我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀及完善建議

孫 莉 盧延娜 朱 靜 汪彬彬 趙惠芬

(1.中國(guó)環(huán)境出版有限責(zé)任公司，北京 100062；2.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012；3.環(huán)境保護(hù)部信息中心，北京 100029)

我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀及完善建議

孫 莉1盧延娜2朱 靜2汪彬彬3趙惠芬1

(1.中國(guó)環(huán)境出版有限責(zé)任公司，北京 100062；2.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012；3.環(huán)境保護(hù)部信息中心，北京 100029)

面對(duì)日益嚴(yán)峻的農(nóng)村環(huán)保形勢(shì)，針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)保問題現(xiàn)狀，從立法角度分析目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定、存在問題，并提出了完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)保立法的建議。

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)；立法；環(huán)境權(quán)

前言

近年來，在城市環(huán)境逐步改善的同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染卻日益突出，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)直接影響到整個(gè)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)狀況，農(nóng)村作為主要糧食的產(chǎn)地，其環(huán)境的優(yōu)劣直接關(guān)乎著食品安全問題，因環(huán)境問題誘發(fā)的群體性事件，影響社會(huì)穩(wěn)定和諧，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)不容忽視。防治農(nóng)村環(huán)境污染必須要有法律制度作保障，從立法角度完善農(nóng)村環(huán)境污染防治法律體系，對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行法律規(guī)范，將有力推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境問題的解決。

1．我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

1.1 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問題

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年年底我國(guó)居住在鄉(xiāng)村的人口約6.57億，占人口總數(shù)的48.73%[1]。目前，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）農(nóng)藥、化肥的使用造成的農(nóng)業(yè)面源污染

我國(guó)是農(nóng)藥、化肥的生產(chǎn)和使用大國(guó)。2011年，僅化肥使用量達(dá)5704.2萬噸[2]。大量使用化肥特別是氮肥會(huì)導(dǎo)致土壤的酸化和水體硝酸鹽污染，農(nóng)藥殘留對(duì)我國(guó)的食品安全和出口帶來了不利的影響。

（2）土壤重金屬污染引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品安全問題

近年來，我國(guó)發(fā)生的一系列土壤重金屬污染事件絕大多數(shù)在農(nóng)村，重金屬在農(nóng)產(chǎn)品中的積累將通過食物鏈進(jìn)入人體、蓄積在人體內(nèi)，對(duì)人類健康和生命安全產(chǎn)生嚴(yán)重危害。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)廢水排放對(duì)水體的污染

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的蓬勃發(fā)展，很多污染企業(yè)搬遷到了農(nóng)村，加劇了農(nóng)村水環(huán)境污染的惡化，水污染給農(nóng)

村飲用水安全帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)。

（4）大氣污染

城市中相繼搬遷出的一些重度污染的行業(yè)企業(yè)，如火電、水泥等，這些企業(yè)產(chǎn)生大量的粉塵、二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、碳?xì)浠衔?，給農(nóng)村大氣質(zhì)量帶來了巨大的壓力，同時(shí)農(nóng)村的秸稈焚燒會(huì)對(duì)城市空氣質(zhì)量和航運(yùn)交通產(chǎn)生影響。

（5）禽畜糞便污染

根據(jù)2010年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的《第一次全國(guó)污染普查公報(bào)》調(diào)查結(jié)果顯示,畜禽養(yǎng)殖污染和工業(yè)污染并駕齊驅(qū),成為我國(guó)又一大污染源。大量的禽畜糞便帶來地表水的有機(jī)污染和富營(yíng)養(yǎng)化污染，以及大氣的惡臭污染，甚至造成地下水污染，畜禽糞便中所含病原體也給人類健康帶來隱患。

1.2 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問題成因分析

1.2.1 農(nóng)村環(huán)保法律制度不健全

社會(huì)結(jié)構(gòu)上的二元分治結(jié)構(gòu)造成的城鄉(xiāng)分裂，在立法指導(dǎo)思想上，重城市輕農(nóng)村，我國(guó)還沒有形成一套健全有效的農(nóng)村環(huán)保法律制度；在執(zhí)法部門方面，農(nóng)村環(huán)保涉及多個(gè)部門，各部門工作職能有所交叉，沒有統(tǒng)一監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，政府部門對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管責(zé)任難落實(shí)。

1.2.2 農(nóng)民環(huán)保意識(shí)淡薄、主動(dòng)參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的積極性不高

我國(guó)農(nóng)民受經(jīng)濟(jì)、文化基礎(chǔ)、社會(huì)環(huán)境等因素的影響，環(huán)境意識(shí)較低，一些落后的生產(chǎn)、生活習(xí)慣，帶來了巨大的環(huán)境壓力。我國(guó)在環(huán)境利益的調(diào)整上，忽視農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的維護(hù)，農(nóng)民保護(hù)環(huán)境的積極性和自覺性較差。

1.2.3 傳統(tǒng)的政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)

現(xiàn)行政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制造成部分地方領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，有的甚至不惜以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價(jià)，盲目引進(jìn)一些被沿海地區(qū)淘汰的高耗能、重污染項(xiàng)目，注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視環(huán)境保護(hù)。

1.2.4 政府的資金與技術(shù)投入不到位

在2008年設(shè)立中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金以前，我國(guó)環(huán)保投資幾乎全部投到工業(yè)和城市，而農(nóng)村污染治理和環(huán)境管理能力建設(shè)資金極其短缺。農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)欠缺，我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，無法適應(yīng)農(nóng)村環(huán)保工作的需要[3]。

不可否認(rèn)上述原因都在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境問題的惡化，但是最主要的是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法立法環(huán)節(jié)上存在的不足，環(huán)境立法缺位是農(nóng)村環(huán)境問題形成的根本原因。

2．我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀

2.1 我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系

環(huán)境立法是為了保護(hù)環(huán)境而制定的法律、法規(guī)。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)體系主要由環(huán)境保護(hù)基本法、環(huán)境保護(hù)單行法、環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、環(huán)境保護(hù)部門規(guī)章、環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)及規(guī)章、其他規(guī)范性文件等組成。到目前為止，我國(guó)已經(jīng)制定了環(huán)境保護(hù)方面的法律9部，自然資源方面的法律15部，制定頒布了環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)50余項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)部門規(guī)章和規(guī)范性文件共1000余件[4]。就目前立法情況而言，我國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)體系。

2.2 有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定

第一，環(huán)境保護(hù)基本法。《環(huán)境保護(hù)法》作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，第二十條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染……合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長(zhǎng)激素。[5]”《環(huán)境保護(hù)法》的這一規(guī)定，僅對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)有簡(jiǎn)單的涉及，未能將農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)業(yè)自然資源的保護(hù)統(tǒng)一起來。

第二，環(huán)境保護(hù)單行法，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等?！董h(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)保單行法》的頒布為有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)和規(guī)章的制定奠定了法律基礎(chǔ)。

《水污染防治法》（2008年）在第四章“水污染防治措施”中設(shè)立第四節(jié)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”，對(duì)農(nóng)村水污染防治做了比較具體的規(guī)定[6]。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十九條規(guī)定：“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。”根據(jù)這一規(guī)定，地方應(yīng)該對(duì)本轄區(qū)的農(nóng)村生活垃圾污染防治，根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行立法[7]。

第三，行政法規(guī)。我國(guó)保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的行政法規(guī)主要有《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《退耕還林條例》等 。

第四，部門規(guī)章。主要的有《環(huán)境信訪辦法》、《飲

用水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》等。

第五，地方性法規(guī)。如《山西環(huán)境保護(hù)條例》、《湖北農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》等。

第六，其他規(guī)范性文件。如由原環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》環(huán)發(fā)〔2007〕77號(hào)等。

2.3 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法存在的主要問題

2.3.1 農(nóng)村環(huán)境立法缺失

由以上對(duì)我國(guó)農(nóng)村相關(guān)環(huán)保法律的梳理可知，目前還沒有一部獨(dú)立的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，而且有些農(nóng)業(yè)環(huán)保法律、法規(guī)條款分散在其他法律、法規(guī)中，也沒有把農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)業(yè)自然資源的保護(hù)統(tǒng)一起來；現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)只是做了原則性規(guī)定，針對(duì)性不強(qiáng)，導(dǎo)致現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)在農(nóng)村地區(qū)缺乏實(shí)施的基礎(chǔ)。另外，一些重要的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在立法空白，如農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽污染、土壤污染等方面我國(guó)環(huán)境立法上出現(xiàn)了空白，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的立法亟待加強(qiáng)[8]。

2.3.2 現(xiàn)有法律立法時(shí)間較早，不適應(yīng)環(huán)保新形勢(shì)的需要

我國(guó)環(huán)境立法在不斷的改進(jìn)過程中，前后出現(xiàn)過兩次環(huán)境立法的高峰。第一次是在 1989 年 12 月，頒布了《中國(guó)人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》；第二次是自1993 年以后，我國(guó)制定了一系列環(huán)境保護(hù)單行法，幾部法律隨之進(jìn)行了相應(yīng)修訂，如《大氣污染防治法》（1987 年制定，1995 年和 2000年兩次修訂）、《水污染防治法》（1984 年制定、1996 年和 2008 年兩次修訂）。

從我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法時(shí)間來看，主要集中在20世紀(jì)八九十年代，明顯地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，不能完全適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中環(huán)保新形勢(shì)的需要，沒有明確將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源保護(hù)的立法指導(dǎo)思想。

2.3.3 現(xiàn)有法律重城市、輕農(nóng)村、重污染治理、輕資源保護(hù)

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》總體上是以環(huán)境污染防治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系，其立法思想偏重于污染防治法而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從立法理念上看，在處理城市和農(nóng)村環(huán)境管理的問題上不夠公平，針對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的規(guī)定偏少且分散。這就使環(huán)保工作缺乏全局性考慮，也造成農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)退化和生態(tài)環(huán)境只破壞而缺少保護(hù)的現(xiàn)狀。

2.3.4 立法尚未確立公民的環(huán)境權(quán)，農(nóng)民參與立法不夠

由于現(xiàn)有法律體系中環(huán)境權(quán)的不明確，農(nóng)民通常不能阻止一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)重污染工業(yè)的投資和開發(fā)，在環(huán)境利益遭受破壞后，也無法確保正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)益。一是在我國(guó)以往的環(huán)境立法實(shí)踐過程當(dāng)中，對(duì)民眾參與立法重視不夠。近年來，國(guó)家開始重視民眾參與環(huán)境立法并提供了一些機(jī)會(huì)，但是在實(shí)施的過程中發(fā)現(xiàn)了許多問題，如農(nóng)民參與立法的意識(shí)不強(qiáng)。二是農(nóng)民參與的途徑不暢等。

3．完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的幾點(diǎn)建議

3.1 樹立可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境立法思想

科學(xué)發(fā)展觀關(guān)注發(fā)展的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)性，強(qiáng)調(diào)人類在追求發(fā)展權(quán)的同時(shí)，必須保持與自然和諧互利的關(guān)系。在環(huán)境保護(hù)立法中應(yīng)當(dāng)貫徹這些基本理念，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，重新審視環(huán)境立法，分析和認(rèn)識(shí)我國(guó)環(huán)境與資源的形勢(shì)，在立法的基本原則、法律制度等方便增加環(huán)境資源保護(hù)的內(nèi)容。

3.2 立法上明確農(nóng)民環(huán)境權(quán)

環(huán)境權(quán)是自然人享有適宜自身生存和發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境的法律權(quán)利[9]。農(nóng)民群體與其他群體相比，在很多方面都處于弱勢(shì)地位，環(huán)境權(quán)作為一個(gè)基本的人權(quán)，對(duì)于城市市民來說，當(dāng)相關(guān)環(huán)境權(quán)益受到損害時(shí)，會(huì)通過相應(yīng)的法律途徑去保護(hù)自己的權(quán)益，而農(nóng)民普遍文化水平較低，農(nóng)民在環(huán)境資源保護(hù)中的平等權(quán)與享受良好生活居住環(huán)境的權(quán)益受到的侵害，是否能夠得到補(bǔ)償，如何尋求救濟(jì)，我國(guó)現(xiàn)行的法律體系無法解答。因此，應(yīng)在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法中明確規(guī)定農(nóng)民的環(huán)境權(quán)，將其在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度中加以具體化，而相關(guān)環(huán)境義務(wù)和環(huán)境責(zé)任的設(shè)定都應(yīng)以農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)為中心。

3.3 擴(kuò)寬農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的途徑

對(duì)立法的類型以及內(nèi)容提出意見的主體主要是我國(guó)行政管理部門，由于立法參與渠道的單一性，使其制定的法律、法規(guī)難免有失公正性。擴(kuò)寬農(nóng)民參與立法的途徑，對(duì)提高立法質(zhì)量起了積極作用，如設(shè)定農(nóng)民旁聽制度、參與法規(guī)草案的反饋意見等，這些意見

都可作為立法的重要依據(jù)。

3.4 完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度

3.4.1 制定一部專門的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法

制定一部《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》，有效保護(hù)和改善農(nóng)村環(huán)境，逐步控制和治理污染，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)農(nóng)業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是非常重要和迫切的，對(duì)農(nóng)村頻繁爆發(fā)環(huán)境群體性事件更是根本上的一種防治對(duì)策。

3.4.2 填補(bǔ)農(nóng)村環(huán)境立法空白，制定農(nóng)村環(huán)保單行法

逐步制定和完善有關(guān)農(nóng)村化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜污染防治，規(guī)模化養(yǎng)殖污染防治等法律、法規(guī)和規(guī)章，建立相配套的農(nóng)村環(huán)境單行法律規(guī)范，如制定《農(nóng)藥使用環(huán)境污染法》、《農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃法》、《畜禽養(yǎng)殖污染防治法》等方面的法律；對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等滯后領(lǐng)域的立法，抓緊制定資源有償使用、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)确矫娴姆ㄒ?guī)；搞好農(nóng)產(chǎn)食品安全的法律保護(hù)。

3.4.3 修訂現(xiàn)行的有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)

對(duì)于滯后時(shí)代發(fā)展的法律、法規(guī)，不能滿足當(dāng)前環(huán)保新形勢(shì)需要的法律進(jìn)行修訂。目前，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)啟動(dòng)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂工作，同時(shí)建議適時(shí)修訂各相關(guān)法律，如建議修訂《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》，在該法中確立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的原則，將循環(huán)利用作為處理固體廢棄物最有效的辦法，很多關(guān)于固體廢棄物的立法，如日本就是將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念作為其立法原則。農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境污染和防治的主體，在該法中還要加入對(duì)農(nóng)民的獎(jiǎng)勵(lì)措施，充分調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的積極性和主觀能動(dòng)性，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境狀況的改變是有積極推動(dòng)作用的。

[1]～[2] 《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》（2012年）.

[3] 錢永濤.對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的思考[J].中國(guó)環(huán)境管理，2011（3）.

[4] 梁滌堅(jiān)，廖建求，劉建新等.中國(guó)新農(nóng)村環(huán)境法治研究.武漢∶中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社，2009：110-115.

[5] 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（1989年）.

[6] 《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（2008年）.

[7] 《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（2005年）.

[8] 包晴.對(duì)我國(guó)環(huán)境污染轉(zhuǎn)移問題的理性思考[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2007（4）.

[9] 鄒雄.論環(huán)境權(quán)的概念[J]. 現(xiàn)代法學(xué)，2008，30（5）.

Suggestions to the status of rural environmental protection legislation in China

Sun Li1Lu Yan-na2Zhu Jing2Wang Bin-bin3Zhao Hui-fen1
(1.China Environmental Publishing Limited Liability Company，Beijing 100062 ; 2. Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012; 3.Information Center of Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029)

The situation of rural environmental protection is getting severe. According to the current problems of rural environmental protection, the paper analyzed the legal provisions and its problems of the rural environmental protection laws and regulations from the legislative point of view, and made suggestions for the perfection of future rural environmental protection laws and regulations.

Rural environmental protection；Legislation；Environmental right

X32

A

1674-6252（2014）02-0013-04

孫莉，中級(jí)編輯，本科，主要從事環(huán)境圖書類的編輯工作.汪彬彬（通訊作者），工程師，在職研，主要從事環(huán)境信息管理工作.