社會工作：社會治理創(chuàng)新的重要制度安排

民政部副部長 宮蒲光

社會工作：社會治理創(chuàng)新的重要制度安排

民政部副部長 宮蒲光

社會工作是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是工業(yè)化、城市化、市場化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，它是在社會服務(wù)和管理領(lǐng)域，由專業(yè)組織和個人通過專業(yè)理念、知識、技能和方法，向社會提供的專業(yè)服務(wù)，就內(nèi)涵而言，稱其為“專業(yè)社會服務(wù)”更為貼切。作為創(chuàng)新社會治理、促進社會和諧的一項重要制度安排，社會工作擔(dān)負著實施社會服務(wù)、傳遞社會政策、維護社會穩(wěn)定的重要功能。

民政部是最早意識到社會工作的重要作用并將其引入業(yè)務(wù)領(lǐng)域的政府職能部門。1983年1月，當(dāng)時北京市分管民政的副市長、著名社會學(xué)家雷潔瓊在全國民政工作理論研討會上提出“民政工作就是中國特色的社會工作”，“民政干部職工都應(yīng)學(xué)習(xí)運用社會工作專業(yè)理念、知識與方法”。這是理論和認識上的重大建樹。1987年，民政部和國家教委在北京馬甸召開社會工作專業(yè)教育論證會，這次會議確立了我國社會工作教育發(fā)展的基本方針。同年，民政部社會工作教育研究中心成立，時任民政部副部長的張德江同志兼任中心主任。1988年，民政部資助北京大學(xué)設(shè)立了社會工作專業(yè)，為民政系統(tǒng)培養(yǎng)社會工作碩士。1991年，中國社會工作協(xié)會成立，這是社會工作發(fā)展史上的重要里程碑。此后20多年，民政部一直以教育培訓(xùn)為切入點，積極推進社會工作人才隊伍建設(shè)，為社會工作深入發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

2006年黨的十六屆六中全會，第一次做出了建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍的決策部署，標(biāo)志著社會工作發(fā)展的春天來到了。同年底，中央組織工作會議強調(diào)“要像高度重視選拔培養(yǎng)經(jīng)濟建設(shè)人才那樣，高度重視選拔培養(yǎng)社會工作人才。”2010年《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》，將社會工作人才隊伍建設(shè)納入國家六支主體人才隊伍范圍。2011年中央18部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，2012年中央19部委聯(lián)合印發(fā)了《社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃》，描繪了社會工作的發(fā)展藍圖，明晰了社會工作的發(fā)展方向，開啟了社會工作發(fā)展的新時代。目前，全國持證社工12.3萬人；社工崗位8.2萬個；全國購買社工服務(wù)投入17.2億元；民辦社工機構(gòu)2452個；去年培訓(xùn)26.6萬人；全國社工人才36萬人。社工事業(yè)蓬勃發(fā)展，已成為社會建設(shè)的重要力量。

一、發(fā)展社會工作是社會治理創(chuàng)新的客觀要求

當(dāng)前，我國正處在現(xiàn)代化建設(shè)的重要時期，進入改革深水區(qū)和矛盾高發(fā)期，進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型和發(fā)展升級的關(guān)鍵期，迫切需要社會治理創(chuàng)新，加快實現(xiàn)社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。推進社會工作制度建設(shè)，正是這一轉(zhuǎn)變的題中應(yīng)有之意。

（一）完善社會服務(wù)體系需要社會工作。社會治理創(chuàng)新的根本出發(fā)點就是要強化社會服務(wù)，促進公平正義。隨著人們的社會服務(wù)需求日益多樣化、個性化，迫切需要以社會工作為抓手進行服務(wù)體制和方式創(chuàng)新。一是發(fā)展社會工作可以促進流動人口融入城市。我國現(xiàn)有流動人口2.67億，其中年齡在28歲以下的新生代流動人口占一半。發(fā)展城市社會工作，可以為他們提供環(huán)境適應(yīng)、生活扶助、就業(yè)援助、生計發(fā)展、權(quán)益維護等服務(wù)，可以幫助他們盡快融入城市生活。二是發(fā)展社會工作可以使農(nóng)村留守人員感受社會關(guān)愛服務(wù)。目前，全國有1.57億農(nóng)村留守人口，包括6000多萬農(nóng)村留守兒童、5000萬留守老人和4700多萬留守婦女。發(fā)展農(nóng)村社會工作，可以為留守兒童提供成長輔導(dǎo)、權(quán)益保護服務(wù)，為留守老人提供生活照料、心理慰籍服務(wù)，為留守婦女提供技能培訓(xùn)、精神減壓服務(wù)，讓農(nóng)村留守人員生活得更踏實、更安全。三是發(fā)展社會工作使困境人群得到社會救助服務(wù)。我國現(xiàn)有城市低保人員1998萬，農(nóng)村低保人員5315萬，農(nóng)村五保供養(yǎng)人員534萬，失獨家庭100多萬，共近8000萬，占總?cè)丝?%左右。他們迫切需要在做好物質(zhì)救助的同時，提供心理疏導(dǎo)、資源鏈接、社會融入等社會工作服務(wù)，幫助他們提升發(fā)展能力，重樹生活信心。四是發(fā)展社會工作為老年群體、殘疾群體提供社會照顧服務(wù)。去年底，我國老年人口數(shù)量突破2億，老齡化達14.9%，失能、半失能老人3700多萬；殘疾人達8500萬，迫切需要專業(yè)社會工作者，為他們提供精神慰籍、生活照料、殘障康復(fù)、文化娛樂等服務(wù)，使他們過上有保障、有尊嚴的生活。

