向，需要鼓勵社會力量參與。因此，建議《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第七條修改為：國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助服務(wù)工作。

二、我國社會救助法的框架

（一）社會救助法項目的設(shè)置。第一，從發(fā)達國家和地區(qū)社會救助法有關(guān)項目設(shè)置來看，一般是按內(nèi)容來進行劃分，主要包括：生活救助、醫(yī)療救助、急難救助、災(zāi)害救助等主要內(nèi)容。從《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第二章到第九章，分別為最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助。其中，特困人員供養(yǎng)和受災(zāi)人員救助是按照救助對象進行劃分的，而最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、臨時救助、就業(yè)救助是按照救助內(nèi)容進行劃分的。所以，在社會救助對象上和內(nèi)容上，存在劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致，內(nèi)容重疊的現(xiàn)象。第二，不宜采用“最低生活保障”作為法律和法規(guī)名稱，可以采用“生活救助”或“生活扶助”?！吧罹戎辈粌H符合國際慣例，而且還涵蓋了今后我國社會救助在對象和內(nèi)容上要從絕對貧困向相對貧困發(fā)展變化的可能。第三，歸并特困人員供養(yǎng)。在《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》中，特困人員供養(yǎng)主要是指五保供養(yǎng)人員。今后可以把農(nóng)村五保人員的一般生活納入生活救助內(nèi)容，醫(yī)療方面的需求可以納入醫(yī)療救助，安葬等方面內(nèi)容可納入急難救助來解決。第四，“急難救助”不僅應(yīng)包括目前征求意見稿中的臨時救助，還應(yīng)包括特困人員等人員的臨時救助。

（二）社會救助法框架的取舍。從理論上講，凡是有關(guān)社會救助的對象和內(nèi)容都應(yīng)該納入到《社會救助法》中，事實上，發(fā)達各國和地區(qū)的《社會救助法》都會依據(jù)政府的管理架構(gòu)和職責(zé)劃分、歷史和社會等多種因素，有選擇性的入法。我國的國情更是如此，從目前的社會救助體系內(nèi)容來看，形成了以城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，以災(zāi)害救濟制度、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助為主要內(nèi)容，與住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以臨時救助制度為補充，與慈善事業(yè)相銜接的社會救助體系。

社會救助體系所包括的內(nèi)容是否都要列入社會救助法的框架？本文認(rèn)為，第一，要從政府職能的設(shè)定來考慮取舍。其中，住房救助、教育救助、就業(yè)救助和法律援助不在民政部“三定”職能中，并且住房救助、教育救助、就業(yè)救助和法律援助等專項救助制度其管理與運行機構(gòu)與最低生活保障制度存在著較大差異。第二，更重要的是，目前已實施的《公共租賃住房管理辦法》，其對象為中等偏下收入住房困難家庭；《就業(yè)促進法》，其對象為就業(yè)困難人員。而住房救助和就業(yè)救助在《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》中，實施對象僅限定在最低生活保障家庭成員，在實施對象范圍上反而比以前縮小了。第三，住房救助方面已有《公共租賃住房管理辦法》（2012），就業(yè)救助方面已有《就業(yè)促進法》（2008年），法律救助方面已有《法律援助條例》（2003年）。因此，我國社會救助法框架中可以不包括住房救助、教育救助、就業(yè)救助和法律援助等專項救助，由此，建議《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》第二章到第九章進一步整合為：第二章 生活救助，第三章 醫(yī)療救助，第四章 急難救助，第五章 災(zāi)害救助。

關(guān)于《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》的幾點建議

中南財經(jīng)政法大學(xué)教授

趙曼

《社會救助暫行辦法（征求意見稿）》共十三章七十條內(nèi)容，涉及最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和專項救助共八個方面的內(nèi)容，并強調(diào)嚴(yán)懲騙取社會救助資金行為，鼓勵社會力量參與、促進社會救助與其他社會保障制度的銜接，以及克服救助制度的“碎片化”等。根據(jù)國務(wù)院法制辦的征求意見通知，筆者提出十二項修改或新增內(nèi)容的建議。

