南京市建鄴區(qū)培育發(fā)展社會組織的實(shí)踐與思考*

課題組

（中共南京建鄴區(qū)委黨校 江蘇 南京 210004）

社會組織，泛指在一個(gè)社會里由各個(gè)不同社會階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式。當(dāng)前我國由民政部門登記管理的社會組織類型，主要包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會。社會組織作為聯(lián)結(jié)各類社會主體的重要紐帶，是社會成員自我組織的基本方式，與政府、企業(yè)共同構(gòu)成現(xiàn)代社會的三大組織支柱，在完善市場機(jī)制、保障改善民生、繁榮發(fā)展文化、擴(kuò)大公眾參與、激發(fā)社會活力等方面具有不可替代的重要作用。近年來，南京市建鄴區(qū)認(rèn)真落實(shí)中央和省、市有關(guān)部署，緊密結(jié)合社區(qū)管理體制改革和社會管理創(chuàng)新，不斷提升社會組織管理和服務(wù)水平，促進(jìn)了社會組織加速發(fā)展，取得了明顯成效。本文主要闡述了建鄴區(qū)社會組織發(fā)展的概況和主要做法，分析了存在的差距和不足，并提出了進(jìn)一步推動社會組織培育發(fā)展的對策建議。

一、基本概況

截至2013年12月底，建鄴區(qū)登記的社會組織504個(gè)，占全市社會組織注冊登記數(shù)6.9%，其中社會團(tuán)體33個(gè)，民辦非企業(yè)單位471個(gè)，每萬人擁有11.38個(gè)社會組織。2009年10月，建鄴區(qū)政府聯(lián)合南京市民政局和愛德基金會共同發(fā)起成立“南京愛德社會組織培育中心”，它是首家政府與民間合作舉辦的社會組織孵化器，南京愛德社會組織培育中心在2010年獲得首屆中國社會創(chuàng)新獎(jiǎng)。建鄴區(qū)的社會組織近年來發(fā)展較快，年均增長30%，內(nèi)容覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育、衛(wèi)生、體育、社會保障、社會救助、社會公益慈善事業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域，尤其是建鄴區(qū)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，伴隨著區(qū)域金融和科技企業(yè)的蓬勃發(fā)展，服務(wù)于金融、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)的行業(yè)協(xié)會明顯增加，目前有4家。全區(qū)社會組織從業(yè)人員已達(dá)4567人，其中社會團(tuán)體從業(yè)人員158人，民辦非企業(yè)人員4409人，總資產(chǎn)已達(dá)16586萬元，年度總收入8564萬元。初步形成覆蓋廣泛、門類齊全、層次有別、作用明顯的社會組織網(wǎng)絡(luò)體系，擴(kuò)大了群眾參與、激發(fā)了社會活力、促進(jìn)了社會轉(zhuǎn)型，較好地發(fā)揮了提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的積極作用。

二、經(jīng)驗(yàn)做法

建鄴區(qū)順應(yīng)新城建設(shè)發(fā)展要求和人民群眾在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活多元化的需求，強(qiáng)化社會服務(wù)的新理念，豐富服務(wù)的新路徑，創(chuàng)建服務(wù)的新平臺，走出了“四社融合（社區(qū)、社工、社會組織和社區(qū)事務(wù)）、三級聯(lián)動（區(qū)、街、社區(qū)）、雙輪驅(qū)動（服務(wù)項(xiàng)目需求對接、政策資金支持幫助）、項(xiàng)目引領(lǐng)（征集社會工作項(xiàng)目并納入公益創(chuàng)投管理）”的社會組織發(fā)展路徑，在加強(qiáng)社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理、加強(qiáng)社會服務(wù)等方面發(fā)揮了積極的作用。

（一）優(yōu)化環(huán)境，促進(jìn)社會組織發(fā)展

1.簡化登記程序。一是除政治法律類、宗教類社會組織和明確規(guī)定需有關(guān)部門前置審批的外，對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織實(shí)行直接登記，將業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。二是除依據(jù)國家法律法規(guī)另有規(guī)定外，將社會團(tuán)體申請籌備成立環(huán)節(jié)與成立登記環(huán)節(jié)進(jìn)行合并。三是減少核準(zhǔn)事項(xiàng)，登記管理機(jī)關(guān)在民辦非企業(yè)單位核名時(shí)，僅對民辦非企業(yè)單位名稱進(jìn)行審核，有關(guān)材料不符合規(guī)定的，由登記管理機(jī)關(guān)給予指導(dǎo)，一次性告知改正。

