我國食品安全監(jiān)管體制機制設計:貫徹消費者優(yōu)先原則

周應恒 馬仁磊

南京農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 江蘇 南京 210095

近十多年來我國政府高度重視食品安全問題，食品安全監(jiān)管體系歷經(jīng)多次調整，直到目前食品安全監(jiān)管“大部制”確立了食品藥品監(jiān)督管理總局在食品安全監(jiān)管中的核心地位。至此，國家食品安全監(jiān)管體制有了很大改進，理順了食品安全監(jiān)管職責分工，解決了以往食品安全監(jiān)管過程中存在的職能交叉、責任推諉、監(jiān)管盲區(qū)等問題。［1］同時，不同地區(qū)積極探索食品安全監(jiān)管體制新形式，因地制宜采取相關措施。如浦東新區(qū)通過建立“36+X”的監(jiān)管網(wǎng)絡，將全局80%以上的工作人員安排在36個街鎮(zhèn)執(zhí)法一線和幾個重點區(qū)域的派出機構;安徽省在食品安全監(jiān)管過程中實行“審”、“批”、“查”三權分離，不僅可以提升監(jiān)管質量與效率，而且可以避免腐敗現(xiàn)象。

食品安全監(jiān)管體制的突破形成了解決食品安全問題的基礎，為適應新的監(jiān)管體制，《食品安全法》也在修訂中，但這并不能確保食品安全問題迎刃而解。盡管我國在食品安全監(jiān)管方面采取了多項措施，投入大量人力、物力、財力，但是食品安全問題仍然頻頻發(fā)生，除了我國市場誠信體系尚未建立外［2］，很大程度上是因為食品安全監(jiān)管中消費者優(yōu)先原則未能貫徹。

消費者優(yōu)先原則是指在食品安全監(jiān)管工作中將保護消費者利益放在最優(yōu)先的位置，將保障消費者生命健康這一基本權利作為首要目標，確保消費者能夠自由選擇真正安全的食品。由于在食品安全問題中消費者面臨的首要威脅是問題食品對其生命健康的危害，而且這類危害即使治愈也可能會對人體產(chǎn)生深遠的影響。生命和健康是消費者最基本的人身權利，是文明社會最高的社會價值，并不能用經(jīng)濟價值高低簡單衡量。另一方面，消費者在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中處于弱勢地位，與經(jīng)濟體系中的公司等組織相比，個體的消費者力量微弱，因此，政府對弱者加以保護也是其份內之責。

轉型期我國的經(jīng)濟特征，造成政府部門監(jiān)管的漏洞，因此忽視了對消費者生命健康權利的保護，從而導致了我國食品安全監(jiān)管中消費者優(yōu)先原則缺失。隨著社會的發(fā)展，食品安全問題已經(jīng)成為至關重要的民生問題。在食品安全監(jiān)管逐步改善的有利形勢下，為了切實提升我國食品安全水平，必須明確將保護消費者生命健康權利作為食品安全監(jiān)管的首要原則，在食品安全監(jiān)管理念設計和體制機制的優(yōu)化中加以貫徹。

1 我國食品安全監(jiān)管中消費者優(yōu)先原則缺失的表現(xiàn)及原因

食品安全監(jiān)管工作中政府逐漸重視對消費者權利的保護，但是食品安全的監(jiān)管理念和政策實施中并未充分落實消費者優(yōu)先原則，現(xiàn)階段我國食品安全相關法律基本沒有提及消費者優(yōu)先原則，也從一個側面反映了我國食品安全監(jiān)管中該原則的嚴重缺失。

1.1 表現(xiàn)

1.1.1 監(jiān)管缺位，企業(yè)規(guī)避食品安全責任

在我國食品安全監(jiān)管過程中，出現(xiàn)了部分大企業(yè)不守法和規(guī)避責任等問題。例如，2011年某大型企業(yè)被爆出產(chǎn)品中含瘦肉精，該企業(yè)將責任推給了生豬養(yǎng)殖戶，未給予消費者任何賠償，政府調查后也并未追究該企業(yè)的責任;2012年某國際知名飲料公司針對飲料中混入氯水之事一味隱瞞、回避召回，由于未有人員傷亡，政府未采取嚴厲的處罰措施。甚至很多食品安全事件由媒體曝光后，出現(xiàn)了地方政府對當?shù)仄髽I(yè)的變相保護。

1.1.2 對違法犯罪主體懲處力度不足，忽視由此帶來的社會危害和消費者恐慌

隨著社會對食品安全問題的不斷重視，近幾年食品安全違法懲處力度不斷加大，食品安全入刑門檻不斷降低甚至可入死刑。但是我國在確定食品安全違法處罰力度時，主要以原告所受到的直接經(jīng)濟損失為依據(jù)，忽視了食品不安全可能造成的社會危害和消費者心理損失。例如，對于生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品犯罪行為，《刑法》規(guī)定“并處或單處銷售金額50%以上2倍以下罰金”，《食品安全法》中雖然有“10倍賠償”的規(guī)定，但也只是以銷售金額為依據(jù)。與過低的懲處相對的是消費者的信心損失。以奶粉為例，雖然當前國產(chǎn)奶粉質量有了較大提高，但是消費者普遍不信任，而熱衷于購買國外奶粉。這就是食品安全中的真實的“安全性”與消費者的“安心度”的背離，實際上，決定消費者食品購買行為的主要因素是安心度即信心。

1.1.3 食品安全信息披露準確性與及時性較差，忽視消費者知情權

食品安全信息是社會公眾了解食品安全狀況，樹立消費信心，確定食品購買決策的重要因素，對消費者意義重大，是在確保市場發(fā)揮積極作用的條件下，發(fā)揮社會監(jiān)督影響力，促進市場機制有效運行的前提。我國食品安全監(jiān)管由不同部門共同負責，各部門在自己的職責范圍內實施食品安全監(jiān)管和信息披露。各部門根據(jù)自己掌握的資料信息，擬定的監(jiān)督標準和依據(jù)的法規(guī)進行單獨披露，缺乏相應的溝通和合作，導致披露的信息并不準確，甚至不同部門披露的信息互相矛盾。另外，監(jiān)管部門披露的食品安全信息也缺乏時效性。同時，在食品安全事件發(fā)生后，政府部門和企業(yè)出于公關和控制事態(tài)的需要，有封鎖相關信息的傾向，結果往往導致政府部門信息發(fā)布遲緩。

1.1.4 缺乏食品安全專業(yè)知識教育，消費者選擇權難以保障

現(xiàn)階段我國的食品安全信息交流主要以單一的信息披露為主，缺乏對消費者的食品安全專業(yè)知識教育。新聞媒體作為信息交流的主要渠道，在信息交流中往往以事件報道為主，缺乏科學解讀，部分媒體為吸引社會關注往往夸大其詞，加重了社會公眾對食品安全實際情況的誤解。而政府對公眾的知識普及也明顯不足，導致消費者難以分辨食品安全信息真?zhèn)?，因此難以借助外界信息選擇安全的食品。

1.2 原因

1.2.1 政府主導型經(jīng)濟體制特征導致政企不分與GDP導向，造成監(jiān)管缺位

轉型期的我國經(jīng)濟社會具有明顯的政府主導型經(jīng)濟體制特征，表現(xiàn)在經(jīng)濟運行中政企不分，績效考核上GDP至上主義。在這樣的體制下，政府在經(jīng)濟管理過程中難免出現(xiàn)本位主義、地方保護主義傾向，難免依據(jù)經(jīng)濟利益做出取舍。因此消費者的利益難以得到充分保證，也必然會誘發(fā)企業(yè)的機會主義行為。在食品安全領域，政府在“GDP第一”的政績觀指導下，首先考慮的是食品安全事件對地方經(jīng)濟的影響，有人甚至片面的認為只要食品安全事件未造成嚴重的人員傷亡就不是大問題。

1.2.2 監(jiān)管職能部門激勵機制扭曲，導致部門利益優(yōu)先

我國食品安全監(jiān)管機構的激勵機制有官員晉升、薪酬和問責等方法，然而，目前的激勵機制主要是行政問責。當?shù)貐^(qū)發(fā)生嚴重食品安全事件時，食品安全監(jiān)管部門主要負責人有可能被問責，這種食品監(jiān)管的“結果考核制”嚴重制約了監(jiān)管部門的積極性。而當監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)食品企業(yè)存在問題時，監(jiān)管職能部門包庇違法企業(yè)反而可以獲得灰色利益。這種“揭發(fā)問題受罰、隱瞞問題獲利”的食品安全監(jiān)管規(guī)則，就是理論上的“激勵不相容機制”，導致監(jiān)管部門利益與消費者利益矛盾，加劇了監(jiān)管職能部門忽視消費者利益而追求部門利益的可能性。

2 食品安全監(jiān)管的國際經(jīng)驗

美國、歐盟、日本和中國臺灣等發(fā)達國家和地區(qū)，在食品安全監(jiān)管方面做出了長期努力，已取得了較好效果。這些國家和地區(qū)通過法案的持續(xù)修訂、操作層面的不斷細化，確立了消費者優(yōu)先的食品安全監(jiān)管理念，建立了以監(jiān)管處罰制度、信息披露制度、消費者教育制度為核心的食品安全監(jiān)管體制機制，可以為中國借鑒。

2.1 消費者優(yōu)先的監(jiān)管理念

消費者優(yōu)先原則已經(jīng)成為國際食品安全監(jiān)管中的基本準則。例如，1993年國際食品法典委員會在風險分析中提出以“消費者健康保護為第一目的”，1995年聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(Food and Agriculture Organization，F(xiàn)AO)和世界衛(wèi)生組織(World Health Organization，WHO)將該理念向全世界推廣;2002年歐盟的178號法令明確指出食品安全監(jiān)管的首要目標是“維護人類生命健康和保護消費者權益”;2003年6月日本頒布的《食品安全基本法》也指出食品安全監(jiān)管原則是“消費者第一”。美國的消費者相關法案也充分體現(xiàn)了消費者優(yōu)先原則。

2.2 監(jiān)管處罰制度

食品安全的監(jiān)管處罰制度包含對監(jiān)管部門失職的處罰和對違法犯罪企業(yè)的處罰兩層內涵。

美國和歐盟監(jiān)管處罰機制主要是對質檢機構失職的處罰。為防止腐敗和權力濫用，保證食品檢測客觀公正，美國和歐盟的質檢機構大都獨立于檢測結果處罰部門和其他行政部門，是獨立于食品生產(chǎn)商和政府部門外的第三方，大多是市場化運作。企業(yè)付費向質檢機構送檢，質檢機構對質檢報告負責。如果質檢機構沒有檢出樣品存在的問題，導致企業(yè)遭受損失，企業(yè)有權起訴。質檢機構一旦敗訴，就必須退出質檢行業(yè)。因此，質檢機構一般不會冒著信譽損失的風險協(xié)助企業(yè)作假。

韓國和日本監(jiān)管處罰機制主要是對企業(yè)或個人違法的處罰。韓國規(guī)定故意制造、銷售劣質食品的人員將被處以一年以上有期徒刑;對國民健康產(chǎn)生嚴重影響的，有關責任人將被處以三年以上有期徒刑。而一旦因制造或銷售有害食品被判刑者，10年內將被禁止在《食品衛(wèi)生法》所管轄的領域從事經(jīng)營活動，還附以高額罰款。［3］

臺灣地區(qū)也形成了嚴苛的食品安全處罰制度，既有行政措施，又有刑事制裁。臺灣法律不僅對食品標示及廣告內容和禁止事項做了具體規(guī)定，而且明確規(guī)定當?shù)刂鞴軝C關應公布違法者信息和違法情節(jié)。還區(qū)分不同的情形與嚴重程度，對食品安全違法行為規(guī)定詳細的罰則。如《食品衛(wèi)生管理法》規(guī)定了對銷售農(nóng)藥殘留超標的農(nóng)產(chǎn)品行為的處罰條款，違者可處以3年以下有期徒刑并處罰款1萬～4萬元新臺幣。臺灣的刑事制裁采取一罪一罰制度，罰金刑和人身刑相結合，刑期最高累加可達30年，罰金最高可達上億元新臺幣，對人體造成健康危害的處以徒刑;對違法行為情節(jié)重大或一年內再次違反者，廢止其營業(yè)或工廠登記執(zhí)照。［4］

2.3 信息披露制度

對于食品安全監(jiān)管而言，由于食品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)目眾多，政府機構人力有限，僅依靠政府力量難以解決食品行業(yè)中存在的安全問題，也不可能抽查所有的食品生產(chǎn)企業(yè)。即使像美國這樣擁有豐富食品安全監(jiān)管資源的國家，也只能抽查本國25%的食品生產(chǎn)企業(yè)，而對于進口食品，更是只能抽查1%左右。［5］因此，就需要生產(chǎn)者和監(jiān)管者積極的披露食品安全信息，通過消費者自我選擇、市場機制，保障食品安全。

日本特別注重建立信息披露制度。建立了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)履歷管理系統(tǒng)，要求生產(chǎn)、流通等各部門采用電子標簽，詳細記載產(chǎn)品生產(chǎn)和流通過程的各種數(shù)據(jù)，讓消費者了解更多關于產(chǎn)品的信息。例如，日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組織下屬的各地農(nóng)戶必須記錄米面、果蔬、肉制品和乳制品等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、農(nóng)田所在地，農(nóng)藥和肥料使用次數(shù)，收獲和出售日期等信息;農(nóng)協(xié)收集這些信息，為每種農(nóng)產(chǎn)品分配一個身份證號碼，整理成數(shù)據(jù)庫并開設網(wǎng)頁供消費者查詢。［6］

美國的信息披露制度包括三個方面。首先是政府信息公開，美國FDA掌握著數(shù)百萬份關于食品和藥品安全的文件，任何人都可以在其網(wǎng)站上找到FDA的原始檢查報告。其次，一旦暴發(fā)食品安全問題，考慮何時何地同公眾就風險進行溝通時，主要目標是保護公眾的健康，而非保護食品行業(yè)。第三，公開的立法和規(guī)則制定流程。［7］

2.4 消費者教育制度

食品安全監(jiān)管僅僅依靠政府的力量是不夠的，需要引入市場和政府之外的第三方力量，即社會公眾參與食品安全監(jiān)管。消費者教育制度對于發(fā)揮消費者的主觀能動性，讓消費者作為食品監(jiān)管體系的一員，填補食品安全監(jiān)管的某些空白，具有較為重要的意義。

歐盟相當重視對消費者的消費安全教育，向消費者宣傳其應有的權利，介紹相關法律法規(guī)。意大利、德國、法國等將消費教育列入大、中、小學教材，在大學設立消費教育專業(yè)，培養(yǎng)保護消費者權益的專業(yè)人才。同時，歐盟還組織企業(yè)的生產(chǎn)者和管理者進行學習，提高他們的自律意識和責任意識，以期對消費者進行保護并為其提供更好的服務。

日本也強調消費者的食品安全教育。于20世紀60年代設置了“國民生活中心”(即消費教育中心)專門負責消費者教育，將消費教育全面納入正規(guī)的學校教育。早在1948年，日本就成立了食品衛(wèi)生協(xié)會，通過開展“食品安全月”活動，為成員及消費者舉辦食品安全情況通報會及培訓班。同時，日本在2005年通過了《食育基本法》，配合法律，日本全國農(nóng)業(yè)合作協(xié)會組織了一系列食品安全教育活動，進一步加深了消費者對食品安全的了解。［8］

在美國，食品安全教育是正規(guī)學校教育必不可少的內容。為了增強消費者對食品安全重要性的認識，自1994年起，美國將每年的9月定為“國家食品安全教育月”。其間，政府和民間團體會開展各種培訓活動，并宣傳與食品安全相關的知識。［9］美國還在消費者教育的基礎上，引入了第三方審核機制。通過消費者教育，消費者對于接受第三方審核的食品具有更高的支付意愿。

3 完善我國食品安全監(jiān)管的政策建議

新形勢下，社會對食品安全問題空前關注，消費者食品安全需求顯著增加［10］，要完善我國食品安全監(jiān)管體制機制，提升我國食品安全總體水平，必須在社會廣泛關注、政府大力整治的基礎上，充分發(fā)揮食品安全監(jiān)管機構的基礎作用，落實政府職能轉變和權力下放的改革理念，進一步推進食品安全監(jiān)管體制機制優(yōu)化，建立貫徹消費者優(yōu)先原則的食品安全監(jiān)管處罰制度、信息披露制度和消費者教育制度，實現(xiàn)我國食品安全監(jiān)管績效全面提升。具體改革策略可以梳理為以下幾個方面。

3.1 以《食品安全法》修訂為契機，從法律上明確消費者優(yōu)先的食品安全監(jiān)管理念

正在醞釀實施的《食品安全法》修訂為彌補我國食品安全相關法律中消費者優(yōu)先原則缺失提供了條件。《食品安全法》作為指導和規(guī)范我國食品安全工作的根本法律，在修訂過程中應當承認消費者生命健康比經(jīng)濟發(fā)展更重要，在食品安全監(jiān)管中切實貫徹消費者優(yōu)先原則。具體包括:食品安全監(jiān)管處罰方面要強化監(jiān)管部門問責和違法犯罪懲處，突出對消費者生命健康權的保護;信息披露方面要建立權威高效的信息披露制度，保障消費者知情權;消費者教育方面要建立有序規(guī)范的消費者教育制度，保障消費者選擇權。

3.2 落實食品安全監(jiān)管處罰制度，突出對消費者生命健康權的保護

針對我國目前地方保護主義盛行、監(jiān)管部門激勵扭曲和違法犯罪懲處不足的問題，需要強化食品安全監(jiān)管處罰，落實食品安全監(jiān)管處罰制度，突出對消費者生命健康權利的保護。具體措施包括:加強食品安全監(jiān)管問責和加大對食品安全違法犯罪的懲處力度。

3.2.1 優(yōu)化食品安全監(jiān)管考核，加強食品安全監(jiān)管問責

在將地方食品安全納入政績考核體系的基礎上，建立地方政府解決食品安全問題的綜合考核評價指標，并通過財政手段鼓勵地方政府重視食品安全監(jiān)管。為避免“揭發(fā)問題受罰、隱瞞問題獲利”的現(xiàn)象，對食品安全監(jiān)管部門的績效考核不能以被曝光的食品安全事件為依據(jù)。需要建立以監(jiān)管部門履職狀況為基礎的考核制度，當食品安全事件發(fā)生時，根據(jù)地方政府和監(jiān)管部門的履職狀況確定其責任。地方政府和監(jiān)管部門如果因為自身瀆職導致食品安全事件的，要嚴格追究相關負責人的責任。如果各部門履行了各自職責，即使出現(xiàn)相關問題，也應當從輕處罰甚至免責。

3.2.2 提高食品安全違法犯罪發(fā)現(xiàn)能力，加大食品安全違法犯罪懲處

我國目前食品安全亂象，與食品安全違法犯罪成本較低有重大關系。為了減少食品安全違法犯罪行為，需要提高對違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)概率和懲處力度。各級監(jiān)管部門應該建立系統(tǒng)的食品安全常規(guī)檢查和抽查制度，并成立專職部門負責調查跟蹤社會公眾的舉報線索，全面提升食品安全違法犯罪行為的發(fā)現(xiàn)能力。利用法律修訂的契機，建立基于社會危害和消費者心理損失的食品安全懲罰性賠償制度，同時建立有效的消費者訴訟機制，保證懲罰性賠償?shù)膶嵤?/p>

3.3 建立權威高效的信息披露制度，突出對消費者知情權的保障

針對我國目前食品安全信息披露不及時、內容不一致的問題，需要加強食品安全信息發(fā)布，建立權威高效的信息披露制度，突出對消費者知情權的保障。具體措施包括:

3.3.1 建立涵蓋各食品安全監(jiān)管部門的統(tǒng)一信息發(fā)布平臺

食品安全委員會作為食品安全監(jiān)管最高協(xié)調機構，可以發(fā)揮其在食品安全監(jiān)管跨部門工作中的優(yōu)勢。在食品安全委員會的統(tǒng)籌協(xié)調下，建立以食品藥品監(jiān)管部門為主、涵蓋相關部門的食品安全信息發(fā)布中心，各級食品安全監(jiān)管部門的食品安全信息均需通過該平臺對外發(fā)布。

3.3.2 制定規(guī)范的信息收集與管理制度

食品安全委員會在構建容納各食品安全監(jiān)管部門的信息平臺基礎上，需要制定信息收集、管理和發(fā)布的總體標準。在各項標準制定過程中應有消費者代表參與其中，保障消費者的發(fā)言權。食品藥品監(jiān)管部門、衛(wèi)計委和農(nóng)業(yè)部門等要在食品安全委員會總體準則的基礎上，根據(jù)自身監(jiān)管職責范圍，制定中央到地方各級的信息收集、管理和發(fā)布制度。逐步建立起橫向職責分明、縱向垂直一體的信息收集管理體系。各食品安全監(jiān)管部門在統(tǒng)一的準則下，負責職責范圍內的信息收集、管理和發(fā)布，保證公開發(fā)布信息的統(tǒng)一性、權威性和及時性。

3.4 建立有序規(guī)范的消費者教育制度，突出對消費者選擇權的保護

針對我國目前消費者食品安全專業(yè)知識教育缺乏的問題，需要強化消費者專業(yè)知識教育，建立有序規(guī)范的消費者教育制度，突出對消費者選擇權的保護。具體措施包括:

3.4.1 有重點的開展各類食品安全知識教育

食品安全專業(yè)知識種類繁多，可以根據(jù)食品種類和人群特點有重點的開展食品安全知識教育，以提升教育的實際效果。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，一般可以選取日常生活中消費較多或者公眾認知存在誤差的食品作為重點食品進行相關知識教育，針對家庭主婦、孕婦和老人等重點人群可以開展烹飪、營養(yǎng)補充和保健等方面的食品安全知識介紹。此外，還可以組織開展全國范圍的食品安全專業(yè)知識普及運動，強化消費者對食品安全知識的了解。

3.4.2 明確大眾媒體信息報道規(guī)范

現(xiàn)階段互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的快速發(fā)展，拓展了信息的傳播速度和范圍，同時也加劇了錯誤信息對社會的負面影響。很多新聞媒體為了獲取公眾關注，只對食品安全相關事實進行片面報道，有的甚至歪曲事實，對社會造成了嚴重的不良影響。因此必須明確新聞媒體食品安全信息報道責任和信息解讀責任，對夸大食品安全危害的不實報道要嚴格追究責任人和報道機構的相關責任。同時可以要求新聞媒體在報道相關食品安全信息時，必須有介紹食品安全專業(yè)知識的篇幅，避免誤解，引導社會公眾形成對食品安全的正確認知。

［1］周應恒，王二朋.中國食品安全監(jiān)管:一個總體框架［J］.改革，2013(4):19-28.

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［10］周應恒，等.現(xiàn)代食品安全與管理［M］北京:經(jīng)濟管理出版社，2008.