建議一

將第五條改為：社會救助資金來源于國家財政撥款、信貸扶貧、社會捐贈和國際援助、社會救助基金增值等?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將社會救助納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社會力量參與的社會救助工作協(xié)調(diào)機制，完善社會救助資金、物資保障機制，將政府安排的社會救助資金和社會救助工作經(jīng)費納入財政預(yù)算。

社會救助資金實行專項管理，分賬核算，?？顚Ｓ?，任何單位或者個人不得擠占挪用。社會救助資金的支付，按照財政國庫管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

各級民政部門對社會救助經(jīng)辦機構(gòu)各項業(yè)務(wù)、各個環(huán)節(jié)進行全程動態(tài)監(jiān)督，確保社會救助規(guī)范操作。

理由：旨在使該條款契合社會救助資金的籌集、管理、運用、監(jiān)管的流程。

建議二

將第六條改為：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會救助管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)社會救助信息互聯(lián)互通、資源共享。

建立全國跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，對社會救助對象實施動態(tài)管理。

理由：旨在進一步強調(diào)社會救助管理信息系統(tǒng)的功能及其運用。

建議三

將第七條和第八條合并。合并后的內(nèi)容為：國家鼓勵、支持社會力量參與社會救助。對在社會救助工作中做出顯著成績的單位、個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵。

理由：合并“同類項”，這兩條說的都是社會力量參與社會救助。

建議四

將第十一條改為：申請最低生活保障，按照下列程序辦理。

（一）由共同生活的家庭成員向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面申請；家庭成員申請有困難的，村民委員會、居民委員會應(yīng)當(dāng)幫助其提出申請。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處無正當(dāng)理由，不得拒絕受理。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)在村民委員會、居民委員會協(xié)助下，對申請家庭100%入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式，對申請人的家庭收入狀況、財產(chǎn)狀況進行調(diào)查核實，提出初審意見，在申請人所在村、社區(qū)公示后報縣級人民政府民政部門審批。

（三）縣級民政部門在全面審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道上報材料的基礎(chǔ)上，要按照不低于30%的比例入戶抽查，對符合條件的申請予以批準(zhǔn)，并在申請人所在村、社區(qū)公布；對不符合條件的申請不予批準(zhǔn)，并書面向申請人說明理由。

（四）建立社會救助經(jīng)辦人員、村民委員會和居民委員會干部近親屬享受社會救助備案制度，對備案的社會救助對象嚴(yán)格核查管理。

理由：旨在使本條款與國發(fā)【2012】45號《國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》的內(nèi)容保持銜接。

建議五

將第十四條改為：國家對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人、重癥患者以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養(yǎng)。

理由：新增了“重癥患者”為特困人員供養(yǎng)對象，旨在使其與本暫行辦法第五條有關(guān)特困人員供養(yǎng)的內(nèi)容保持一致。

建議六

將第十八條和第十九條在行文中的位置進行互換。

理由：第十八條和第十九條的內(nèi)容都是針對特困供養(yǎng)人員的，旨在使第十七條、十八條和十九條的行文邏輯更清晰。

建議七

將第三十三條改為：國家對在義務(wù)教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員、以及縣級以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員，給予教育救助。

對在高中教育（含中等職業(yè)教育）、普通高等教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員，不能入學(xué)接受義務(wù)教育的殘疾兒童，以及縣級以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員，根據(jù)實際情況給予適當(dāng)教育救助。

理由：新增“縣級以上人民政府規(guī)定的其他特殊困難人員”為教育救助對象，旨在體現(xiàn)社會救助工作因地制宜原則。

建議八

將第三十八條改為：住房救助采取政府救助與社會幫扶相結(jié)合的原則。城市住房救助主要是配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補貼；農(nóng)村住房補助主要是資助農(nóng)村特殊困難農(nóng)民搬遷、修繕和新建住房，資助因災(zāi)倒房戶恢復(fù)重建。