（二）預(yù)防化解社會矛盾需要社會工作。社會治理創(chuàng)新的一個重要任務(wù)就是有效預(yù)防和化解社會矛盾，最大限度增加社會和諧因素。社會工作在這方面可以發(fā)揮重要作用。一是通過社會工作，可以及早發(fā)現(xiàn)矛盾。社會工作者具有深入群眾、貼近基層的優(yōu)勢，能夠及時發(fā)現(xiàn)、及早介入基層矛盾和社會問題。廣州在全市150多個街道設(shè)立了家庭綜合服務(wù)中心，安排3000多名社工到各個社區(qū)，開展入戶調(diào)查、需求評估、問題排查，及時發(fā)現(xiàn)問題苗頭、消除安全隱患，避免了很多社會矛盾的發(fā)生與激化。二是通過社會工作，可以及早化解矛盾。社會工作者作為政府與當(dāng)事者之間的“第三方”，可以更好地協(xié)調(diào)各方關(guān)系，更好地化解矛盾。2011年，富士康接連跳樓事件發(fā)生后，深圳市政府要求民政局緊急抽調(diào)400多名社工進駐富士康，有針對性地開展了心理干預(yù)、勞資協(xié)調(diào)、生產(chǎn)適應(yīng)等服務(wù)，幫助富士康成功走出了跳樓陰霾。此后，深圳全面推進企業(yè)社會工作，并成為一種制度安排。三是通過社會工作，可以改進矛盾化解方式。對有不良行為青少年、艾滋病患者、重癥精神病患者、接受社區(qū)矯正人員、刑釋解教人員等特殊人群，僅僅依靠傳統(tǒng)的剛性管教方式往往是治標(biāo)不治本，迫切需要社會工作者幫助他們解決生活困難，疏導(dǎo)心理情緒，糾正行為偏差，重新融入社會。

（三）應(yīng)對社會重大風(fēng)險需要社會工作。社會治理創(chuàng)新的另一個重要任務(wù)就是降低社會風(fēng)險。社會工作在社會風(fēng)險干預(yù)和應(yīng)急處置中具有獨特作用。一是在風(fēng)險發(fā)生前，社會工作者可以組織培訓(xùn)志愿者，普及風(fēng)險防控和危機應(yīng)對知識，提升居民的風(fēng)險預(yù)防、風(fēng)險識別和風(fēng)險抵抗能力。二是在風(fēng)險發(fā)生中，社會工作者可以為災(zāi)難受害者提供哀傷輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、情緒撫慰等服務(wù)，組織引導(dǎo)志愿者有序參與，彌補政府救援處置力量的不足。三是在風(fēng)險發(fā)生后，社會工作者可以深入災(zāi)區(qū)，靠前服務(wù)，持續(xù)關(guān)懷災(zāi)難受害者，幫助他們走出災(zāi)難陰影，提升自我恢復(fù)與發(fā)展能力。