2.放寬登記條件。一是降低開辦（注冊）資金要求。成立社會組織，開辦（注冊）資金由30000元以上降至2000元以上。二是降低住所要求。在不影響業(yè)務(wù)活動正常開展的情況下，允許若干社會組織申請登記同一活動場所。三是降低人員配備要求。允許配備兼職的具有從業(yè)資格的財(cái)務(wù)人員。四是放寬社區(qū)社會組織登記條件。社區(qū)社會組織的業(yè)務(wù)主管單位由區(qū)的相關(guān)部門擔(dān)任，也可由區(qū)政府委托街道辦事處擔(dān)任。五是允許同一行業(yè)根據(jù)需要成立多個(gè)行業(yè)協(xié)會。

3.縮短登記時(shí)限。一是進(jìn)一步完善社會組織等級評估工作，對在我區(qū)登記的社會組織可評定3A（含3A）以下評估等級。二是對社會組織申請成立、變更、注銷登記，要求在10個(gè)工作日內(nèi)辦理完畢;對社會組織申請換發(fā)、補(bǔ)發(fā)登記證書，應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)辦理完畢，材料準(zhǔn)確、齊全，當(dāng)場辦理。三是辦理社會組織成立、變更、注銷、備案等手續(xù)全部免費(fèi)。

（二）政策支撐，驅(qū)動社會組織發(fā)展

1.密集出臺支撐文件。建鄴區(qū)先后制定了《建鄴區(qū)“百萬彩虹”社區(qū)福利發(fā)展計(jì)劃》、《建鄴區(qū)社區(qū)資源共享計(jì)劃》、《建鄴區(qū)關(guān)于促進(jìn)社會組織發(fā)展的實(shí)施意見》、《建鄴區(qū)社會組織孵化中心建設(shè)意見》等培育發(fā)展社會組織的相關(guān)文件。為促進(jìn)社會組織的發(fā)展，強(qiáng)化區(qū)、街和社區(qū)的管理責(zé)任，營造培育發(fā)展的良好氛圍。區(qū)、街、居三級分別在房屋租賃、場地使用、設(shè)施配備等方面對社會組織給予大力支持和幫助。多個(gè)街道先后免費(fèi)為“南京協(xié)作者社區(qū)發(fā)展中心”、“南京愛德社會組織培育中心”提供辦公場所。

2.推進(jìn)政府購買服務(wù)。逐步將政府的事務(wù)性管理工作、適合通過市場和社會組織提供的公共服務(wù)，以授權(quán)、委托等適當(dāng)方式，依法交給具有相應(yīng)資質(zhì)的社會組織承擔(dān)。通過項(xiàng)目購買、項(xiàng)目補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)等方式，建立健全政府購買服務(wù)機(jī)制。對新建的社會福利機(jī)構(gòu)，每張床位一次性資助2000元，每收住一名本區(qū)戶籍老人，給予每月80元的補(bǔ)貼。重視培育居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)社會組織，區(qū)財(cái)政每年投入140余萬元購買社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)，將享受“政府購買服務(wù)”的老人覆蓋到全區(qū)60周歲以上的獨(dú)居老人和65周歲以上的困難空巢、殘疾、重點(diǎn)優(yōu)撫對象、市級以上勞模及社會知名人士，目前共有700余名老人受益。

3.建立公益創(chuàng)投基金。對“建鄴區(qū)社區(qū)志愿者服務(wù)中心”和“建鄴區(qū)社工協(xié)會”等新成立的社會組織撥付5－10萬元開辦資金，“南京協(xié)作者社區(qū)發(fā)展中心”換址裝修，先后資助60萬元。2013年籌集200萬元?？睿⒔ㄠ拝^(qū)社會組織公益創(chuàng)投基金，用于區(qū)社會組織孵化基地的日常支出，補(bǔ)充市、區(qū)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的投入，資助、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)公益性的社會組織，扶持社會組織發(fā)展參與社會管理和服務(wù)。