理由：旨在對城鄉(xiāng)住房救助的對象與方式進行細(xì)分。農(nóng)村危房改造的情況千差萬別，是否給予救助以及救助金額多寡應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)。

建議九

將第四十七條改為：國家對在日常生活中由于各種特殊原因造成基本生活出現(xiàn)暫時困難的家庭，給予非定期、非定量的臨時性生活救助，其對象主要包括：

（一）在最低生活保障、特困供養(yǎng)人員和其他專項社會救助制度覆蓋范圍之外，由于特殊原因造成基本生活出現(xiàn)暫時困難的低收入家庭，重點是低保邊緣家庭；

（二）雖然已納入最低生活保障、特困供養(yǎng)人員和其他專項社會救助制度覆蓋范圍，但由于特殊原因?qū)е禄旧顣簳r出現(xiàn)較大困難的家庭；

（三）當(dāng)?shù)卣J(rèn)定的其他特殊困難人員。

理由：旨在使本條款中臨時救助對象的確定與教育救助、醫(yī)療救助等對象的確定標(biāo)準(zhǔn)保持一致。

建議十

將第五十九條和第六十一條合并。合并后的內(nèi)容改為：縣級以上人民政府社會救助管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在履行社會救助職責(zé)過程中，可以查閱、記錄、復(fù)制與社會救助事項有關(guān)的資料，詢問與社會救助事項有關(guān)的單位、個人，要求其對相關(guān)情況作出說明，提供相關(guān)證明材料。有關(guān)單位、個人應(yīng)當(dāng)如實提供相關(guān)資料。縣級以上人民政府社會救助管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處履行社會救助職責(zé)的工作人員對在社會救助工作中知悉的公民個人信息，除按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)公示的信息外，應(yīng)當(dāng)予以保密。

理由：旨在合并“同類項”，這兩條說的都是有關(guān)社會救助對象的個人信息的管理問題，合并之后行文邏輯更清晰。

建議十一

建議在本暫行辦法第一章后新增有關(guān)社會救助分類的內(nèi)容。

（一）經(jīng)常性的社會救助，主要包括城鄉(xiāng)最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助等。

（二）緊急性的社會救助，主要包括受災(zāi)人員救助、住房救助。

（三）臨時性的社會救助，主要包括低收入人群的救助和流浪乞討人員的救助等。

理由：旨在界定社會救助的外延或職能邊界。

建議十二

建議在本暫行辦法第一章后新增有關(guān)社會救助標(biāo)準(zhǔn)確定原則的內(nèi)容。

（一）社會救助標(biāo)準(zhǔn)的確立以家庭為單位；

（二）社會救助標(biāo)準(zhǔn)以維持最低生活保障為基準(zhǔn)。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可以將社會救助標(biāo)準(zhǔn)與促進就業(yè)進行適當(dāng)?shù)慕Y(jié)合，實施積極社會救助；

（三）具體的社會救助標(biāo)準(zhǔn)由縣級以上人民政府確定。各類社會救助標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力，以本地區(qū)基本食品費用支出和其他生活必需品費用支出為基礎(chǔ)，綜合考慮物價上漲等因素，原則上每年進行一次動態(tài)調(diào)整。

理由：基于有關(guān)社會救助標(biāo)準(zhǔn)的確定原則在該暫行辦法中應(yīng)有一席之地。

結(jié)語

專家學(xué)者的研究與建議，是他們長期探索的結(jié)晶，充分體現(xiàn)了專家學(xué)者對民生的關(guān)注、對使命的擔(dān)當(dāng)。加強社會救助法規(guī)建設(shè)是一項長期性的工作，當(dāng)前，我國的社會救助正處于制度創(chuàng)新和體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，期望相關(guān)專家學(xué)者在此基礎(chǔ)上加大對社會救助實踐經(jīng)驗的總結(jié)和提煉，積極建言獻策，為中國社會救助事業(yè)發(fā)展提供重要的智力支持。