社會(huì)資本舉辦民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的困境與對(duì)策
——以浙江省溫州市為例

劉桂林 王 琳

溫州醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院 浙江溫州 325035

社會(huì)資本舉辦民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的困境與對(duì)策
——以浙江省溫州市為例

劉桂林*王 琳

溫州醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院 浙江溫州 325035

在總結(jié)溫州市鼓勵(lì)社會(huì)資本辦醫(yī)政策的基礎(chǔ)上，對(duì)溫州社會(huì)資本辦醫(yī)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本辦醫(yī)在項(xiàng)目落地、醫(yī)保定點(diǎn)、獎(jiǎng)補(bǔ)基金兌現(xiàn)、融資、機(jī)構(gòu)待遇、人才隊(duì)伍建設(shè)、管理和社會(huì)美譽(yù)度等方面仍面臨著諸多困難。進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)還需從政策落實(shí)、配套改革、融資及人才扶持和強(qiáng)化監(jiān)管等方面全面推進(jìn)。

民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)； 衛(wèi)生人力資源； 醫(yī)療保險(xiǎn)； 困境； 對(duì)策

鼓勵(lì)社會(huì)資本辦醫(yī)，促進(jìn)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展，加快形成多元化辦醫(yī)格局，是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要內(nèi)容。浙江省溫州市是我國(guó)最早在醫(yī)療領(lǐng)域向社會(huì)資本開(kāi)放的地區(qū)之一，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量較多，而且發(fā)展較好。2012年9月14日，溫州作為我國(guó)首個(gè)社會(huì)力量辦醫(yī)試點(diǎn)城市獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，隨后該市推出一系列的鼓勵(lì)政策，引發(fā)了社會(huì)資本投資醫(yī)療機(jī)構(gòu)的熱潮，有力地推動(dòng)了民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

目前有關(guān)社會(huì)資本辦醫(yī)的研究較多，其內(nèi)容主要涉及以下三個(gè)方面：社會(huì)資本辦醫(yī)政策回顧分析[1-2]；社會(huì)資本辦醫(yī)相關(guān)問(wèn)題的理論探討，主要包括：準(zhǔn)入、投資、退出機(jī)制、定位、市場(chǎng)等方面[3-5]；社會(huì)資本辦醫(yī)中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究[6-7]。溫州作為首個(gè)社會(huì)資本辦醫(yī)試點(diǎn)改革地區(qū)，受到學(xué)界廣泛的關(guān)注，相關(guān)研究主要包括兩個(gè)方面：對(duì)溫州社會(huì)資本辦醫(yī)政策的解讀、回顧與分析[8-10]；溫州社會(huì)資本辦醫(yī)的案例分析[11-12]。上述研究對(duì)社會(huì)資本辦醫(yī)進(jìn)行了許多有益的探討，也為本研究問(wèn)卷設(shè)計(jì)與訪談提綱的確定提供了借鑒。然而，這些研究卻存在理論分析較多，未對(duì)社會(huì)資本辦醫(yī)問(wèn)題開(kāi)展深入的實(shí)地調(diào)研。因此，本文在對(duì)溫州社會(huì)資本辦醫(yī)改革現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期為推進(jìn)我國(guó)社會(huì)資本辦醫(yī)改革提供借鑒。

1 溫州市社會(huì)資本辦醫(yī)試點(diǎn)改革的基本情況

溫州市為推進(jìn)社會(huì)資本辦醫(yī)，先后出臺(tái)了指導(dǎo)性和操作性均較強(qiáng)的系列政策，分別是2012年9月3日出臺(tái)的《中共溫州市委溫州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)及配套改革政策》(簡(jiǎn)稱“社會(huì)辦醫(yī)1+11文件”)和2013年8月出臺(tái)的《中共溫州市委溫州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱“社會(huì)辦醫(yī)1+14文件”)，后者是在前者的基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)資本辦醫(yī)政策的補(bǔ)充和完善。上述政策文件從市場(chǎng)準(zhǔn)入、機(jī)構(gòu)分類、醫(yī)療人才隊(duì)伍建設(shè)、管理體制、融資與發(fā)展等方面，確定了許多支持、鼓勵(lì)社會(huì)資本辦醫(yī)的政策措施。

(1)市場(chǎng)準(zhǔn)入。按照“非禁即入”的原則，社會(huì)資本可以進(jìn)入上位法沒(méi)有明令禁止的醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)資本采取獨(dú)資或合資的方式舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