（四）激發(fā)社會活力需要社會工作。社會治理創(chuàng)新的核心目標(biāo)，就是要不斷激發(fā)社會活力，建立一個既充滿活力又和諧有序的現(xiàn)代社會。社會工作在這方面有著獨特的優(yōu)勢。一是發(fā)展社會工作，可以提升人們的社會參與能力。北京西城區(qū)、浙江嘉興市、成都錦江區(qū)、濟南歷下區(qū)、杭州上城區(qū)等地，大力發(fā)展社區(qū)社會工作，積極發(fā)揮社會工作者助人自助、宣傳倡導(dǎo)、資源策動的優(yōu)勢，培育社區(qū)居民的參與意識，逐步形成了社區(qū)建設(shè)人人參與、共建共享的良性格局。二是發(fā)展社會工作，可以壯大社會參與的力量。近年來，山東泰安市充分發(fā)揮社會工作者引領(lǐng)志愿者的作用，創(chuàng)造了“菜單式”志愿服務(wù)管理模式，實現(xiàn)了群眾個性服務(wù)需求與志愿者專門服務(wù)供給的有效對接，既降低了政府管理服務(wù)成本，又拓展了社會服務(wù)范圍、融洽了居民關(guān)系、增強了社會凝聚力。三是發(fā)展社會工作，可以拓寬社會參與的平臺。社會組織是社會參與的重要載體，社區(qū)是社會參與的重要平臺，社會工作是連接社會組織和社區(qū)參與社會治理的重要紐帶。近年來，北京、上海、江蘇等地，積極探索建立社工、社會組織、社區(qū)“三社聯(lián)動”機制，進一步激發(fā)了社區(qū)、社會組織的活力，暢通了社會參與的渠道。

二、當(dāng)前發(fā)展社會工作面臨的幾個主要問題

我國社會工作雖然取得了重要進展，但總體看，與創(chuàng)新社會治理、構(gòu)建和諧社會的要求和人民群眾不斷增長的服務(wù)需求相比，還有不小差距，還存在許多瓶頸問題。

（一）認識問題。當(dāng)前，社會工作發(fā)展，在認識上還存在三個突出問題：一是不熟悉社會工作。不少人對社會工作的內(nèi)涵外延缺乏基本了解，把社會工作等同于傳統(tǒng)的黨的群眾工作和思想政治工作、泛化為所有的社會治理和社會建設(shè)工作；將專業(yè)社會工作者寬泛理解為廣大城鄉(xiāng)基層組織黨員干部、社區(qū)工作者、群眾工作骨干以及志愿服務(wù)者。二是不認同社會工作。一些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)認為社會工作投入高，見效慢，不適合中國國情；認為社會工作只適合在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開展，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)還不具備條件發(fā)展社會工作；認為我們黨有傳統(tǒng)的群眾工作法寶和思想政治工作優(yōu)勢，有強大的基層黨組織和群團組織網(wǎng)絡(luò)，不需要另搞一套社會工作體系；還有的認為社會工作是可有可無、可干可不干的錦上添花工作。三是不重視社會工作。一些地方和單位認為發(fā)展社會工作是職能部門的事情，用不著興師動眾，也不值得太多投入。這些認識問題，不但在廣大群眾中存在，而且在許多領(lǐng)導(dǎo)干部中也存在，成為影響社會工作發(fā)展的首要問題。

（二）理論問題。如何建構(gòu)符合中國國情、反映時代要求、與國際接軌的社會工作發(fā)展體系，是當(dāng)前急需研究解決的重大理論問題，也就是社工理論界說的“本土化”問題，解決這個問題，需要研究處理好三方面關(guān)系：一是社會工作與思想政治工作、黨的群眾工作之間的關(guān)系問題。思想政治工作和群眾工作是我們黨在長期的革命和建設(shè)實踐中探索形成的發(fā)動群眾、組織群眾、服務(wù)群眾、引導(dǎo)群眾的重要方法，也是我們黨的一個傳統(tǒng)優(yōu)勢。專業(yè)社會工作與群眾工作、思想政治工作在目標(biāo)、對象等方面有很多相通之處，但在理念、方法、視角等方面存在顯著的區(qū)別。在建構(gòu)中國特色社會工作中，如何理解專業(yè)社會工作與黨的群眾工作之間的關(guān)系？如何實現(xiàn)社會工作與思想政治工作和群眾工作的互相借鑒、融合發(fā)展？這是需要認真研究的一個重要理論問題。二是社會工作與基層社區(qū)工作之間的關(guān)系問題。在構(gòu)建中國特色社會工作中，如何明晰社會工作在基層社區(qū)中的發(fā)展路徑，如何發(fā)揮社會工作在基層社區(qū)中的專業(yè)作用，如何處理好社會工作專業(yè)人才和傳統(tǒng)社區(qū)干部之間的關(guān)系，也是需要深入研究的重要問題。三是社會工作與社會服務(wù)之間的關(guān)系問題。社會服務(wù)是社會政策的實現(xiàn)載體、社會保障的重要支撐。作為一種專業(yè)化的社會服務(wù)，社會工作如何有機嵌入現(xiàn)有社會服務(wù)體系之中，對傳統(tǒng)社會服務(wù)進行提升、補充、整合和規(guī)范，是又一個需要研究的重要問題。