（三）項(xiàng)目運(yùn)作，引領(lǐng)社會組織發(fā)展

1.搭建融合發(fā)展平臺。對原區(qū)社區(qū)服務(wù)中心三樓800平方的辦公場地，按職能重新劃設(shè)、物理空間重新布局、管理流程重新規(guī)范的思路，制定了提升方案。內(nèi)設(shè)公益創(chuàng)投指導(dǎo)站、社會組織促進(jìn)會、民生事務(wù)服務(wù)站。將培育、孵化駐區(qū)社會組織，公益創(chuàng)投項(xiàng)目的梳理、供需的對接和項(xiàng)目實(shí)施與宜居幸福服務(wù)熱線平臺三個(gè)方向的職能整合在一起，既獨(dú)立負(fù)責(zé)，又融合運(yùn)作，充分發(fā)揮了聯(lián)動的優(yōu)勢。

2.征集社會工作方案。2010年3月，建鄴區(qū)面向全區(qū)所有在職社工和在區(qū)注冊（備案）的社會組織開展社會工作方案有獎(jiǎng)?wù)骷顒樱瑥V泛征集結(jié)合區(qū)社區(qū)管理體制改革、緊貼群眾公共服務(wù)需求、秉承社會工作理念的項(xiàng)目方案，邀請政府官員、學(xué)界專家、業(yè)務(wù)骨干組成評審小組，通過書面評審、群眾評議、現(xiàn)場答辯的方式，對所征集方案的針對性、可行性以及投入產(chǎn)出的效率進(jìn)行評估。從61個(gè)方案中，評選了22個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，給予108萬元專項(xiàng)資金扶持。督導(dǎo)評估組，對項(xiàng)目實(shí)施全程跟蹤、督導(dǎo)，經(jīng)過中期評估，其中21個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入二、三期實(shí)施，為政府購買服務(wù)、開展公益創(chuàng)投先行開展了探索。

3.實(shí)施公益創(chuàng)投項(xiàng)目。2012年，建鄴區(qū)投入50余萬元，資助8個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目。2013年，鼓勵(lì)社會組織跟進(jìn)區(qū)社會管理創(chuàng)新、宜居幸福圈建設(shè)的契機(jī)，圍繞公共服務(wù)需求，征集為老、幫小、扶殘、環(huán)保等56個(gè)公益項(xiàng)目，經(jīng)過多輪篩選和競標(biāo)，14個(gè)項(xiàng)目得到市、區(qū)財(cái)政142萬元的資助。公益創(chuàng)投項(xiàng)目的實(shí)施，對于強(qiáng)化推廣社工理念、充分挖掘和培養(yǎng)社工人才、促進(jìn)社會組織發(fā)展、激勵(lì)和調(diào)動社會組織廣泛參與社會建設(shè)方面產(chǎn)生了良好的引領(lǐng)作用。

三、存在問題

總的來看，建鄴區(qū)社會組織的培育和發(fā)展雖然開展了一些可取做法，取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)，但具體來看，與區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和社會需求之間還有一定的差距，主要存在以下三個(gè)方面突出問題:

1.社會組織發(fā)展相對滯后。建鄴區(qū)作為南京市重點(diǎn)打造的現(xiàn)代化國際性城市中心，社會組織的規(guī)模、數(shù)量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)與區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求有差距。一是數(shù)量偏少。建鄴區(qū)萬人擁有的社會組織數(shù)量為11.38個(gè)（按統(tǒng)計(jì)部門口徑44.29萬人計(jì)算），雖然高于全國萬人擁有的社會組織數(shù)2.7個(gè)和南京市萬人擁有的社會組織數(shù)，但與中等發(fā)達(dá)國家相比還有差距，發(fā)達(dá)國家每萬人擁有社會組織數(shù)量一般超過50個(gè)，如法國每萬人110個(gè)，美國每萬人52個(gè);發(fā)展中國家一般每萬人擁有社會組織數(shù)量10個(gè)以上，如阿根廷每萬人25個(gè)，巴西每萬人13個(gè)。建鄴區(qū)社會組織數(shù)量總體偏少，發(fā)展空間還非常大。二是自身建設(shè)比較薄弱。多數(shù)社會組織法人治理結(jié)構(gòu)不健全、經(jīng)費(fèi)不足、人才缺失、行業(yè)服務(wù)規(guī)范滯后、效能評估不及時(shí)，缺乏社會影響力和公信力，難以有效承擔(dān)應(yīng)有的社會服務(wù)和管理功能，有些社會組織承接事項(xiàng)貪多求全引起“消化不良”等。三是社會組織發(fā)展不平衡、結(jié)構(gòu)不合理。建鄴區(qū)登記的社會組織，公益慈善類數(shù)量偏少，占注冊登記數(shù)1.1%;民辦非企業(yè)單位主要集中于教育、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等行業(yè);傳統(tǒng)型社會組織多，高層次、現(xiàn)代服務(wù)型社會組織少。四是中大規(guī)模社會組織不多。目前，全區(qū)總資產(chǎn)超過1000萬元的僅2家，占總數(shù)的0.4%;總資產(chǎn)100萬至1000萬元的僅35家，占總數(shù)的6.9%，總資產(chǎn)低于100萬元的467家，占總數(shù)的92.7%。