(2)機(jī)構(gòu)分類及待遇。主要包括：①非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)按民辦事業(yè)單位登記，營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)按企業(yè)管理。②實(shí)行民辦、公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣同價(jià)。③對(duì)民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)收入免征營(yíng)業(yè)稅；建設(shè)項(xiàng)目規(guī)費(fèi)減免并享有公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)同等待遇。④民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)原則上通過(guò)有償出讓方式取得土地使用權(quán)，向非營(yíng)利性民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)供地可采取行政劃撥方式。⑤民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)存續(xù)期間，舉辦者不得抽回投資，但其產(chǎn)(股)權(quán)份額可以轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與；非營(yíng)利性民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)歇業(yè)，可對(duì)舉辦者給予不超過(guò)資產(chǎn)增值部分10%的一次性獎(jiǎng)勵(lì)。⑥非營(yíng)利性民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在扣除辦醫(yī)成本、預(yù)留醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展基金以及提取其他有關(guān)費(fèi)用后，仍有收支結(jié)余，可從收支結(jié)余中提取一定比例用于獎(jiǎng)勵(lì)舉辦者。

(3)醫(yī)療人才隊(duì)伍建設(shè)。主要包括：①公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)正式在編人員應(yīng)聘到民辦醫(yī)院后，可經(jīng)簡(jiǎn)易程序重聘為公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)正式在編人員。②民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)技人員、中層以上行政管理人員可按公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)同類人員標(biāo)準(zhǔn)參加事業(yè)單位社保，政府以獎(jiǎng)勵(lì)的方式對(duì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)助。③衛(wèi)技人員在公辦、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作年限連續(xù)計(jì)算；民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)技人員工資水平不得低于公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)技人員工資的70%。④民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員在職稱評(píng)定、繼續(xù)教育等方面與公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)待遇相同，民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)提取不少于業(yè)務(wù)收入的1%用于員工的教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。

(4)管理和運(yùn)行。主要包括：①引導(dǎo)民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)完善董事會(huì)，推行監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事制度。②成立醫(yī)療服務(wù)管理委員會(huì)，對(duì)所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行一視同仁、公平嚴(yán)格的管理。③取消民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)保定點(diǎn)時(shí)間限制，符合條件即可申請(qǐng)成為定點(diǎn)單位。④設(shè)立社會(huì)辦醫(yī)專項(xiàng)獎(jiǎng)、補(bǔ)基金，對(duì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)學(xué)科、?？坪蛯?shí)驗(yàn)室建設(shè)，以及基建項(xiàng)目投資、大型設(shè)備購(gòu)置進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。

(5)融資與發(fā)展。主要包括：①完善衛(wèi)生投融資平臺(tái)，為醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供股權(quán)投資、融資擔(dān)保等服務(wù)。②允許民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)以其收費(fèi)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)作質(zhì)押進(jìn)行融資；營(yíng)利性民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以用自有資產(chǎn)為自身債務(wù)提供擔(dān)保。③鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供用于擴(kuò)大和改善辦醫(yī)條件的信貸支持。④允許符合條件的民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)依照國(guó)家有關(guān)政策發(fā)行企業(yè)債券、集合債和公司債等方式融資

上述政策的出臺(tái)在一定程度上地打破了社會(huì)資本辦醫(yī)的“玻璃門(mén)”，改善了溫州地區(qū)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的生存環(huán)境，促進(jìn)了民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展。雖然上述政策有許多突破，但是否能從根本上解決社會(huì)資本辦醫(yī)中的諸多問(wèn)題仍需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。

2 溫州市社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)面臨的主要困境

截至2013年10月，溫州市共有民營(yíng)醫(yī)院75家，其中：綜合性醫(yī)院23家，中醫(yī)及中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院11家，?？漆t(yī)院41家；非營(yíng)利13家，營(yíng)利性62家。采用問(wèn)卷調(diào)查與深度訪談相結(jié)合對(duì)溫州市所有75家民營(yíng)醫(yī)院開(kāi)展了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。共發(fā)放問(wèn)卷75份，回收47份，回收率63%，回收問(wèn)卷中2份為無(wú)效問(wèn)卷，回收有效率為95.74%。有效問(wèn)卷中，有38家來(lái)自營(yíng)利性醫(yī)院，7家來(lái)自非營(yíng)利性醫(yī)院；其中，?？漆t(yī)院25家，綜合性醫(yī)院20家。問(wèn)卷填寫(xiě)、深度訪談的對(duì)象全部為醫(yī)療機(jī)構(gòu)的高層管理者。問(wèn)卷主要涉及民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)分類及待遇、人才隊(duì)伍建設(shè)、管理制度、融資和發(fā)展等幾個(gè)方面的問(wèn)題。