（三）實踐問題。社會工作在實踐中遇到的問題，突出體現(xiàn)在四個方面。一是政策問題。盡管確立了國家頂層制度框架，但缺乏社會工作立法，各行業(yè)、各領(lǐng)域社會工作專項政策不夠完善，社會工作相關(guān)配套制度尚未建立。二是隊伍問題。一方面是社工機構(gòu)發(fā)展緩慢，全國才2452個，除廣東、浙江、四川、上海和內(nèi)蒙古超過100家外，其余省市都只有幾十家。民辦社工機構(gòu)普遍存在生存和發(fā)展上的困難，體制性的保障有但比較薄弱。另一方面是社會工作專業(yè)人才隊伍規(guī)模還較小，僅占全國總?cè)丝诘?.26‰，與發(fā)達國家2‰的比例相比還有較大差距；結(jié)構(gòu)不太合理，尤其缺乏能夠解決復(fù)雜社會問題、開展社會工作服務(wù)的高端人才。社會工作專業(yè)人才激勵保障機制不健全，薪酬待遇較低，人才流失嚴重。三是崗位問題。相對于36萬多社會工作專業(yè)人才，目前8萬多的社會工作崗位嚴重不足；許多群眾團體、事業(yè)單位、社會組織和社區(qū)社會工作崗位還不明確、不規(guī)范；民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)數(shù)量還很少，吸納社會工作專業(yè)人才的能力還有限。18部委印發(fā)的《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》中關(guān)于社工崗位設(shè)置的要求，還沒得到很好的落實。全國只有北京、廣東、上海三個省市社工崗位過萬。四是保障問題。各地執(zhí)行政府購買社會工作服務(wù)政策情況差異很大，不少地方還沒有落實到位，大部分縣市根本沒有這方面的財政投入。從上到下的社會工作行政管理體系尚未建立，“無專職人員”、“無專門機構(gòu)”、“無專項經(jīng)費”的“三無”問題還很嚴重。此外，社會工作發(fā)展不均衡問題也比較突出。東部發(fā)達地區(qū)社會工作發(fā)展快于中西部欠發(fā)達地區(qū)，城市快于農(nóng)村，民政領(lǐng)域快于其他領(lǐng)域。全國有70%以上的縣（市）尚未真正開展社會工作，越到基層、工作越薄弱。

三、加快發(fā)展社會工作，擔(dān)當(dāng)時代重任

順應(yīng)我國現(xiàn)代化發(fā)展的客觀需要，加快發(fā)展中國特色的社會工作，充分發(fā)揮社會工作在創(chuàng)新社會治理中的獨特作用，是今后一個時期必須著力推進的一項重大社會工程，也是民政部門應(yīng)該主動承擔(dān)的一項重要使命。

（一）社會工作發(fā)展的總體思路

今后一個時期，我國社會工作發(fā)展的總體思路是：明確一個定位、促進兩個融入、建全三個機制、實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變。

——明確一個定位。就是明確我國社會工作還處于起步發(fā)展階段的基本定位。推進中國特色社會工作，必須立足于這個實際，正確看待這個階段存在的困難、問題和挑戰(zhàn)，科學(xué)提出切實可行的發(fā)展思路、戰(zhàn)略目標(biāo)與重點任務(wù)，恰當(dāng)把握社會工作推進的規(guī)模、速度和力度。

——促進兩個融入。一是促進社會工作融入社會治理大局。要積極推動社會工作與社會治理相結(jié)合，加快推動教育、衛(wèi)生、公安、司法、信訪、扶貧、人口計生、工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門，在本系統(tǒng)、本領(lǐng)域積極發(fā)展社會工作，使社會工作逐步成為社會治理和社會建設(shè)的重要專業(yè)力量。二是促進社會工作融入民政事業(yè)發(fā)展大局。社會工作是樹立現(xiàn)代民政理念的重要抓手。要在各項民政業(yè)務(wù)中積極推廣社會工作專業(yè)理念，大力普及社會工作專業(yè)知識，率先開展社會工作專業(yè)實務(wù)，切實增強民政為民服務(wù)、為民解困的實效。

——健全三個機制。一是健全社工、社區(qū)、社會組織“三社聯(lián)動”機制，在社區(qū)、社會組織中有效運用社會工作的價值理念、知識方法和人才資源，提升社會組織能力，完善社區(qū)服務(wù)功能。二是健全社工、義工“兩工互動”機制，形成社會工作人才引領(lǐng)志愿者、志愿者協(xié)助社會工作人才開展服務(wù)的互動格局，增強社會服務(wù)成效。三是健全政府購買社會工作服務(wù)保障機制，加快推進政府購買社會工作服務(wù)政策創(chuàng)制，完善政府購買服務(wù)價格形成、服務(wù)流程、成效評估等標(biāo)準規(guī)范。

