淺談排污權(quán)交易與水權(quán)交易的啟示

童碧云

（寧波原水集團(tuán)有限公司原水管道分公司 浙江寧波 315000）

我國水資源總量28000億m3，居世界第四位，但人均水資源只有2300m3，僅為世界平均水平的1/4，淡水資源貧乏。目前國內(nèi)資源型缺水、工程型缺水、水質(zhì)型缺水同時(shí)存在。水資源的稀缺程度加劇了水資源制度方面的變革。

黨的十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革的總體部署，在“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中，明確提到“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度”。

排污權(quán)交易相對于水權(quán)交易，雖仍處于探索階段，但起步較早，成功案例相對較多，對我國水權(quán)交易的發(fā)展有一定啟示作用。

1 水權(quán)交易

水權(quán)交易是指通過市場機(jī)制來配置水權(quán)、根據(jù)供求關(guān)系調(diào)節(jié)水權(quán)供需的一種交易機(jī)制，是水權(quán)擁有者出讓全部或部分水權(quán)而潛在的水權(quán)需求者買進(jìn)全部或部分水權(quán)的行為。

水權(quán)交易的實(shí)施基于水資源稀缺的大背景。國外水權(quán)交易最早起于美國，1978年實(shí)施第一宗水權(quán)交易，其后智利、澳大利亞等越來越多的國家相繼實(shí)施。國內(nèi)水權(quán)交易最早起于浙江，2000年金華的東陽市和義烏市簽訂了有償轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的協(xié)議，義烏市用2億元向東陽市購買5000萬m3水資源的永久使用權(quán)。

國內(nèi)水權(quán)制度建設(shè)目前總體較為滯后，水權(quán)交易仍處于實(shí)踐探索階段。

2 排污權(quán)交易

排污權(quán)交易是在總量控制前提下，政府賦予企業(yè)一定的排污配額，并允許排污配額在市場上進(jìn)行交易和轉(zhuǎn)讓，在控制污染物總量的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)排污配額的優(yōu)化配置，降低污染控制成本，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

排污權(quán)交易的實(shí)施基于環(huán)境容量緊缺的大背景。國外排污權(quán)交易最早起于美國的20世紀(jì)70年代，其后在世界范圍廣泛采用，澳大利亞、加拿大、新加坡、德國、日本等均有成熟案例。國內(nèi)水權(quán)交易最早起于上海，1987年對黃浦江上游水污染物排放正式試行有償轉(zhuǎn)讓，之后浙江、江蘇、重慶、湖北、天津、黑龍江、湖南、陜西、廣州等陸續(xù)開展交易實(shí)踐。

實(shí)踐證明，排污權(quán)交易對于改善環(huán)境、優(yōu)化資源配置具有顯著意義。目前，國內(nèi)排污權(quán)交易制度還處于實(shí)踐推進(jìn)階段。

3 排污權(quán)交易于水權(quán)交易的啟示

水權(quán)交易和排污權(quán)交易在生態(tài)文明制度建設(shè)中的重要性和迫切性方面極為相似，兩者均為總量控制下的資源優(yōu)化配置，又同處探索階段，同樣存在法律法規(guī)欠缺、理論研究薄弱、交易體制待完善、案例實(shí)踐不充分等問題。

排污權(quán)交易之于水權(quán)交易，起步較早，國內(nèi)排污權(quán)交易發(fā)展20多年來，在法規(guī)建設(shè)、市場構(gòu)建、交易規(guī)則制定、監(jiān)測能力提升、市場監(jiān)督等多方面累積了一定經(jīng)驗(yàn)，涉及內(nèi)容廣泛。本文僅就其中部分與水權(quán)交易具有共性、可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)于水權(quán)交易以啟示。

3.1 法律法規(guī)方面

法律層面，水權(quán)和排污權(quán)均沒有被賦予明晰的法律地位。

實(shí)踐證明，地方政策法規(guī)可以靈活、迅速地構(gòu)建交易的基本框架，在無上位法的情況下尤其重要。但國內(nèi)現(xiàn)有關(guān)于水權(quán)交易的地方法規(guī)極少，相對制約了水權(quán)交易的發(fā)展，此方面可借鑒排污權(quán)交易的地方法規(guī)模式。

當(dāng)然，排污權(quán)交易發(fā)展過程中，地方法規(guī)的不足也有所體現(xiàn)，如地方法規(guī)無法對排污權(quán)交易中的法律問題進(jìn)行規(guī)范、地方立法的效力等級較低、地方法規(guī)缺乏糾紛解決機(jī)制與責(zé)任界定、容易造成地方政府管理混亂等。這些問題在今后水權(quán)交易的實(shí)踐中可有所參鑒完善。

3.2 交易市場方面

3.2.1 市場準(zhǔn)入

市場準(zhǔn)入規(guī)則是規(guī)范交易市場的前提。

排污權(quán)交易在市場準(zhǔn)入方面，部分地區(qū)對企業(yè)的準(zhǔn)入實(shí)行了明確限定，如《太湖流域主要水污染物排污權(quán)交易管理暫行辦法》，規(guī)定有6類排污單位不得購買新增排污指標(biāo)，包括非合法的排污單位、不符合產(chǎn)業(yè)政策的、被列入污染限期治理的、有重大環(huán)境違法行為的、被實(shí)施掛牌督辦的、按要求提交材料或者申報(bào)材料不實(shí)的。

水權(quán)交易的市場準(zhǔn)入規(guī)則尚無系統(tǒng)實(shí)踐，現(xiàn)有的取水許可制度，只能看作一種行政管理方式而不是嚴(yán)格意義的水權(quán)。取水許可制度在水資源總量控制和許可審批方面有嚴(yán)格規(guī)定，但均為行政管理要求，不涉及對交易企業(yè)本身的限制，規(guī)則制定上可參考排污權(quán)交易的市場準(zhǔn)入原則。

3.2.2 初始分配

水權(quán)交易和排污權(quán)交易的初始分配是兩項(xiàng)制度建立的基礎(chǔ)，也是重點(diǎn)難點(diǎn)。

排污權(quán)與水權(quán)交易的初始分配同處探索階段，但已有成功案例?，F(xiàn)階段實(shí)踐主要有無償分配模式、有償分配模式及混合分配模式。

目前水權(quán)交易初始分配的相關(guān)研究較少，案例不多，現(xiàn)有的分配方式多為以行政分配為主，拍賣等市場行為應(yīng)用極少，不利于水權(quán)交易一級市場的健康運(yùn)行，其在實(shí)踐階段可參考排污權(quán)初始分配的多種分配模式，并結(jié)合水資源特點(diǎn)優(yōu)化完善。

3.2.3 交易平臺構(gòu)建

交易平臺是水權(quán)、排污權(quán)交易的場所和保障。

國內(nèi)水權(quán)交易平臺尚未系統(tǒng)構(gòu)建。目前的水權(quán)交易基本通過政府作為中介完成的，其平臺構(gòu)建可借鑒排污權(quán)交易平臺的構(gòu)架。成熟的交易平臺多實(shí)現(xiàn)平臺和行政管理的分離，目前排污權(quán)交易平臺仍存在以政代企的情況，水權(quán)交易平臺在構(gòu)建時(shí)應(yīng)相應(yīng)改善。

同時(shí)，現(xiàn)有排污權(quán)交易機(jī)制的探索內(nèi)容已涵蓋交易管理辦法及實(shí)施細(xì)則、資金收支管理辦法、交易價(jià)格規(guī)定、電子競價(jià)規(guī)則、交易審核規(guī)則、儲備管理辦法、交易電子管理體系等。上述排污權(quán)交易機(jī)制的試行對今后水權(quán)交易平臺的構(gòu)建有所幫助啟示。

3.3 其他經(jīng)驗(yàn)方面

3.3.1公眾參與

公眾參與是社會(huì)民主理念的體現(xiàn)和擴(kuò)展，是資源保護(hù)長效機(jī)制的基礎(chǔ)，國外現(xiàn)已廣泛重視。公眾參與機(jī)制能起到社會(huì)監(jiān)督、確保公眾權(quán)益等作用，是排污權(quán)交易和水權(quán)交易得以有效實(shí)施的根本保障。

水權(quán)交易以水權(quán)為交易客體，交易客體的特殊性決定了公眾參與其中的必要性。水權(quán)交易中的公眾參與可采用公眾咨詢、協(xié)商、聽證等形式，參與貫穿于交易的前期、過程和后期監(jiān)督全過程，以增強(qiáng)交易市場的透明度，確保有限水資源的合理優(yōu)化配置。3.3.2國際合作

國內(nèi)排污權(quán)交易的國際合作項(xiàng)目多有實(shí)踐。1997年北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)與美國環(huán)保協(xié)會(huì)協(xié)作，以本溪與南通兩市為例，對排污權(quán)交易的立法與管理進(jìn)行共同研究；2001年山西省政府與亞洲開發(fā)銀行合作，實(shí)施二氧化硫排污權(quán)交易。

實(shí)踐證明，國際合作引入國外成熟的交易經(jīng)驗(yàn)，對國內(nèi)排污權(quán)交易的推進(jìn)具有積極作用。目前國內(nèi)有關(guān)水權(quán)交易的國際合作項(xiàng)目相對缺乏，可實(shí)踐性開展合作。

3.3.3 “熱點(diǎn)問題”

美國開展排污權(quán)交易40多年，累積不少經(jīng)驗(yàn)也暴露出一些問題，如“熱點(diǎn)問題”，即排污權(quán)會(huì)導(dǎo)致污染集中于一點(diǎn)。傳統(tǒng)的大型污染企業(yè)在交易中發(fā)現(xiàn)，向污染治理成本低的企業(yè)購買排污消減份額，比自身進(jìn)行污染控制更節(jié)省成本，憑此大企業(yè)能夠以較小的成本，達(dá)到污染總量考核的目的。由此，交易將導(dǎo)致污染集中于某些地區(qū)，從而違背環(huán)境正義原則。

水權(quán)交易同排污權(quán)交易，同樣存在節(jié)約份額(水量)的轉(zhuǎn)讓，也存在大型高耗水企業(yè)購買低成本份額(水量)而導(dǎo)致部分高耗水集中的可能性，水權(quán)交易在之后的實(shí)踐中需充分警示。

4 結(jié)語

水權(quán)交易作為現(xiàn)在及今后國內(nèi)生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展方向，生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益顯著，是水資源優(yōu)化配置的有效途徑，具有廣闊的發(fā)展前景。

與水權(quán)交易同等重要和迫切，同為總量控制下資源優(yōu)化配置的排污權(quán)交易，相對起步較早，其在法規(guī)制定、市場準(zhǔn)入、初始分配、交易平臺構(gòu)建等方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得水權(quán)交易借鑒。當(dāng)然借鑒不是簡單效仿，而是采用科學(xué)的態(tài)度揚(yáng)長避短。相信水權(quán)交易在參鑒排污權(quán)交易已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)水資源研究與實(shí)踐成果，優(yōu)化創(chuàng)新，定能尋得適合現(xiàn)有國情的水權(quán)交易發(fā)展之路。

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