城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的政府責(zé)任研究

劉素梅

(江蘇第二師范學(xué)院 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京210013)

義務(wù)教育是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)之一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政府作為基本公共服務(wù)的提供者，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是政府義不容辭的責(zé)任。但自我國(guó)實(shí)行義務(wù)教育制度以來(lái)，城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展水平存在明顯的差異。面對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡的現(xiàn)狀，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)積極采取有效措施，切實(shí)提高公共服務(wù)能力與水平，努力促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

一、政府是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任主體

我國(guó)《義務(wù)教育法》第2 條明確規(guī)定：“義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)。”第6 條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展?！?005 年，教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求各地教育行政部門積極采取措施，努力縮小義務(wù)教育發(fā)展中的差距，促進(jìn)我國(guó)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育的均衡發(fā)展。2012 年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，要求國(guó)務(wù)院各部委、各省級(jí)人民政府切實(shí)貫徹落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010 -2020 年)》，鞏固提高九年義務(wù)教育水平，深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。從法律與政策層面看，我國(guó)的義務(wù)教育屬于政府基本公共服務(wù)領(lǐng)域的純公共產(chǎn)品，是城鄉(xiāng)居民均可平等享受的基本民生服務(wù)項(xiàng)目。然而在城鄉(xiāng)二元差距顯著的社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下，我國(guó)的義務(wù)教育在實(shí)踐中具有城鄉(xiāng)消費(fèi)數(shù)量上的非均等性、局部排他性特征，顯然是一種具有地方性質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品［1］。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡的現(xiàn)狀，正是義務(wù)教育制度安排與現(xiàn)實(shí)屬性之間差距的體現(xiàn)，是我國(guó)政府履行義務(wù)教育責(zé)任與實(shí)際履行能力之間矛盾的體現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。所謂基本公共服務(wù)均等化，就是中央政府通過(guò)制定相關(guān)基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，在財(cái)政上確保負(fù)責(zé)提供服務(wù)的地方政府具有均等支付這些基本公共服務(wù)的能力，確保社會(huì)、政府、服務(wù)機(jī)構(gòu)在不存在偏見、歧視、特殊門檻的前提下使每個(gè)公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地能夠有機(jī)會(huì)接近法定基本公共服務(wù)項(xiàng)目的過(guò)程［2］。因此，政府作為城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的責(zé)任主體，應(yīng)該通過(guò)建立義務(wù)教育國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、履行財(cái)政責(zé)任、改革創(chuàng)新教育及相關(guān)社會(huì)政策等，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡問(wèn)題的歷史形成

1986 年7 月，《義務(wù)教育法》正式施行，標(biāo)志著我國(guó)義務(wù)教育進(jìn)入法制化、國(guó)家化階段。然而由于當(dāng)時(shí)我國(guó)處于改革開放初期，政府財(cái)力有限，在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入方面嚴(yán)重缺位，因此很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)的義務(wù)教育實(shí)際上是“收費(fèi)”教育。這一階段義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制的重要特征是投資主體的“分散”性，具體表現(xiàn)為“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”和“多渠道籌資”。這種體制事實(shí)上為政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任提供了條件，或者說(shuō)根本就是政府在不能履行責(zé)任的情況下所進(jìn)行的制度安排?！暗胤截?fù)責(zé)，分級(jí)管理”將義務(wù)教育責(zé)任從中央政府轉(zhuǎn)移至地方政府，而“多渠道籌資”則將教育投資責(zé)任由政府轉(zhuǎn)移至社會(huì)。在政府轉(zhuǎn)移責(zé)任的過(guò)程中，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在較大的城鄉(xiāng)差距，農(nóng)民以及農(nóng)村的基層政府往往無(wú)力承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)投入負(fù)擔(dān)，因而理論上城鄉(xiāng)居民共享的義務(wù)教育在實(shí)踐中形成了巨大的城鄉(xiāng)差距。城市學(xué)校有著較好的辦學(xué)條件，入學(xué)率、完成率等各項(xiàng)指標(biāo)明顯優(yōu)于農(nóng)村學(xué)校;農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件差，入學(xué)率低，失學(xué)率高?？梢?，中央政府義務(wù)教育責(zé)任的轉(zhuǎn)移、地方政府的缺位與我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的綜合作用，形成了城鄉(xiāng)義務(wù)教育嚴(yán)重失衡現(xiàn)象，但從義務(wù)教育的基本公共服務(wù)屬性來(lái)看，政府責(zé)任缺失是關(guān)鍵，其中政府財(cái)政責(zé)任的缺失是主要原因。

