河南省礦產(chǎn)資源整合現(xiàn)狀分析及對策建議

汪 松，黃珺嫦，呂國芳

(1.中國地質(zhì)大學(武漢)經(jīng)濟管理學院，湖北 武漢 430074；2.河南省國土資源科學研究院，河南 鄭州 450053；3.河南農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院，河南 鄭州 450002)

礦產(chǎn)資源整合是通過行政部門的宏觀指導，將分散的礦產(chǎn)資源、礦山企業(yè)采選冶資源和市場銷售渠道資源，按照地質(zhì)成礦規(guī)律、區(qū)域經(jīng)濟規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，運用經(jīng)濟、法律和一定的行政手段，根據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，采取收購、參股、兼并、合并等方式，進行有效的重新組合，從而取得資源效益和經(jīng)濟效益最大化的市場行為。實施礦產(chǎn)資源整合有利于調(diào)整礦產(chǎn)資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)、提高礦產(chǎn)資源保障水平、整頓礦業(yè)開發(fā)秩序、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、改變礦業(yè)經(jīng)濟增長方式、實現(xiàn)礦業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，對于建設(shè)“兩型社會”,走新型工業(yè)化道路具有重大意義[1-3]。

1 現(xiàn)狀分析

河南省是礦產(chǎn)資源大省，多年以來，河南省一直將礦產(chǎn)資源開發(fā)及后續(xù)加工業(yè)作為全省的支柱性產(chǎn)業(yè)，礦石開采量和礦業(yè)產(chǎn)值長期位居全國前五位，對全省經(jīng)濟增長貢獻巨大，從進入21世紀以來，礦業(yè)經(jīng)濟工業(yè)增加值長期占據(jù)全省工業(yè)經(jīng)濟增加值的55%以上。2012年，河南省規(guī)模以上礦產(chǎn)采選業(yè)完成工業(yè)增加值1813.58億元，礦產(chǎn)原料加工制品業(yè)完成工業(yè)增加值3170.03億元，合計完成全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)工業(yè)增加值的39.38%[注]數(shù)據(jù)來源于2012年河南統(tǒng)計年鑒。。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，河南省礦產(chǎn)資源供求矛盾越來越突出，資源保障能力日趨緊張、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用布局不合理、開采技術(shù)落后、環(huán)境污染嚴重等突出問題已經(jīng)嚴重影響了礦業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。為切實解決這些問題，有效保護和合理利用礦產(chǎn)資源，提高礦產(chǎn)資源對全面建設(shè)小康社會的保障程度，實現(xiàn)礦業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，2004～2012年，河南省委、省政府做出了實施礦產(chǎn)資源整合的戰(zhàn)略決策，推動實施了三輪礦產(chǎn)資源整合工作。

2004年初，河南省對煤炭、鋁土礦兩種重要礦產(chǎn)，在全國率先開展了第一輪礦產(chǎn)資源整合工作，較為徹底地解決了煤炭、鋁土礦資源開發(fā)中存在的問題；2007年，在總結(jié)煤炭、鋁土礦整合經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，河南省開展了以金、鉬、鐵、珍珠巖等重要礦種的第二輪整合工作；2010年在前兩輪礦產(chǎn)資源整合基礎(chǔ)上，開展了鐵、銅、鉛、鋅、鉬(鎢)、金、銻、螢石、石英巖礦(硅石)、水泥用灰?guī)r和建筑用石材(料)等第三輪礦產(chǎn)資源整合。2012年，礦產(chǎn)資源整合工作基本完成，礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)入常態(tài)化管理。

1.1 河南省第一輪礦產(chǎn)資源整合

煤炭、鋁土礦是河南省最為重要的兩種礦產(chǎn)資源，2012年河南省原煤產(chǎn)量1.80億t，原鋁產(chǎn)量368.8萬t，分別位居全國產(chǎn)量的第四位和第一位。河南省于2004年在全國率先開展了煤炭、鋁土礦資源整合，針對煤礦、鋁土礦開發(fā)利用中存在的布局不合理、開采技術(shù)落后、環(huán)境破壞嚴重等問題，提出“治亂、治散、治本一起抓，以整頓促整合，以整合促規(guī)范，以規(guī)范促發(fā)展”的整合辦法[4]。

截至2009年，河南省第一輪資源整合工作已經(jīng)完成。經(jīng)過五年多的不懈努力，煤炭、鋁土礦資源整合取得了顯著成效：一是礦山數(shù)量大幅減少，關(guān)閉規(guī)模較小、開采難度較大、環(huán)境破壞嚴重的煤礦1059個，數(shù)量減少了67%；關(guān)閉資源量較少、規(guī)模較小的鋁土礦92個，數(shù)量減少了64%。二是生產(chǎn)能力大幅提高，骨干優(yōu)勢企業(yè)整合了94處地方國有及改制煤礦和小煤礦企業(yè)礦井，骨干優(yōu)勢企業(yè)總礦井數(shù)達到186處，骨干優(yōu)勢企業(yè)產(chǎn)能增加3802萬t，資源儲量增加14.52億t，總生產(chǎn)能力達到13766萬t/a。三是開發(fā)利用新格局基本形成，通過煤炭、鋁土礦資源整合，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)集中水平，河南煤化、中平能化等骨干優(yōu)勢煤炭企業(yè)對全省煤炭資源占有率達到了70%，中鋁河南鋁業(yè)、三門峽東方希望、開曼公司等氧化鋁企業(yè)對全省鋁土礦資源占有率達到了90%，基本形成了河南省煤炭鋁土礦開發(fā)利用的新格局。經(jīng)過第一輪煤炭、鋁土礦資源整合，河南省煤炭鋁土礦開發(fā)利用中存在的布局不合理、開采技術(shù)落后、環(huán)境破壞嚴重等問題得到明顯好轉(zhuǎn)。

1.2 河南省第二輪礦產(chǎn)資源整合

2007年，根據(jù)國辦發(fā)〔2006〕108號文《對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合意見的通知》(以下簡稱《通知》)要求，河南省在進一步鞏固和推進煤炭、鋁土礦整合成果的基礎(chǔ)上，立足實際情況，針對省內(nèi)開采秩序較亂、礦業(yè)矛盾較突出的金、鉬、鐵、珍珠巖等礦種，組織開展了第二輪礦產(chǎn)整合工作。

在這一輪礦產(chǎn)資源整合工作中，部分省轄市對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有較大影響的非金屬礦進行了整合，如鄭州市針對的泥灰?guī)r、石英巖(硅石)等礦種的整合，鶴壁市針對玄武巖的整合，許昌、新鄉(xiāng)兩市針對水泥用石灰?guī)r的整合等。通過資源整合后，礦山數(shù)量大幅減少，如鐵礦資源較為豐富的安陽、焦作、駐馬店3市鐵礦數(shù)量減少了105個，珍珠巖、沸石較豐富的信陽上天梯非金屬礦區(qū)礦山數(shù)量減了52個，僅保留了3個礦山企業(yè)；金礦富集區(qū)小秦嶺地區(qū)的小礦數(shù)量也減少了60%[注]數(shù)據(jù)來源于河南省礦產(chǎn)資源開發(fā)整合資料匯編。。

1.3 河南省第三輪礦產(chǎn)資源整合

第一輪和第二輪礦產(chǎn)資源整合在礦山數(shù)量減少、礦山開發(fā)布局優(yōu)化、資源集中率水平提高、礦山生產(chǎn)狀況和地質(zhì)環(huán)境的改善等方面取得了明顯成效，但是一些深層次問題還沒有得到解決，礦產(chǎn)資源勘查項目小而散、投入偏少，礦山企業(yè)規(guī)模過小、大中型礦山企業(yè)少，礦產(chǎn)資源開采粗放、產(chǎn)業(yè)集中度和規(guī)模化程度較低等問題依然存在。

2010年，根據(jù)國土資源部等12部門《關(guān)于進一步推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的通知》(國土資發(fā)〔2009〕141號)、《河南省人民政府辦公廳關(guān)于進一步推動礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的意見》(豫政辦〔2010〕25號)等相關(guān)文件要求，河南省針對除煤炭、鋁土礦之外的鐵、銅、鉛、鋅、鉬(鎢)、金、銻、螢石、石英巖礦(硅石)、水泥用灰?guī)r和建筑用石材(料)等重要礦種，開展了第三輪礦產(chǎn)資源整合工作。

第三輪整合工作是在新的形勢下發(fā)揮資源的集合優(yōu)勢，建立集約經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟的戰(zhàn)略措施，與前兩輪整合工作最大的差別在于本輪整合是以礦業(yè)權(quán)調(diào)整為著力點，依據(jù)采礦權(quán)、探礦權(quán)整合的側(cè)重點和方式方法的差異，將整合區(qū)劃分為以采礦權(quán)整合為重點的整合重點礦區(qū)和以探礦權(quán)整合為重點的整合重點勘查區(qū)兩大類，并將整合區(qū)分為省定和省轄市定兩級。

本次整合工作全省共確定非煤礦產(chǎn)資源整合重點礦區(qū)55個，共涉及51個探礦權(quán)、264個采礦權(quán)。整合后保留探礦權(quán)31個，減少39%；保留采礦權(quán)108個，減少59%；礦權(quán)總數(shù)減少176個，減少55%；確定非煤礦種資源整合重點勘查區(qū)8個，涉及探礦權(quán)39個，采礦權(quán)65個，整合后保留探礦權(quán)14個③。從2012年起，河南省礦產(chǎn)資源整合工作基本完成，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和資源整合轉(zhuǎn)入常態(tài)化管理。

2 河南省礦產(chǎn)資源整合成效

經(jīng)過近十年的不懈努力，河南省主要礦種的資源整合取得了顯著成效。

一是優(yōu)勢礦業(yè)企業(yè)的資源能力和市場競爭力明顯提高。通過礦產(chǎn)資源整合，做大做強了河南煤化、中平能化等5大骨干煤業(yè)集團、中鋁河南鋁業(yè)、三門峽東方希望、開曼公司等4家重點氧化鋁企業(yè)和以及靈寶金源、靈寶黃金股份、洛鉬集團等一批重要礦產(chǎn)開發(fā)優(yōu)勢骨干企業(yè)。

二是礦山布局和資源配置日趨合理。通過整合，優(yōu)化了全省礦業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，全省小煤礦、小鋁土礦數(shù)量減少了六成以上。截止到2009年底，全省共關(guān)閉規(guī)模較小、開采難度較大、環(huán)境破壞嚴重小煤礦1059個；關(guān)閉資源量較少、規(guī)模較小鋁土礦92個。大中型煤炭礦山所占比例由原來的3.81%提高到現(xiàn)在的34.94%，改變了之前布局不合理的問題，不僅解決了煤炭、氧化鋁小礦山數(shù)量多的問題，產(chǎn)量和經(jīng)濟效益都得到較大程度的增長，小煤礦、小鋁土礦年生產(chǎn)能力分別達到15萬t、10萬t以上，產(chǎn)量增長50%以上[注]數(shù)據(jù)來源于河南省礦產(chǎn)資源開發(fā)整合資料匯編。。

三是完善了安全生產(chǎn)條件。河南省在整合過程中，通過發(fā)揮優(yōu)勢骨干企業(yè)資金雄厚、技術(shù)先進、管理完善的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，落實礦山企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，對安全條件生產(chǎn)較差的礦井進行改造，加強安全監(jiān)管監(jiān)察，有效地減少了礦山生產(chǎn)安全事故發(fā)生。2011年全省原煤百萬噸死亡率0.192，比全國平均水平低66%[注]數(shù)據(jù)來源于河南省煤炭安全生產(chǎn)簡況。。

四是政府調(diào)控能力不斷增強。通過礦產(chǎn)資源整合，運用行政性措施和法制性手段，對礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、資源配置和礦業(yè)權(quán)設(shè)置等方面做出具體規(guī)定，進一步優(yōu)化了資源市場，加強了規(guī)劃布局和政策引導，增強了政府對資源開采供給的調(diào)控能力，促使礦產(chǎn)資源開發(fā)向著有規(guī)劃、有秩序的方向進行。

五是河南省煤炭、鋁土礦整合經(jīng)驗作為典型在全國得到推廣。國家發(fā)展改革委、國土資源部、國家安全監(jiān)督管理總局、國家能源局多次派出工作組來河南調(diào)研指導總結(jié)成功經(jīng)驗，并且被國家有關(guān)部門和其他省份借鑒推廣，為全國礦產(chǎn)資源整合工作的開展提供了經(jīng)驗。

3 存在的問題

礦產(chǎn)資源整合具有多元化的特點，是一項綜合性很強的工作[5]。礦產(chