城市污染場地治理實踐過程發(fā)現(xiàn)的問題與對策建議

王磊張弛

（1杭州市環(huán)保宣傳教育中心 浙江杭州 310003 2杭州市環(huán)境信息中心 浙江杭州 310003）

隨著工業(yè)、城市污染的加劇和農(nóng)用化學物質(zhì)種類、數(shù)量的增加，土壤重金屬和有機物污染日益嚴重。尤其是近20年來，隨著杭州城市化進程的加劇，中心城區(qū)和郊區(qū)的工業(yè)企業(yè)的不斷搬遷和關(guān)停并轉(zhuǎn)，土壤污染問題日益突出。土壤質(zhì)量狀況不僅直接影響到農(nóng)產(chǎn)品安全、食品安全和人體健康，而且關(guān)系到國土資源環(huán)境的安全和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，加強土壤污染防治已成為環(huán)境保護工作的重中之重。杭州自2008年來，通過實踐和摸索，在城市污染場地的治理和修復(fù)中取得了一定的進展，也發(fā)現(xiàn)了許多問題。

1 我國的污染場地治理工作處于起步階段

就全國來看，僅北京、上海、重慶、江蘇、武漢、沈陽和杭州等地外，真正開展場地污染調(diào)查、修復(fù)和環(huán)境管理的城市非常少。“十二五”期間，地下水污染防治、污染場地和土壤污染治理與修復(fù)等工程已列為國家環(huán)境保護重點工程。我國未來在地下水污染防治安排的6類項目投資共計346.6億元，而用于防治土壤污染的全部財政資金將達數(shù)千億元，到2020年有可能達到上萬億元，污染場地修復(fù)工作正在逐步開展。

1.1 國家污染場地治理政策的陸續(xù)出臺

2008年6月環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》（環(huán)發(fā)[2008]48號）對土壤污染做了規(guī)定，指出建立污染土壤風險評估和污染土壤修復(fù)制度。

2012年以來，有關(guān)污染場地治理的管理政策密集出臺，2012年11月環(huán)保部等四部委頒發(fā)的《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕140號）和2013年1月國務(wù)院發(fā)布的《近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排》（國辦發(fā)〔2013〕7號），要求各級地方政府、建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃時，應(yīng)當充分考慮被污染場地的環(huán)境風險，合理規(guī)劃土地用途，嚴格用地審批。開展污染場地環(huán)境調(diào)查和風險評估，存在問題的場地要嚴格實施修復(fù)工作。

2014年環(huán)保部出臺了《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導則》、《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導則》、《污染場地風險評估技術(shù)導則》、《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導則》為污染場地治理修復(fù)提供了技術(shù)支撐。

1.2 杭州市污染場地治理工作進展

2008年前因?qū)ν寥牢廴痉乐螞]有明確的管理要求，主要側(cè)重于在土地開發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

2008年9月，杭州市政府發(fā)布了《關(guān)于加強政府儲備經(jīng)營性用地出讓前期環(huán)境管理工作的通知》（杭政辦函 [2008]327號），要求擬出讓地塊原為醫(yī)藥、化工、農(nóng)藥、電鍍9類等重污染行業(yè)用地，以及產(chǎn)生、生產(chǎn)經(jīng)營危險廢物的單位用地，必須對地塊編制環(huán)境影響評價專題報告，確認受到污染的地塊，由原用地單位負責治理和修復(fù)，達到環(huán)保要求的方可移交、出讓，未通過評估、治理的場地，嚴禁流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用，確保工業(yè)企業(yè)退役場地的環(huán)境安全。

2008年起，杭州市污染場地治理從后端的被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向前期的主動管理?，F(xiàn)已初步建立了一套旨在嚴格控制污染場地流轉(zhuǎn)的工業(yè)企業(yè)退役場地前期調(diào)查、治理的程序和制度，是我國最早開始實行污染場地調(diào)查治理的城市之一。

2008年至2013年底，杭州主城區(qū)共完成退役場地初步調(diào)查519項，完成退役環(huán)評27項，開展場地修復(fù)治理工程10個，涉及重金屬污染、有機物污染等多種污染類型。

2 污染場地治理過程中發(fā)現(xiàn)的問題

我國的污染場地治理工作剛起步，污染場地環(huán)境立法方面基本處于空白，污染場地修復(fù)行業(yè)缺乏準入機制，環(huán)保部門的場地環(huán)境管理工作缺乏法律和技術(shù)支撐，污染企業(yè)的場地環(huán)境管理意識急待提高，現(xiàn)有修復(fù)行業(yè)能力和水平不高等。杭州市在這幾年的實際工作中發(fā)現(xiàn)，以上這些不足嚴重制約了污染場地治理的規(guī)范性和時效性。

2.1 法規(guī)和規(guī)范缺失

2011年，環(huán)境保護部制定了《污染場地環(huán)境管理暫行辦法》并征求意見，但至今未頒布，缺乏統(tǒng)一的管理體系。

2.2 污染場地評價標準滯后

當前我國頒布實施關(guān)于土壤質(zhì)量標準有兩個：《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（GB15618-1995）和《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準》（HJ 350-2007）。《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》主要適用于農(nóng)田土壤環(huán)境保護，《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準》制定初衷是針對上海世博會展覽會用地進行評價，其它用地只能參照執(zhí)行，而且該標準未設(shè)地下水污染指標，無法滿足染場地進行治理修復(fù)的要求。

2.3 污染修復(fù)責任界定困難

2.3.1 根據(jù)“誰污染、誰治理”的原則,《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法》（征求意見稿）第八條規(guī)定“污染場地責任人應(yīng)當承擔污染場地調(diào)查評估和治理修復(fù)的義務(wù)，并承擔相關(guān)費用”，但缺乏對歷史污染者追索的規(guī)定，對污染場地多次產(chǎn)權(quán)變更，或原國有企業(yè)性質(zhì)和土地所有權(quán)變更，使得責任主體難以界定。杭州某大型國企場地退役后，現(xiàn)改制企業(yè)就提出不承擔原國企的污染治理責任，原國企將利稅都上繳國家，應(yīng)由政府承擔工作及修復(fù)費用的問題。

2.3.2 缺乏規(guī)范，導致場地修復(fù)過程中責任難界定，責任人往往以缺乏專業(yè)知識為由，將修復(fù)過程可能存在的二次污染和修復(fù)失敗的風險轉(zhuǎn)嫁到治理實施單位，甚至監(jiān)管部門，逃避污染者的義務(wù)和責任。在組織詳細調(diào)查、風險評估和修復(fù)方案評審過程中，杭州市多家責任單位提出類似意見。

2.4 污染場地評估、修復(fù)、監(jiān)理缺乏有效資質(zhì)管理

2.4.1 污染場地評估資質(zhì)缺失

我國對于從事污染場地調(diào)查的機構(gòu)和人員均無執(zhí)業(yè)要求，一些地區(qū)參照了環(huán)境影響評價的資質(zhì)和管理要求。我國的環(huán)評機構(gòu)明確應(yīng)擁有環(huán)評資質(zhì)，從事環(huán)評人員應(yīng)擁有環(huán)評工程師執(zhí)業(yè)資質(zhì)。但是污染場地評估與環(huán)評在評估目標、評估過程、評估內(nèi)容方面差別很大，是性質(zhì)不同的兩項工作。場地評估包括場地環(huán)境調(diào)查和風險評估兩方面工作，核心內(nèi)容是對原生產(chǎn)狀況，土壤和地下水、污染物總類、性質(zhì)和分布等進行現(xiàn)狀評估，并提出未來土地利用的選擇和治理技術(shù)方案，而環(huán)境影響評價的核心內(nèi)容是待建項目對周邊環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估以及未來應(yīng)采取的保護措施，著重在預(yù)測未來，以上不同決定了兩者對所需專業(yè)技能要求也不同。發(fā)達國家對場地評估有不同于環(huán)評的資質(zhì)和管理要求。

2.4.2 污染場地治理資質(zhì)缺失

我國對污染場地修復(fù)治理單位資質(zhì)要求沒有明確，執(zhí)行困難。目前，常見的是環(huán)境修復(fù)工程設(shè)計資質(zhì)和工程總承包資質(zhì)，頒發(fā)部門為建設(shè)部門和各省環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會。往往具備建設(shè)部門資質(zhì)的企業(yè)實際沒有場地修復(fù)能力，而環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會的環(huán)保工程總承包資質(zhì)只有一級企業(yè)可承擔各類環(huán)保工程的施工，具備條件的一級企業(yè)又寥寥無幾，造成了現(xiàn)實中具備修復(fù)資質(zhì)并開展場地治理工作的企業(yè)很少，大部分治理工程是由無資質(zhì)企業(yè)在實施的現(xiàn)象。

2.4.3 污染場地治理工程監(jiān)理資質(zhì)缺失

污染場地治理工程包含土建工程監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)理兩塊內(nèi)容。目前浙江省沒有具備資質(zhì)的監(jiān)理單位，場地治理工程監(jiān)理只能參照土建工程監(jiān)理資質(zhì)執(zhí)行。杭州部分退役場地在修復(fù)過程中就出現(xiàn)因監(jiān)理單位能力不足，造成二次污染的現(xiàn)象。