2.1 民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目落地難，醫(yī)保定點(diǎn)申請(qǐng)存在障礙

截至2013年底，溫州市社會(huì)資本辦醫(yī)項(xiàng)目共簽約29個(gè)，建成后預(yù)計(jì)可增加7 000個(gè)病床位。目前，這些簽約項(xiàng)目中只有極少數(shù)項(xiàng)目能進(jìn)入實(shí)施階段，大多數(shù)項(xiàng)目停留在審批階段，而審批涉及土地、環(huán)保、城建、衛(wèi)生等多個(gè)部門(mén)，手續(xù)繁鎖，辦理周期較長(zhǎng)。導(dǎo)致項(xiàng)目落地難的主要原因有：一是受供地因素制約，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)很難拿到土地指標(biāo)，或是拿到的地塊不理想，投資者因擔(dān)心項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益而遲遲不敢推進(jìn)；二是民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)需要以工業(yè)用地或商業(yè)用地的方式按市場(chǎng)價(jià)購(gòu)地，非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)通過(guò)政府劃撥的方式獲得土地，用地成本較高；三是民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)項(xiàng)目審批涉及多個(gè)部門(mén)，手續(xù)十分繁鎖，隨時(shí)可能因?yàn)槟硞€(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題而無(wú)法進(jìn)行下去；四是項(xiàng)目受到衛(wèi)生規(guī)劃的限制，即使前述問(wèn)題得以較好解決，項(xiàng)目運(yùn)行仍存不確定性，投資者因?qū)φ卟环€(wěn)定的擔(dān)心而多持觀望態(tài)度，對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)的積極性有限。

同時(shí)，雖然“社會(huì)辦醫(yī)1+14文件”中明確規(guī)定取消申請(qǐng)醫(yī)保定點(diǎn)的兩年期限，放寬其準(zhǔn)入范圍，但調(diào)查顯示，42%民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請(qǐng)醫(yī)保定點(diǎn)需要1～3個(gè)月，40%需要6個(gè)月，18%需要6個(gè)月以上。調(diào)查中，多位院長(zhǎng)及衛(wèi)生局負(fù)責(zé)人均反映，當(dāng)?shù)厣绫＞致暦Q部門(mén)內(nèi)部未發(fā)文，尚不能依照“社會(huì)辦醫(yī)1+14文件”文件執(zhí)行，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請(qǐng)醫(yī)保定點(diǎn)被一再拖延。而隨著醫(yī)療保險(xiǎn)制度的逐步完善，能否成為醫(yī)保定點(diǎn)單位，對(duì)于新建的民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是關(guān)系其生存和發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

2.2 民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)融資難且成本高，部分獎(jiǎng)勵(lì)性政策未全部?jī)冬F(xiàn)

據(jù)《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定，學(xué)校、醫(yī)院等社會(huì)事業(yè)類機(jī)構(gòu)的土地、房產(chǎn)不能抵押融資。調(diào)查顯示，只有22%的民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)曾利用有償出讓方式取得的土地、產(chǎn)權(quán)清晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)申請(qǐng)抵押貸款；只有4%的民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)利用收費(fèi)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)作質(zhì)押進(jìn)行融資，大部分金融機(jī)構(gòu)不愿意以民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的收費(fèi)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)為質(zhì)押，即便利用上述抵押方式所獲得融資，其所獲資金量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展的需要。另外，23%受訪機(jī)構(gòu)認(rèn)為融資成本過(guò)高，目前民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)其建設(shè)資金主要來(lái)源于私有資金(75.5%)、個(gè)人借貸(13.3%)和銀行融資(14.2%)。融資難、成本高，嚴(yán)重阻礙了民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)辦醫(yī)條件的改善及發(fā)展速度。