2.服務(wù)能力和服務(wù)水平有待進(jìn)一步提高。一是多數(shù)社會組織專業(yè)運(yùn)作水平低，缺乏優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目支撐，尋求社會支持、政府扶持等方面能力不強(qiáng)，許多組織在經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、人才、項(xiàng)目、職能等多個(gè)環(huán)節(jié)上都比較薄弱。二是服務(wù)效能較低。社會服務(wù)創(chuàng)新不足，服務(wù)方式單一，服務(wù)層次不高，多數(shù)社會組織的績效滯后于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。有的社區(qū)社會組織在社區(qū)建設(shè)中介入不深，對居民需求呼應(yīng)、對居民群眾吸引力有待加強(qiáng)。三是社會服務(wù)類社會組織行政色彩較濃，參與不足，社會動員能力較弱。

3.制度建設(shè)和制度監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一是我國目前仍未出臺關(guān)于社會組織制度建設(shè)方面的法律，僅以行政法規(guī)規(guī)范社會組織的活動，相關(guān)法律體系不完善，社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能缺乏足夠的法律依據(jù)和政策支持。二是2012年南京市出臺公益創(chuàng)投文件后，建鄴區(qū)制定了《建鄴區(qū)公益創(chuàng)投管理辦法》，開展公益創(chuàng)投活動，在政府購買服務(wù)方面的實(shí)踐探索取得明顯進(jìn)展，但在政府購買服務(wù)的相關(guān)配套政策，比如稅收優(yōu)惠政策、政府購買服務(wù)過程中競爭機(jī)制的建立等，都需要加以制度規(guī)范。三是由于監(jiān)管機(jī)制不健全、評估機(jī)制不完善，有些社會組織在項(xiàng)目實(shí)施過程中，沒有達(dá)到預(yù)期效果也能通過評估，甚至有些社會組織拿著政府支持的公益資金，卻很少提供居民服務(wù)。

四、對策建議

黨的十八大明確提出，要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，為我們進(jìn)一步做好社會組織培育發(fā)展工作指明了方向。社會組織的發(fā)展離不開政府的培育與扶持，在“培育”與“扶持”中蘊(yùn)含了“合作”與“管理”，只有發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化、發(fā)展力度不斷加大、監(jiān)管機(jī)制健全落實(shí)，社會組織才能健康有序發(fā)展。