到2000 年，隨著我國(guó)義務(wù)教育基本實(shí)現(xiàn)普及九年制義務(wù)教育的目標(biāo)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要內(nèi)容逐漸從教育機(jī)會(huì)公平轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃^(guò)程公平。為解決這一問(wèn)題，國(guó)家采取了一系列舉措。2005 年，教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》提出，各省、自治區(qū)、直轄市教育廳要積極采取措施，逐步縮小學(xué)校辦學(xué)條件的差距，進(jìn)一步調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)支持農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2006 年修訂后的《義務(wù)教育法》第22 條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距……”第42 條規(guī)定：“國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府依照本法規(guī)定予以保障?！庇纱?，我國(guó)在法律層面完成了“人民教育人民辦”到“人民教育政府辦”的轉(zhuǎn)變［3］。2006 -2007 年，農(nóng)村義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，政府對(duì)全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)和免費(fèi)提供教科書，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生提供生活補(bǔ)助。2008 年政府全面免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。2009 年國(guó)家實(shí)施義務(wù)教育免借讀費(fèi)政策，進(jìn)一步降低進(jìn)城務(wù)工人員子女的入學(xué)門檻。隨著這一系列政策與法律的出臺(tái)，政府作為義務(wù)教育責(zé)任主體的意識(shí)及能力逐漸加強(qiáng)，義務(wù)教育投資主體逐步實(shí)現(xiàn)從“民”到“官”的轉(zhuǎn)換，城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡狀況有了一定的改變。這主要表現(xiàn)在：(1)義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)大大擴(kuò)展，城鄉(xiāng)入學(xué)機(jī)會(huì)差距進(jìn)一步縮小。(2)政策和制度的公平性進(jìn)一步提高，如針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的“兩免一補(bǔ)”政策以及國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程“二期項(xiàng)目”、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程等項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)于改善農(nóng)村義務(wù)教育條件、促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用［4］。

從我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡問(wèn)題的歷史形成可以看出，政府責(zé)任缺失是長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡的主要原因，伴隨著政府責(zé)任的回歸，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡的現(xiàn)象已經(jīng)開始改變。然而，真正破解城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡問(wèn)題，還需要進(jìn)一步改革創(chuàng)新，完善相關(guān)制度，這是一個(gè)涉及政府教育政策、經(jīng)費(fèi)投入方式、戶籍制度等多方面改革的系統(tǒng)工程。

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡的現(xiàn)狀及其原因

現(xiàn)階段我國(guó)義務(wù)教育入學(xué)問(wèn)題已經(jīng)基本解決，人們對(duì)于義務(wù)教育的要求已經(jīng)從“有學(xué)上”發(fā)展為“上什么學(xué)”，城鄉(xiāng)均衡成為義務(wù)教育發(fā)展的重點(diǎn)。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡問(wèn)題主要表現(xiàn)為：(1)城鄉(xiāng)入學(xué)機(jī)會(huì)公平背后的教育過(guò)程與質(zhì)量公平矛盾。目前，義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)學(xué)校的差距主要表現(xiàn)在教育過(guò)程及質(zhì)量方面。例如，在生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)、儀器設(shè)備值等方面的指標(biāo)還存在明顯差距;農(nóng)村地區(qū)教師師資結(jié)構(gòu)不盡合理，存在編制少、年齡老化、高級(jí)教師比例偏低等問(wèn)題，尤其素質(zhì)教育課程的專任教師指標(biāo)明顯落后于城市。(2)“流動(dòng)兒童”入學(xué)難。對(duì)于跟隨父母從農(nóng)村流動(dòng)至城市的“流動(dòng)兒童”而言，現(xiàn)行的戶籍及義務(wù)教育管理體制很難保障他們?cè)诔鞘邢碛衅降鹊娜雽W(xué)機(jī)會(huì)。雖然中央出臺(tái)了“兩為主”政策以促進(jìn)該問(wèn)題的解決，但現(xiàn)行教育經(jīng)費(fèi)支付方式仍按照戶籍所在地下?lián)?，流入地學(xué)校往往通過(guò)加收借讀費(fèi)或設(shè)置考試選拔來(lái)限制流動(dòng)兒童入學(xué)，有的學(xué)校甚至采取流動(dòng)兒童單獨(dú)分班等歧視性措施，而一些地方政府往往對(duì)此采取默認(rèn)態(tài)度以減輕責(zé)任，侵犯了“流動(dòng)兒童”接受義務(wù)教育的權(quán)利。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡問(wèn)題的存在，歸根結(jié)底是政府的教育政策未能實(shí)現(xiàn)教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源在城鄉(xiāng)之間的公平分配。具體而言，當(dāng)前的教育政策主要存在以下問(wèn)題：

