美日科技計(jì)劃管理體系研究與啟示

鄒麗陽 謝 峰

江蘇理工學(xué)院

美日科技計(jì)劃管理體系研究與啟示

鄒麗陽1謝 峰2

江蘇理工學(xué)院

我國(guó)政府制定科技計(jì)劃項(xiàng)目體系，旨在提高資源配置的有效性，提高我國(guó)自主創(chuàng)新能力，推動(dòng)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。本文以美國(guó)和日本兩國(guó)的國(guó)家科技計(jì)劃管理體系為研究對(duì)象，對(duì)我國(guó)科技計(jì)劃管理體系的建設(shè)以啟示。

科技計(jì)劃管理體系歷來是國(guó)家政府科技創(chuàng)新體系的重要組成部分，我國(guó)科技計(jì)劃體系經(jīng)歷了由單一管理到體系化管理、由項(xiàng)目管理到制度化建設(shè)的過程，不斷完善的科技計(jì)劃體系，提升了我國(guó)自主創(chuàng)新能力，在創(chuàng)新型國(guó)家的建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用?！笆濉逼陂g提出創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的方針，按照3＋2計(jì)劃體系部署，即高技術(shù)研究與發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）、重點(diǎn)科技攻關(guān)計(jì)劃、基礎(chǔ)研究計(jì)劃三個(gè)主體計(jì)劃，和研究開發(fā)條件建設(shè)計(jì)劃、科技產(chǎn)業(yè)化環(huán)境建設(shè)計(jì)劃二類重點(diǎn)計(jì)劃；“十一五”期間國(guó)家科技計(jì)劃體系主要由基本計(jì)劃、重大專項(xiàng)和國(guó)家自然科學(xué)基金構(gòu)成；“十二五”期間，在保持原有科技計(jì)劃體系的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展為根本任務(wù)，以促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)為主攻方向，實(shí)施國(guó)家科技重大專項(xiàng)，前瞻部署若干重大科學(xué)問題，深化科技管理體制改革和政策落實(shí)。

美國(guó)和日本兩國(guó)科技創(chuàng)新能力位居世界引領(lǐng)地位，研究美日兩國(guó)國(guó)家科技計(jì)劃管理體系，將對(duì)我國(guó)科技計(jì)劃管理體系的建設(shè)有所啟發(fā)。

美國(guó)科技計(jì)劃管理及其特點(diǎn)

從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，美國(guó)聯(lián)邦政府不設(shè)科技部，但已經(jīng)形成較完整的科技計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)體系，內(nèi)閣有相關(guān)科技機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣外有科技政策局、科技辦公室，國(guó)會(huì)下有技術(shù)評(píng)議辦公室，形成較為統(tǒng)一的管理體系。

從科技研究和發(fā)展計(jì)劃的編制來看，美國(guó)政府擁有一套民主透明、互相監(jiān)督的決策體系，實(shí)行總統(tǒng)與國(guó)會(huì)雙決策制。決策過程一般經(jīng)歷四個(gè)環(huán)節(jié)：第一環(huán)節(jié)由總統(tǒng)制定科技發(fā)展總綱；第二環(huán)節(jié)由國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）依總綱，組織協(xié)調(diào)其管轄九大研究開發(fā)協(xié)調(diào)委員會(huì)具體開展意見征集，在征集意見的基礎(chǔ)上形成年度計(jì)劃預(yù)算報(bào)告，上報(bào)總統(tǒng)；第三環(huán)節(jié)由總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交預(yù)算報(bào)告；第四環(huán)節(jié)國(guó)會(huì)通過審議報(bào)告后，以授權(quán)法的形式通過，并由總統(tǒng)簽署生效。

從計(jì)劃的實(shí)施過程來看，采用委托第三方管理的模式。政府部門與NSTC對(duì)計(jì)劃項(xiàng)目不進(jìn)行直接管理，主要起協(xié)調(diào)作用。具體項(xiàng)目管理委托下屬科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行，由專職機(jī)構(gòu)對(duì)計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行審批、評(píng)價(jià)。

美國(guó)科技計(jì)劃管理的特點(diǎn)

（1）科技計(jì)劃目標(biāo)明確，科技計(jì)劃體系化、綜合化。美國(guó)政府制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，是按領(lǐng)域制定的大型專項(xiàng)計(jì)劃，每個(gè)專項(xiàng)計(jì)劃又由若干專項(xiàng)子計(jì)劃構(gòu)成。無論是專項(xiàng)計(jì)劃還是子計(jì)劃，都有各自明確的領(lǐng)域和目標(biāo)技術(shù)。每個(gè)計(jì)劃又不簡(jiǎn)單以項(xiàng)目實(shí)施為主，而是構(gòu)成國(guó)家科技創(chuàng)新體系的有機(jī)部分，內(nèi)涵建設(shè)含科研基礎(chǔ)條件的建設(shè)、人才培養(yǎng)、科技成果推廣與轉(zhuǎn)化和法律制度的宣傳等。