2.5 治理單位能力不足，治理水平有待提高

我國污染場地修復(fù)治理開展較遲，絕大部分治理企業(yè)都缺乏修復(fù)治理經(jīng)驗，技術(shù)水平和能力缺乏。目前，污染場地治理多數(shù)采用簡單的異位處理，即污染土壤外運進水泥窖處置、土壤置換或客土法等方式處理。而地下水污染具有隱蔽性和復(fù)雜性，治理更加困難，國內(nèi)開展的還很少?？傊?，我國目前還缺乏經(jīng)濟可行的成熟修復(fù)技術(shù)和裝備，相關(guān)管理、技術(shù)和科研人才也十分匱乏。國外的部分技術(shù)難以適應(yīng)國內(nèi)要求快速治理完成的要求，比如地下水長達數(shù)十年的治理，受國內(nèi)時間和經(jīng)費的制約，難以推廣。

2.6 污染場地治理監(jiān)管能力不足

污染場地治理是個系統(tǒng)工程，從場地初步調(diào)查到完成修復(fù)涉及的環(huán)節(jié)多，耗時長，重污染場地修復(fù)工程往往需要數(shù)年，同時隨著清潔土壤行動的開展，污染場地的范圍延伸到農(nóng)業(yè)用地、礦山治理等更廣闊的領(lǐng)域，因此應(yīng)建立相應(yīng)的專職管理機構(gòu)，落實人員，加快推進污染場地治理工作。但目前全國僅有北京、重慶兩地環(huán)保部門設(shè)立污染場地管理科，管理能力嚴重滯后。

3 污染場地治理工作的對策和建議

做好土壤污染防治工作，是各級政府的責任。各級環(huán)保部門要在各級黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，認真履行綜合管理和監(jiān)督執(zhí)法職責，積極協(xié)調(diào)國土、規(guī)劃和財政等部門，爭取支持，因地制宜地落實國家的總體部署和有關(guān)政策，創(chuàng)造性地開展工作。要堅持兩項基本原則：一是預(yù)防為主，防治結(jié)合。逐步構(gòu)建適合我國國情的土壤污染防治管理體系。二是梯次推進，重點突破。土壤污染防治是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需整合各方力量和資源，撕開口子以點帶面，切實加強規(guī)范和能力建設(shè)，實施典型修復(fù)示范，發(fā)揮試點作用。

3.1 完善場地修復(fù)頂層設(shè)計

國家必須加快構(gòu)建基于環(huán)境風險的污染場地環(huán)境管理法規(guī)及標準體系，為污染場地監(jiān)管提供支撐。

3.2 立法明確污染場地責任界定制度

對污染場地，建立“污染責任終身制”，強化污染責任追究制度，開發(fā)利用污染企業(yè)場地和其他可能污染地下水的場地，要明確修復(fù)責任主體和技術(shù)要求，按照“誰污染、誰治理”的原則，被污染的土壤或地下水，由造成污染的單位和個人負責修復(fù)和治理，同時必須承擔修復(fù)失敗造成的后果。

3.3 建立場地修復(fù)行業(yè)準入門檻

國家、省級環(huán)保部門應(yīng)協(xié)調(diào)建設(shè)等相關(guān)部門，設(shè)定污染場地調(diào)查評估、修復(fù)、監(jiān)理單位的準入條件，市級環(huán)保部門指導污染責任主體要嚴格按照準入條件，選擇調(diào)查評估、修復(fù)、監(jiān)理單位，引導修復(fù)產(chǎn)業(yè)有序健康發(fā)展，避免修復(fù)行業(yè)魚龍混雜、良莠不齊的局面產(chǎn)生，切實達到污染場地的風險管控目標。

3.4 控舊防新，一并管理

一是嚴格執(zhí)行國家政策要求，新改擴建的建設(shè)項目在環(huán)評階段，對建設(shè)用地的土壤、地下水污染情況進行調(diào)查評估，提出防滲、監(jiān)測等場地污染防治措施，建設(shè)項目驗收時，應(yīng)對場地污染防治措施等進行驗收；二是建立場地管理長效機制，環(huán)保部門應(yīng)督促現(xiàn)有污染產(chǎn)生單位，切實做好場地防治工作，落實措施，有條件的單位應(yīng)進行現(xiàn)有場地調(diào)查評估工作，明確自身責任，為將來的土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料。

3.5 加強機構(gòu)建設(shè)、健全監(jiān)管體系

各級環(huán)保部門應(yīng)健全機構(gòu)體系，設(shè)立污染場地管理機構(gòu)，構(gòu)建省、市、區(qū)三級分工明確的“屬地管理為主，專屬管轄為輔，上級稽查為補充”的管理體系，即日常環(huán)境行為監(jiān)管以所在地環(huán)保部門為主，市級環(huán)保部門進行負責協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)國土、規(guī)劃和財政等部門，指導屬地環(huán)保部門開展污染場地調(diào)查修復(fù)工作，省級環(huán)保部門稽查為主。