第一，教育政策的倫理缺失。所謂政策的倫理性主要表現(xiàn)為符合社會(huì)公平和正義的要求，充分體現(xiàn)絕大多數(shù)人利益和弱勢(shì)關(guān)懷精神［5］。而我國(guó)的義務(wù)教育相關(guān)政策明顯缺乏對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民等弱勢(shì)群體的倫理關(guān)懷。如自義務(wù)教育制度實(shí)施以來(lái)，義務(wù)教育管理體制、投資體制、入學(xué)政策和教師政策等教育政策呈現(xiàn)出明顯的城市偏向，大量的公共教育資源流向城市，造成了城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間的巨大差距。雖然近年來(lái)政府努力調(diào)整這種失衡關(guān)系，但政策和制度變遷的路徑依賴及由此造成的社會(huì)觀念仍然對(duì)教育政策和制度安排產(chǎn)生極為深遠(yuǎn)的影響［6］。

第二，教育政策執(zhí)行不力。由于國(guó)家在義務(wù)教育責(zé)任劃分方面缺乏清晰的界定，且缺乏有效的管理、監(jiān)督及追責(zé)機(jī)制，政府往往會(huì)放棄或盡量少承擔(dān)應(yīng)盡的財(cái)政投入以及管理責(zé)任，對(duì)于經(jīng)費(fèi)不足地區(qū)學(xué)校存在的收費(fèi)問(wèn)題、城市學(xué)校限制農(nóng)民工子女入學(xué)問(wèn)題等往往采取默認(rèn)態(tài)度，導(dǎo)致教育政策的執(zhí)行力不夠，義務(wù)教育政策的公益性常常得不到體現(xiàn)。

第三，教育政策滯后。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，義務(wù)教育不斷面臨新情況、新問(wèn)題，“留守兒童”失學(xué)問(wèn)題、“流動(dòng)兒童”入學(xué)難問(wèn)題尤其是城鄉(xiāng)之間教育質(zhì)量差距已成為影響城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要問(wèn)題，而現(xiàn)行的教育政策對(duì)于解決這些難題顯然作用有限。如《義務(wù)教育法》第12 條明文規(guī)定流入地政府應(yīng)當(dāng)為“流動(dòng)兒童”提供平等接受義務(wù)教育的條件，但由于現(xiàn)行的教育經(jīng)費(fèi)劃撥仍然以戶籍所在地為準(zhǔn)，事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離使流入地政府缺乏承擔(dān)該責(zé)任的動(dòng)力，導(dǎo)致無(wú)法從根本上解決“流動(dòng)兒童”入學(xué)難問(wèn)題。

四、政府在促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的責(zé)任

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)……推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”［7］，“大力促進(jìn)教育公平……逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置”［8］，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展提出了明確要求。為此，政府作為義務(wù)教育的責(zé)任主體，應(yīng)該遵從教育公平的理念，進(jìn)一步改革創(chuàng)新教育制度，切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

(一)樹立教育公平的價(jià)值理念，為促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展創(chuàng)造條件

第一，制定適當(dāng)傾斜農(nóng)村的教育政策。教育政策作為一項(xiàng)公共政策，其核心任務(wù)就在于調(diào)節(jié)各種教育利益的分配關(guān)系。但現(xiàn)行的教育政策在城鄉(xiāng)關(guān)系上尚未能充分體現(xiàn)公平的價(jià)值理念。政府應(yīng)從教育公平理念出發(fā)，通過(guò)制定補(bǔ)償性的教育政策，引導(dǎo)教育資源適度向農(nóng)村傾斜，切實(shí)提高農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量。尤其要注重保障“留守兒童”、“流動(dòng)兒童”等弱勢(shì)群體的受教育權(quán)利，將他們作為政策支持的重點(diǎn)，確保其能平等接受義務(wù)教育。

第二，改革現(xiàn)行戶籍政策。我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是產(chǎn)生城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡問(wèn)題的根源。因而，改革現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，使原本依附于戶籍制度的教育政策不再具有城鄉(xiāng)二元的區(qū)別，是從根本上縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵。對(duì)此，政府已有清醒的認(rèn)識(shí)。2014 年7 月30 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分。這將在實(shí)質(zhì)上取消城鄉(xiāng)二元制度，對(duì)促進(jìn)全體公民平等享有包括義務(wù)教育在內(nèi)的基本公共服務(wù)具有重要意義。