（2）科技計(jì)劃管理民主、科學(xué)、法制化?？萍加?jì)劃決定實(shí)行雙決策制，程序環(huán)環(huán)相扣，杜絕權(quán)力尋租；計(jì)劃執(zhí)行實(shí)行第三方管理制，計(jì)劃考核實(shí)行第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，確保了美國(guó)科技計(jì)劃決策、運(yùn)行、管理、考評(píng)的公開、公正、公平；科技計(jì)劃的運(yùn)行因項(xiàng)目而異，做到差別管理、分類管理和交叉集中管理，既保證了項(xiàng)目的正常運(yùn)行，又提高了資源分配的有效性與科技資源的融合度；科技計(jì)劃以立法形式頒布，確立了科技計(jì)劃項(xiàng)目的法律地位，實(shí)行法制化管理。

（3）科技計(jì)劃間柔性銜接，政府差異化投入。美國(guó)政府在協(xié)調(diào)各類科技計(jì)劃時(shí)，以分時(shí)段銜接保證了項(xiàng)目的延續(xù)性和持久性，用跨領(lǐng)域銜接的方法確保交叉點(diǎn)問題得以深入探討，靈活高效?？萍加?jì)劃項(xiàng)目總投入中政府所占比重，以是否關(guān)乎國(guó)家安全、公共利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為原則，前瞻性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)類的研究，政府投入占較大比重；產(chǎn)業(yè)推廣計(jì)劃，科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用領(lǐng)域的研究，政府起到引導(dǎo)作用，撬動(dòng)社會(huì)投資機(jī)構(gòu)、企業(yè)、研究院所等投資主體加大研發(fā)投入。

日本科技計(jì)劃管理及其特點(diǎn)

從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，日本政府設(shè)立綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議，該會(huì)議是日本首相的科技咨詢機(jī)構(gòu)和國(guó)家科技政策的最高決策機(jī)構(gòu)。

從科技計(jì)劃決策過程來看，日本政府采取會(huì)議制與詢問制相結(jié)合。一般通過科學(xué)技術(shù)會(huì)議的召開，采用科技部門向大會(huì)咨詢的方式，經(jīng)過數(shù)輪答與問后制定出科技發(fā)展綱要。同時(shí)，為確保決策過程的科學(xué)性與公正、公平性，由常設(shè)審議會(huì)等機(jī)構(gòu)做好科技調(diào)查、科技評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，提供參考依據(jù)。

從科技計(jì)劃制定的項(xiàng)目來看，日本政府的基本戰(zhàn)略由“貿(mào)易立國(guó)”向“科技立國(guó)”轉(zhuǎn)變，近年來又進(jìn)一步明確為“科技創(chuàng)新立國(guó)”，目標(biāo)非常明確，先后制定四期科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃。

從科技計(jì)劃項(xiàng)目的管理來看，政府直接管理基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略性導(dǎo)向性研究；委托社會(huì)機(jī)構(gòu)管理應(yīng)用和開發(fā)類計(jì)劃。

日本科技計(jì)劃管理的特點(diǎn)

（1）科技計(jì)劃法律體系健全。日本政府出臺(tái)了《科學(xué)技術(shù)基本法》、《科學(xué)技術(shù)振興事業(yè)團(tuán)法》和《研究交流促進(jìn)法》等一系列法律法規(guī)，規(guī)范了科技計(jì)劃制定的范圍。

（2）計(jì)劃決策、實(shí)施、評(píng)估等體系完善。日本政府科技計(jì)劃的決策建立“一個(gè)中心一批機(jī)構(gòu)加多輪問答”的模式，以綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議一個(gè)中心，常設(shè)的審議、委員會(huì)、理事會(huì)等一批機(jī)構(gòu)做好前期風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)、中期技術(shù)評(píng)價(jià)、后期科技評(píng)估，為中心提供科學(xué)決策依據(jù)，會(huì)上科技主管部門間通過多輪提問得以確定科技計(jì)劃?？萍荚u(píng)估體系完善。日本政府向來注重對(duì)科技計(jì)劃的評(píng)價(jià)，政府部門不直接參與科技計(jì)劃的評(píng)價(jià)，而是通過制定完善的法律法規(guī)，委托具有資質(zhì)的獨(dú)立第三方對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目荚u(píng)，確保了科技計(jì)劃體系的落實(shí)執(zhí)行，兼具務(wù)實(shí)性與高效性。

（3）有其獨(dú)特的“官產(chǎn)學(xué)”模式。產(chǎn)學(xué)研合作已被列為日本實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的重要途徑，科技計(jì)劃中明確指出，日本政府將在過去技術(shù)轉(zhuǎn)移活動(dòng)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)并支持產(chǎn)學(xué)研各方立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)開展共同研究，提高合作效果，建立產(chǎn)學(xué)研各方之間互惠互利持續(xù)發(fā)展的合作關(guān)系。出臺(tái)一系列法律推進(jìn)官產(chǎn)學(xué)合作，如《大學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)移促進(jìn)法》、《研究交流促進(jìn)法》和《產(chǎn)業(yè)技術(shù)力強(qiáng)化法》。協(xié)調(diào)各計(jì)劃間的資金投入、合作關(guān)系，吸引多方資金投入產(chǎn)學(xué)研合作項(xiàng)目。