另外，按照政策規(guī)定，溫州市、區(qū)兩級(jí)政府設(shè)立的社會(huì)辦醫(yī)專項(xiàng)獎(jiǎng)、補(bǔ)基金共計(jì)3 460萬(wàn)元。被調(diào)查的45家民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)中有15家獲得過(guò)專項(xiàng)獎(jiǎng)、補(bǔ)資金的扶持(包括已審核通過(guò)未發(fā)放的情況，其中公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助1家，醫(yī)用設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)助3家，基本建設(shè)項(xiàng)目投資獎(jiǎng)勵(lì)及貸款貼息補(bǔ)助8家，等級(jí)醫(yī)院創(chuàng)建合格獎(jiǎng)勵(lì)3家)，只占醫(yī)療機(jī)構(gòu)總數(shù)的33.3%，實(shí)際上民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)政策的知曉度較低。此外，還存在獎(jiǎng)、補(bǔ)資金兌現(xiàn)流程繁瑣、周期長(zhǎng)，衛(wèi)生技術(shù)人員保障補(bǔ)助未兌現(xiàn)，重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)補(bǔ)助難以達(dá)到補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。

2.3 民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)待遇仍存較大差距，人才隊(duì)伍建設(shè)困難重重

非營(yíng)利民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)不僅未能享受與公立醫(yī)院同等的財(cái)政補(bǔ)貼，還需交納包括所得稅在內(nèi)的各種稅費(fèi)；營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)則需按照企業(yè)納稅，稅目繁多。調(diào)查顯示，80%的民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)感覺(jué)賦稅較重，其中有4%的機(jī)構(gòu)認(rèn)為賦稅過(guò)重難以接受。此外，住建、土地、銀行等部門(mén)觀念未變，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在上述領(lǐng)域難以獲得公平待遇，例如：公立醫(yī)院使用刷卡機(jī)免收手續(xù)費(fèi)，民辦醫(yī)院卻要征收超過(guò)1%的手續(xù)費(fèi)。

更為關(guān)鍵的是，缺少合格的醫(yī)療技術(shù)和管理人才是制約民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展的最大問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)人才引進(jìn)困難。由于福利待遇、職稱評(píng)定、學(xué)科團(tuán)隊(duì)、資源平臺(tái)、職業(yè)培訓(xùn)等方面與公立醫(yī)院存在很大差距，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)很難引進(jìn)其發(fā)展所需要的人才，引進(jìn)渠道單一、選擇余地較小。目前民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)人才引進(jìn)的主要目標(biāo)是剛畢業(yè)的醫(yī)學(xué)生、來(lái)自偏遠(yuǎn)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的醫(yī)生和公立醫(yī)院的退休專家。

(2)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作人員流動(dòng)性大，無(wú)法形成穩(wěn)定的人才梯隊(duì)。大多數(shù)在民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作的人員把自己定位為一般的打工者，對(duì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒(méi)有歸屬感。調(diào)查顯示造成人才流失的原因依次為：無(wú)事業(yè)編制(36.7%)、保障措施不健全(26.7%)、待遇不高(11.1%)、職稱晉升困難(10.9%)、工作負(fù)荷大(7.9%)和職業(yè)培訓(xùn)不足(6.7%)。民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的青年人才多將其視為進(jìn)入公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的跳板，而退休專家則將其視為安度晚年或是獲得收益的場(chǎng)所，在這種條件下民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)很難形成穩(wěn)定的人才梯隊(duì)。

(3)人力資源成本高，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)難以承受。溫州市社會(huì)辦醫(yī)新的政策規(guī)定增加了民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人力資源成本，主要包括：一是3年脫崗形式的住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)周期過(guò)長(zhǎng)，投入太大，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)難以負(fù)擔(dān)；二是衛(wèi)技人員和中層以上管理人員參加事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)，在獎(jiǎng)、補(bǔ)資金無(wú)法及時(shí)到位的情況下，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的成本壓力較大，目前只有40%的醫(yī)療機(jī)構(gòu)參加了民辦事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)；三是按規(guī)定提取業(yè)務(wù)收入的1%作為人員培訓(xùn)基金，增加了民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本。由于人才流動(dòng)性大，大多數(shù)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)不愿意對(duì)員工進(jìn)行長(zhǎng)期的投入，以短期培訓(xùn)為主，形式主要有：醫(yī)院內(nèi)部培訓(xùn)(66%)、專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(16%)、民營(yíng)醫(yī)院協(xié)會(huì)組織的培訓(xùn)(6%)和其它機(jī)構(gòu)(12%)。這影響衛(wèi)生人員培訓(xùn)效果。