(二)明確政府財(cái)政責(zé)任，加大政府投入力度

第一，加大政府教育經(jīng)費(fèi)投入力度。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)一般占到其GDP 的9%，非洲國(guó)家平均為5%，世界平均為7%，欠發(fā)達(dá)國(guó)家約為4%。而我國(guó)一直把4%這一底線作為努力目標(biāo)，但到2009 年我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)只占GDP 的3．59%［9］。直到2012 年，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 的比例首次超過(guò)4%。2012 年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為22 236．23 億元，占GDP 比例為4．28%，成為中國(guó)教育發(fā)展史上重要的里程碑［10］。雖然財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 的比例已超過(guò)4%，但有限的教育經(jīng)費(fèi)在投向高等教育和城市義務(wù)教育之后，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)就非常有限，直接導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育困難。對(duì)此，政府應(yīng)加大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入力度，確保教育經(jīng)費(fèi)投入隨GDP 增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，并在分配教育經(jīng)費(fèi)時(shí)適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)傾斜。

第二，加強(qiáng)中央政府統(tǒng)籌力度，明確各級(jí)地方政府間的財(cái)政責(zé)任。(1)加大中央政府教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度?，F(xiàn)行的義務(wù)教育投資管理體系主要依靠基層政府承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，人們對(duì)義務(wù)教育的需求不斷提高，廣大農(nóng)村地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府將難以獨(dú)自承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入。同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)間流動(dòng)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，流出地與流入地政府對(duì)義務(wù)教育投入與管理的矛盾頻發(fā)。要解決這些問(wèn)題，中央政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村義務(wù)教育有充足穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障。(2)明確各級(jí)地方政府間的財(cái)政責(zé)任。地方各級(jí)政府要根據(jù)本區(qū)域城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的實(shí)際，將教育經(jīng)費(fèi)投入適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)傾斜。同時(shí)明確各級(jí)政府間的財(cái)政責(zé)任，通過(guò)建立省、市、縣三級(jí)政府各自負(fù)責(zé)又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，形成促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的合力。

第三，改革政府教育經(jīng)費(fèi)投入模式?，F(xiàn)階段我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)采取以戶籍為基礎(chǔ)、按照學(xué)生人數(shù)劃撥的方式撥付。這種投入模式對(duì)于農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展十分不利。(1)從單純以個(gè)人為基礎(chǔ)的教育投入方式向以個(gè)人和學(xué)校為基礎(chǔ)的教育投入方式轉(zhuǎn)變。單純以個(gè)人為基礎(chǔ)的教育投入方式難以保障義務(wù)教育階段學(xué)齡兒童人數(shù)較少且比較分散的農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)。因此，對(duì)于部分規(guī)模較小的農(nóng)村學(xué)校而言，政府應(yīng)同時(shí)考慮按校進(jìn)行投入的方式。(2)改革以戶籍所在地為基礎(chǔ)的投入方式，采取向適齡兒童直接發(fā)放教育券的投入方式。教育券制度是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼提出的，其主要內(nèi)容是中央政府向適齡兒童發(fā)放教育券，學(xué)齡兒童既可以在原戶籍地入學(xué)，也可以隨父母至流動(dòng)地入學(xué)，學(xué)校憑收到的教育券兌換教育費(fèi)用［11］。實(shí)行教育券制度，能夠在保證義務(wù)教育公益性、公平性的基礎(chǔ)上提高義務(wù)教育的競(jìng)爭(zhēng)性與質(zhì)量，還有利于解決當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)投入在流出地政府與流入地政府之間的矛盾。

(三)明確政府管理責(zé)任，提高政府管理能力

改善農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件，提高農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，是當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要內(nèi)容。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府在加大教育經(jīng)費(fèi)投入、保障義務(wù)教育的公益性的同時(shí)，還要不斷提高管理能力與水平，通過(guò)管理提高教育資源的使用效率，提升義務(wù)教育的公平性。

第一，制定科學(xué)的義務(wù)教育公平標(biāo)準(zhǔn)體系。隨著我國(guó)義務(wù)教育進(jìn)入“后普九”階段，城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距更多地體現(xiàn)在教育質(zhì)量方面，現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)施、師資力量等指標(biāo)成為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要著力點(diǎn)。而目前的義務(wù)教育公平標(biāo)準(zhǔn)體系以入學(xué)率、失學(xué)率、完成率為主要內(nèi)容，已難以衡量城鄉(xiāng)義務(wù)教育的實(shí)際差距。因此，應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展實(shí)際，制定更為科學(xué)、具體全面的公平標(biāo)準(zhǔn)體系，以實(shí)時(shí)監(jiān)控并逐漸縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距，促進(jìn)其均衡發(fā)展。