1.進(jìn)一步優(yōu)化社會組織的發(fā)展環(huán)境。應(yīng)著眼于整合資源，進(jìn)一步優(yōu)化社會組織的發(fā)展環(huán)境，加大對社會組織的培育扶持。一是加快制訂完善各類型社會組織內(nèi)部治理規(guī)章制度和相關(guān)的配套政策，推動建立現(xiàn)代社會組織制度，健全社會組織治理結(jié)構(gòu)。二是制定和完善配套政策。從財(cái)政、稅收、社會保障等方面研究出臺一系列扶持社會組織發(fā)展的配套政策。探索研究制定社會組織自身收入免稅和資格認(rèn)定的政策，初步建立以年檢、評估為依托的各職能部門相互配合的社會組織稅收優(yōu)惠和監(jiān)管體制。三是加快推進(jìn)社會組織去行政化、去壟斷化改革，保障社會組織的民間性及獨(dú)立性;政府部門不直接干預(yù)社會組織業(yè)務(wù)活動，保證社會組織開展活動的自主性;建立健全社會組織內(nèi)部激勵(lì)和約束機(jī)制，發(fā)揮從業(yè)人員的工作積極性和主動性。四是不斷深化社會組織登記審批制度改革。進(jìn)一步簡化手續(xù)，繼續(xù)開展社會組織直接登記試點(diǎn)，對公益慈善類、社會服務(wù)類、社會福利類等類型的社會組織調(diào)整登記政策，開展直接登記注冊，同時(shí)降低登記門檻，推動社區(qū)備案類社會組織轉(zhuǎn)為正式登記。

2.進(jìn)一步加大社會組織培育發(fā)展力度。一是大力推進(jìn)政府向社會組織購買公共服務(wù)。要結(jié)合《南京市民政局購買服務(wù)實(shí)施辦法（試行）》（寧社管［2014］1號）精神，建立跨部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制，探索定向委托、公益創(chuàng)投、公開招標(biāo)等多樣化購買服務(wù)方式，拓寬資金渠道，擴(kuò)大購買服務(wù)范圍，加強(qiáng)資金監(jiān)管和績效評估，同時(shí)實(shí)施政府購買服務(wù)項(xiàng)目的動態(tài)管理，根據(jù)社會組織提供的服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，對社會組織實(shí)施優(yōu)勝劣汰，使群眾享受優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)產(chǎn)品。二是加大社會組織服務(wù)平臺建設(shè)。繼續(xù)做好區(qū)社會組織孵化基地建設(shè)，為社會組織提供公共產(chǎn)品推介、信息發(fā)布、政策咨詢、培訓(xùn)交流等集約式服務(wù)，搭建社會組織與政府、社會、企業(yè)、民間資本和境外資本的合作平臺。三是加強(qiáng)社會組織的人才隊(duì)伍建設(shè)。按照職業(yè)化專業(yè)化要求，加大人才引進(jìn)和培訓(xùn)力度，創(chuàng)新社會組織人才引進(jìn)和使用機(jī)制。

3.進(jìn)一步健全并落實(shí)社會組織監(jiān)管評價(jià)機(jī)制。加強(qiáng)對社會組織的規(guī)范管理，切實(shí)改變“重登記、輕管理”的傾向，逐步由重入口登記向重日常監(jiān)管、服務(wù)評價(jià)轉(zhuǎn)變，改進(jìn)監(jiān)管法規(guī)，取得監(jiān)管實(shí)效。一是著力建立健全相關(guān)部門各司其職、協(xié)調(diào)配合的綜合管理服務(wù)體系。二是加快社會組織自律監(jiān)管的制度制定。通過培育樞紐型社會組織，諸如各類社會組織聯(lián)合會、街道社區(qū)社會組織聯(lián)合會等，發(fā)揮其協(xié)調(diào)指導(dǎo)、行業(yè)管理和自我服務(wù)作用，讓社會組織自己管理自己，政府進(jìn)行宏觀調(diào)控。三是積極推進(jìn)社會組織等級評估。積極推動由政府、企業(yè)、公民、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、社會組織共同參與的社會評估體系建設(shè)，設(shè)立科學(xué)合理、方便易行的評估指標(biāo)體系，客觀科學(xué)公正地評估社會組織，把社會評估結(jié)果作為社會組織獲取政府支持的有力評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。四是推進(jìn)社會組織管理信息化建設(shè)。逐步建立集信息查詢、互動交流、社會監(jiān)督和行政管理等功能為一體的社會組織登記管理系統(tǒng)和信息披露平臺，采用現(xiàn)代化信息技術(shù)改進(jìn)服務(wù)管理工作，全面改變基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)困難、信息更新不及時(shí)、日常管理不到位等落后狀況，提升社會組織服務(wù)管理的效率和實(shí)效性。暢通登記管理機(jī)關(guān)、行業(yè)管理部門、相關(guān)部門及社會組織之間的電子信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)信息共享和數(shù)據(jù)交換，全面提升社會組織管理信息化水平。