美日科技計(jì)劃管理帶來的啟示

通過對(duì)美日兩國(guó)科技計(jì)劃管理體系及特點(diǎn)的分析，給我們帶來如下啟示。

（1）進(jìn)一步加快我國(guó)國(guó)家科技計(jì)劃法制化建設(shè)的進(jìn)程。我國(guó)在制定國(guó)家科技計(jì)劃時(shí)，可借鑒兩國(guó)以提高綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為總目標(biāo)，充分發(fā)揮政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)進(jìn)行干預(yù)的有效手段，實(shí)施專項(xiàng)領(lǐng)域計(jì)劃，制定明確的戰(zhàn)略目標(biāo)。美日兩國(guó)國(guó)家科技計(jì)劃通過立法或制度化方式確立，具有很高的權(quán)威性和階段性。我國(guó)在這方面自上而下還沒有專門的科技計(jì)劃管理法，因法制建設(shè)的缺失，導(dǎo)致合法不合理，合理不合法的科研現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，相關(guān)科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法模糊，不利于科技計(jì)劃項(xiàng)目的貫徹執(zhí)行。

（2）進(jìn)一步擴(kuò)大我國(guó)科技計(jì)劃體系的輻射面，促進(jìn)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的多樣化。科技計(jì)劃不應(yīng)單獨(dú)以項(xiàng)目建設(shè)為目的，可借鑒美日兩國(guó)先進(jìn)做法，通過項(xiàng)目的實(shí)施，帶動(dòng)人才培養(yǎng)、科研基地的建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家自主創(chuàng)新能力的提升。進(jìn)一步推進(jìn)科技計(jì)劃項(xiàng)目分類管理，根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，采取不同的管理方式。如國(guó)家科技重大專項(xiàng)、國(guó)家自然科學(xué)基金等有關(guān)我國(guó)前瞻性、基礎(chǔ)性研究的項(xiàng)目，應(yīng)由政府全額投資并直接管理或委托下屬資信較高、權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。對(duì)這類項(xiàng)目的評(píng)審應(yīng)更加審慎，可借鑒美日兩國(guó)的雙重決策制度，平行建設(shè)科技計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，為決策提供科學(xué)依據(jù)和保障。

（3）進(jìn)一步吸引多元渠道投入科技計(jì)劃項(xiàng)目。政府如何更加有效的配置科技資源，刺激各部門、各單位的內(nèi)生動(dòng)力，值得思考。關(guān)乎國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、公共基礎(chǔ)事業(yè)且具有前瞻性、引領(lǐng)性的科技計(jì)劃，應(yīng)由政府部門投入大額資金，同時(shí)立法規(guī)范科研資金的使用，發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的最大效用。對(duì)于與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)相結(jié)合的高新技術(shù)、共性技術(shù)和核心技術(shù)的研發(fā)與推廣，政府主要起引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)企業(yè)、風(fēng)投機(jī)構(gòu)、社會(huì)資金注入。

（4）進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，將科技計(jì)劃的執(zhí)行、管理、評(píng)價(jià)委托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行。目前，我國(guó)科技計(jì)劃管理的執(zhí)行、管理、評(píng)價(jià)仍然集中于主要職能部門，這樣的管理方式一方面將職能部門捆綁住，無法集中精力做長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；另一方面，職能部門立項(xiàng)并由職能部門自我管理，自我評(píng)價(jià)，無法保證科技計(jì)劃項(xiàng)目的公正與公平。這方面，可借鑒兩國(guó)第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，培育建成適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，營(yíng)造更好的、更公平、公正的科技計(jì)劃管理體系環(huán)境。

（5）進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合研究，推進(jìn)研究開發(fā)體系建設(shè)的完善。我國(guó)自20世紀(jì)初期，號(hào)召多方面產(chǎn)學(xué)研合作，但多年來的建設(shè)成果并沒達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。以日本為例，日本經(jīng)歷過二戰(zhàn)后，經(jīng)濟(jì)、工業(yè)水平較低，但到了80年代，日本的電機(jī)電器、精密器械和運(yùn)輸機(jī)械發(fā)展成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，躋身國(guó)際先進(jìn)行列。日本經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，和日本健全的“官產(chǎn)學(xué)”計(jì)劃分不開。我國(guó)在制定科技計(jì)劃體系時(shí)，應(yīng)充分考慮調(diào)動(dòng)產(chǎn)、學(xué)、研各合作主體的熱情，制定專項(xiàng)計(jì)劃，通過后補(bǔ)助、前瞻項(xiàng)目聯(lián)合研究、共建產(chǎn)學(xué)研共同體等多種形式，推動(dòng)研發(fā)體系各主體間的融合。

10.3969/j.issn.1001-8972.2014.24.009