第二，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段師資均衡發(fā)展。目前農(nóng)村師資普遍面臨缺編、年齡結(jié)構(gòu)過(guò)于老化、專業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理以及素質(zhì)教育課程的教師緊缺等問(wèn)題，建立一支穩(wěn)定的高素質(zhì)農(nóng)村師資隊(duì)伍刻不容緩。許多地方政府進(jìn)行了有益的嘗試，如實(shí)行教師縣管校用、城里教師赴農(nóng)村支教等，雖然在一定程度上促進(jìn)了師資均衡，但并未從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村地區(qū)特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)教師隊(duì)伍薄弱的情況。因此，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，切實(shí)提高農(nóng)村師資的素質(zhì)，保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。(1)借鑒其他國(guó)家的做法，將義務(wù)教育階段教師的工資納入中央政府財(cái)政預(yù)算。(2)推廣“縣管校用”的管理體制，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)師資在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)師資流動(dòng)的常態(tài)化。(3)加大對(duì)農(nóng)村教師的培訓(xùn)力度，逐步提高其文化水平和專業(yè)素養(yǎng)，增強(qiáng)其教育教學(xué)能力。

第三，通過(guò)調(diào)整農(nóng)村學(xué)校布局提高學(xué)校教育質(zhì)量。目前許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了人口“空心化”，大多數(shù)村級(jí)小學(xué)已經(jīng)缺乏基本的辦學(xué)規(guī)模。針對(duì)這一新情況，應(yīng)科學(xué)調(diào)整農(nóng)村校點(diǎn)布局，實(shí)行適度集中辦學(xué)，以提高教學(xué)資源的利用效率。在集中辦學(xué)的同時(shí)，推廣寄宿制學(xué)校，通過(guò)發(fā)放交通和生活補(bǔ)貼解決家校距離較遠(yuǎn)的學(xué)生上學(xué)難的問(wèn)題。

第四，挖掘城市義務(wù)教育資源，保障“流動(dòng)兒童”平等接受義務(wù)教育?？陀^而言，大量流動(dòng)人口來(lái)到城市，給教育資源原本就相對(duì)短缺的城市帶來(lái)了新的壓力。對(duì)此，中央及省一級(jí)政府在統(tǒng)籌配置義務(wù)教育資源的同時(shí)，可采取資金和政策支持等措施鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)，從而提高義務(wù)教育資源總量，滿足流動(dòng)人口的需求，切實(shí)保障“流動(dòng)兒童”受教育權(quán)利。

(四)完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化政府監(jiān)督責(zé)任

各級(jí)政府作為基本公共服務(wù)的提供者，提高義務(wù)教育品質(zhì)、促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是其法定責(zé)任。如果缺乏明確規(guī)范的責(zé)任追究機(jī)制，政府履行義務(wù)教育責(zé)任就有可能流于形式。長(zhǎng)期以來(lái)，由于問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善，政府一般不會(huì)因?yàn)樵诹x務(wù)教育投入或管理方面的失職而承擔(dān)法律責(zé)任或行政責(zé)任，導(dǎo)致一些地方政府在促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展中嚴(yán)重缺位。因此，應(yīng)建立健全責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化政府的監(jiān)督責(zé)任，實(shí)時(shí)監(jiān)控下級(jí)政府及相關(guān)職能部門在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的履責(zé)情況，完善信息公開機(jī)制以加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，形成廣泛監(jiān)督、及時(shí)問(wèn)責(zé)的制度體系。

［1］曲正偉：《多中心治理與我國(guó)義務(wù)教育中的政府責(zé)任》，載《教育理論與實(shí)踐》，2003 年第9 期。

［2］李梅香 王永樂(lè)：《基本公共服務(wù)均等化研究述評(píng)》，載《紹興文理學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009 年第6 期。

［3］［9］吳 玲 劉玉安：《農(nóng)民工子女義務(wù)教育問(wèn)題中的政府責(zé)任》，載《山東社會(huì)科學(xué)》，2013 年第2 期。

［4］［5］［6］鮑傳友：《“后普九”階段義務(wù)教育公平的主要矛盾與政府責(zé)任》，載《教育發(fā)展研究》，2008 年第3 -4 期。

［7］［8］《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社2013 年版，第24、43 頁(yè)。

［10］宗 河：《國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占比達(dá)4．28%》，載《中國(guó)教育報(bào)》，2013 年12 月23 日。

［11］袁瑞玉：《淺析弗里德曼教育劵制度》，載《科教導(dǎo)刊》，2012 年第6 期(中旬刊)。