——推動四個轉(zhuǎn)變。一是在工作重點上，推動社會工作由頂層制度設(shè)計向底層實踐深化轉(zhuǎn)變。二是在發(fā)展路徑上，推動社會工作由少數(shù)地區(qū)、局部領(lǐng)域先行試點向各地區(qū)、各領(lǐng)域全面推進轉(zhuǎn)變，由注重人才培養(yǎng)向人才培養(yǎng)與實務(wù)推進并重方向發(fā)展。三是在推動主體上，由民政部門單獨推動，向積極爭取黨委政府的重視支持，加快建立組織部門牽頭抓總、民政部門具體負責(zé)、有關(guān)部門密切配合、社會力量廣泛參與的工作機制轉(zhuǎn)變，促進社會工作全面發(fā)展。四是在服務(wù)成效上，推動社會工作由少數(shù)人認知、少數(shù)人群享有向全社會認同、全體居民共享轉(zhuǎn)變。

（二）當(dāng)前要著力抓好的重點工作

發(fā)展社會工作是一項長期性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性工程，從我部工作部署上看，當(dāng)前急需抓好五項工作。

一是強化激勵保障。抓緊出臺社會工作專業(yè)人才激勵保障政策，協(xié)調(diào)有關(guān)部委將持證社會工作專業(yè)人才納入專業(yè)技術(shù)人員管理范圍，參照評定職稱待遇；研究制定不同等級社會工作專業(yè)人才的薪酬指導(dǎo)標(biāo)準，納入政府購買社會工作服務(wù)資金測算體系；鼓勵有條件的地方在引進落戶、檔案管理、保險交付等方面創(chuàng)新突破，解決社會工作專業(yè)人才后顧之憂。

二是深化人才評價。按精簡行政審批的精神，一方面，盡快將社會工作者職業(yè)水平考試職能從部里轉(zhuǎn)移出去；另一方面，積極做好政策修訂、標(biāo)準完善和監(jiān)督檢查等工作。同時要協(xié)調(diào)出臺高級社會工作師職業(yè)水平評價辦法，加快建立初級、中級、高級相銜接的職業(yè)水平評價體系。

三是推進崗位開發(fā)。繼續(xù)抓好社會工作崗位的認定、開發(fā)與設(shè)置，率先在民政系統(tǒng)開發(fā)出一批社會工作崗位。將崗位開發(fā)作為推進社會工作發(fā)展的突破口，抓緊研究制定社會工作崗位開發(fā)設(shè)置的指導(dǎo)性政策，在城鄉(xiāng)社區(qū)、相關(guān)事業(yè)單位與群團組織內(nèi)設(shè)立一批社會工作崗位，推動相關(guān)企業(yè)和社會組織新增一批社會工作崗位。

四是促進社工服務(wù)機構(gòu)發(fā)展。加快落實《民政部關(guān)于進一步促進民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》，通過購買服務(wù)、公益創(chuàng)投、提供辦公場所和啟動資金、落實稅收優(yōu)惠和直接登記政策等措施，努力發(fā)展一批民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)，力爭到2020年實現(xiàn)培育發(fā)展8萬家民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)的目標(biāo)任務(wù)。

五是夯實工作基礎(chǔ)。抓住創(chuàng)新社會治理和轉(zhuǎn)變政府職能的契機，積極爭取在民政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立社會工作行政管理機構(gòu)、配備專門人員，確保社會工作政策有機構(gòu)、有人員落實。積極協(xié)調(diào)財政部門將社會工作經(jīng)費納入財政預(yù)算科目，鼓勵有條件的地方爭取設(shè)立社會工作發(fā)展專項資金；積極引導(dǎo)企事業(yè)單位、基金會和公民個人捐資支持社會工作發(fā)展，加快形成以財政資金為主體、社會資金為補充的社會工作投入格局。

社會工作是社會矛盾的調(diào)和劑、社會和諧的潤滑劑、社會穩(wěn)定的減壓器，社會文明進步的重要標(biāo)志。民政系統(tǒng)要牢牢把握中央全面深化改革的契機，加快社會工作發(fā)展步伐，加快建構(gòu)社會工作制度體系，為創(chuàng)新社會治理、建設(shè)和諧社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢做出民政人的應(yīng)有貢獻！