(4)多點(diǎn)執(zhí)業(yè)推行困難，衛(wèi)技人員在民辦與公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間流動(dòng)的障礙無(wú)法破除。根據(jù)當(dāng)前的規(guī)定，醫(yī)師需要取得第一執(zhí)業(yè)單位同意方可開(kāi)展多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，在公立醫(yī)院人力資源頗為緊張的情況下，多點(diǎn)執(zhí)行的可操作性較差。此外，與多點(diǎn)執(zhí)業(yè)相關(guān)的許多事項(xiàng)不明確，如醫(yī)療事故的責(zé)任難以界定、報(bào)酬分享機(jī)制不明確、醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)平臺(tái)不完善等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致愿意開(kāi)展多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的醫(yī)生極少。

2.4 民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理水平和社會(huì)美譽(yù)度較低

調(diào)查顯示，19家民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)認(rèn)為管理人才缺乏是醫(yī)院管理存在的最大弊端，其次是經(jīng)驗(yàn)式管理或家族式管理(12家)，再次是缺乏有效的工作績(jī)效考核制度(10家)，最后是管理責(zé)權(quán)不明和職責(zé)不清(4家)。目前多數(shù)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理基礎(chǔ)比較薄弱，絕大數(shù)沒(méi)有建立起完善的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)豐富的管理人才。

溫州市民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)雖然多達(dá)75家，但存在規(guī)模普遍偏小、專科特色不明顯、服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題。少數(shù)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，諸如虛假?gòu)V告、不當(dāng)醫(yī)療、過(guò)度醫(yī)療等違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。調(diào)查顯示，將近50%的民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)認(rèn)為其美譽(yù)度低的主要原因是個(gè)別經(jīng)營(yíng)者追求短期效益，做虛假?gòu)V告宣傳；另外，40%的醫(yī)療機(jī)構(gòu)認(rèn)為，人才缺乏，能夠開(kāi)展的醫(yī)療項(xiàng)目有限，技術(shù)水平較低、服務(wù)質(zhì)量不太理想，是社會(huì)美譽(yù)度低的另一重要原因。

3 推進(jìn)社會(huì)資本舉辦民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作與問(wèn)責(zé)，進(jìn)一步落實(shí)社會(huì)資本辦醫(yī)的相關(guān)政策

鼓勵(lì)社會(huì)資本辦醫(yī)系列政策的出臺(tái)，雖然從多個(gè)層面試圖解決民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展中的問(wèn)題，對(duì)社會(huì)資本辦醫(yī)的助推作用很大，也受到民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的歡迎，但政策的執(zhí)行效果并不理想，存在各部門(mén)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、利益分化等問(wèn)題。推進(jìn)社會(huì)資本辦醫(yī)政策的執(zhí)行應(yīng)該強(qiáng)化以下幾方面的工作：

(1)進(jìn)一步完善鼓勵(lì)社會(huì)資本辦醫(yī)協(xié)調(diào)機(jī)制。社會(huì)資本辦醫(yī)涉及多個(gè)部門(mén)，需要部門(mén)之間的配合才能將政策有效推進(jìn)。應(yīng)強(qiáng)化各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)的信息溝通，建立信息溝通平臺(tái)和議事機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)的行動(dòng)。同時(shí)，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，減化審批流程，提高工作效率，讓各項(xiàng)扶持民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策及時(shí)兌現(xiàn)。

(2)強(qiáng)化政策的宣傳和推介工作?！吧鐣?huì)辦醫(yī)1+14”文件中的許多政策較為超前，強(qiáng)化宣傳和推介工作可以加快地方政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)思想的轉(zhuǎn)變，也可以增進(jìn)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)政策的了解，減少社會(huì)資本辦醫(yī)的阻力。

(3)建立督查與問(wèn)責(zé)制度。對(duì)不認(rèn)真落實(shí)社會(huì)資本辦醫(yī)相關(guān)政策的部門(mén)和工作人員進(jìn)行督查和問(wèn)責(zé)。建立專門(mén)的機(jī)構(gòu)開(kāi)展政策監(jiān)測(cè)、研究社會(huì)資本辦醫(yī)中的新問(wèn)題。

3.2 完善配套政策，促進(jìn)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展

(1)建立更加公平的稅收政策。應(yīng)探索研究建立統(tǒng)一的醫(yī)療機(jī)構(gòu)稅收政策，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本醫(yī)療服務(wù)收入和預(yù)防保健收入部分一律免稅。非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)該與公立醫(yī)院享受同等的稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)該執(zhí)行低于工商企業(yè)的稅收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)醫(yī)療服務(wù)收入應(yīng)實(shí)行稅收減免政策。

(2)強(qiáng)化醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)配套措施，促進(jìn)人才流動(dòng)。廢除醫(yī)師開(kāi)展多點(diǎn)執(zhí)業(yè)需要第一執(zhí)業(yè)單位同意的規(guī)定，多點(diǎn)執(zhí)業(yè)只需執(zhí)業(yè)接收單位同意即可。同時(shí)，細(xì)化多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的后續(xù)保障制度，建立醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的人事、分配、社會(huì)保障等配套政策，對(duì)醫(yī)生在多點(diǎn)執(zhí)業(yè)單位中的責(zé)任、薪酬分配、醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)和醫(yī)療責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)保障等關(guān)鍵問(wèn)題制定實(shí)施細(xì)則。

(3)對(duì)公立醫(yī)院進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，打破公立醫(yī)院的壟斷。對(duì)公立醫(yī)院進(jìn)行改制，讓社會(huì)資本有更多途徑進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)。通過(guò)改革可以激活國(guó)有資本，引導(dǎo)衛(wèi)生人才流動(dòng)，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，迅速提升民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的層次和等級(jí)。

3.3 政府積極引導(dǎo)以多種方式破解民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的融資難問(wèn)題

繼續(xù)擴(kuò)大民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的融資途徑，政府部門(mén)應(yīng)鼓勵(lì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過(guò)以有償出讓方式取得的土地、產(chǎn)權(quán)清晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)申請(qǐng)抵押貸款，以及利用收費(fèi)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)作質(zhì)押進(jìn)行融資，按規(guī)定對(duì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)融資進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)貼，以破解其發(fā)展過(guò)程中的融資難問(wèn)題。建議設(shè)立民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展互助基金，為民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)融資提供擔(dān)?；蛑苯訁⑴c投資。明確非營(yíng)利性民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)股東的權(quán)益，待條件成熟后制定相應(yīng)的地方性法規(guī)予以保證。

3.4 采取多種措施促進(jìn)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)

民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展離不開(kāi)醫(yī)療人才這一關(guān)鍵要素，而優(yōu)秀醫(yī)療人才的培養(yǎng)需要良好環(huán)境和長(zhǎng)期過(guò)程，僅靠民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)自身的積累和培養(yǎng)難以做到，需要政府提供更多的幫助和扶持。具體建議包括：

(1)政府設(shè)立民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)人才規(guī)范化培訓(xùn)專項(xiàng)基金，前期可由政府支付培訓(xùn)費(fèi)用，待合格衛(wèi)技人才被聘任后，再由民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)按一定比例交納培訓(xùn)費(fèi)用。

(2)對(duì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)提取的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管，保證該項(xiàng)費(fèi)用真正用于民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)人才的培養(yǎng)，同時(shí)幫助民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)拓展培訓(xùn)渠道，鼓勵(lì)其建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)培訓(xùn)效果進(jìn)行評(píng)估。

(3)建立民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)職稱評(píng)定體系，根據(jù)崗位設(shè)定評(píng)聘標(biāo)準(zhǔn)，重視衛(wèi)技人員的技術(shù)水平評(píng)價(jià)，待時(shí)機(jī)成熟再與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)職稱評(píng)定體系并軌。

(4)加強(qiáng)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作。充分發(fā)揮公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在人才、學(xué)科、設(shè)備等方面互補(bǔ)作用，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源的深度整合。探索公立和民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的利益互動(dòng)機(jī)制，通過(guò)一定的利益分配來(lái)促進(jìn)兩者建立長(zhǎng)期的戰(zhàn)略同盟。

(5)逐步取消公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員編制制度，落實(shí)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)用人自主權(quán)，減少醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間因制度原因?qū)е碌拇霾顒e，消除人員流動(dòng)障礙，拓寬人員在公立和民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的流動(dòng)范圍。

3.5 加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)健康發(fā)展

政府應(yīng)加快制定民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，按照“鞏固壯大一批，發(fā)展提升一批，引進(jìn)培育一批，改制改性一批，規(guī)劃儲(chǔ)備一批”的總原則，促進(jìn)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。同時(shí)，積極建立并完善衛(wèi)生、社保、食藥監(jiān)、工商等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)管方式。遵照“寧缺毋濫、優(yōu)勝劣汰”的原則，強(qiáng)化對(duì)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管，對(duì)不當(dāng)謀利、損害患者合法權(quán)益的，相關(guān)部門(mén)應(yīng)依法予以嚴(yán)懲或關(guān)閉一些不符合條件的民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

[1]金春林,王賢吉,何達(dá),等. 我國(guó)社會(huì)辦醫(yī)政策回顧與分析[J]. 中國(guó)衛(wèi)生政策研究,2014,7(4): 1-7.

[2]高炯，蘭烯，李林. 新醫(yī)改以來(lái)社會(huì)資本辦醫(yī)政策綜述[J]. 中國(guó)醫(yī)院，2014，18(3)：69-71.

[3]王倩. 基于利益相關(guān)者理論的民營(yíng)醫(yī)院退出機(jī)制探討[J]. 中華醫(yī)院管理雜志,2013,29(3): 169-171.

[4]田文華,段光鋒. 公共選擇理論視角下社會(huì)資本辦醫(yī)的職能、定位與市場(chǎng)分割[J]. 衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究,2013(1): 4-6.

[5]嚴(yán)惠蘭,許靜靜. 社會(huì)資本辦醫(yī)的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策與退出機(jī)制研究[J]. 江蘇衛(wèi)生事業(yè)管理,2014,25(1): 7-8.

[6]劉洋，王磊，劉暄. 民間資本辦醫(yī)影響因素探討[J]. 衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2011(6): 14-16.

[7]李林，許四虎，廖慶偉，等. 深圳市推進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)的實(shí)踐與思考[J]. 中華醫(yī)院管理雜志,2012,28(10): 735-738.

[8]瞿佳，魏晉才，王良興，等. 溫州市社會(huì)資本辦醫(yī)綜合改革政策解析[J]. 中華醫(yī)院管理雜志,2013,29(11): 801-804.

[9]王良興，魏晉才，楊泉森，等. 溫州市社會(huì)資本辦醫(yī)歷程與啟示[J]. 中華醫(yī)院管理雜志,2013,29(11): 804-807.

[10]魏晉才，鄭海埃，馬偉杭，等. 溫州市社會(huì)資本辦醫(yī)若干問(wèn)題思考[J]. 中華醫(yī)院管理雜志,2013,29(11): 808-810.

[11]魏晉才，鄭海埃，管偉立，等. 溫州康寧醫(yī)院強(qiáng)化內(nèi)涵建設(shè)的實(shí)踐與體會(huì)[J]. 中華醫(yī)院管理雜志,2013,29(11): 811-813.

[12]魏晉才，張美麗，薛志輝，等. 溫州和平整形醫(yī)院加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)的實(shí)踐與體會(huì)[J]. 中華醫(yī)院管理雜志,2013,29(11): 813-815.

(編輯 薛 云)

Dilemmasandcountermeasuresofprivatemedicalinstitutions:AcaseinWenzhou,ZhejiangProvince

LIUGui-lin,WANGLin

WenzhouMedicalUniversity，CollegeofHumanityandManagement，ZhejiangWenzhou325035,China

In this article,we summarize the main policy on encouraging nongovernmental investors to establish medical institutions in Wenzhou,Zhejiang Province. Based on the survey of private medical institutions in Wenzhou,we find that there are still many issues that should be resolved in terms of nongovernmental investors establishing private hospitals,such as the difficulty in implementing construction projects，spending too long time applying for the medical insurance unit，the complicated application procedures of incentive funds，the unequal status with public health hospitals in financing and the development of human resource for health,and the low-level administration and social reputation. Therefore,for promoting the sustainable development of private health hospitals,it is of great importance to have a breakthrough in the implementation of the policy，such as supporting policies reform，financing and talent support，strengthening supervision,and so on.

Private health institution; Human resource for health; Health insurance; Dilemma; Countermeasure

劉桂林,男(1978年—)，博士，講師，主要研究方向?yàn)樾l(wèi)生管理。E-mail:guilinliu88@163.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.05.007

2014-04-20

2014-05-11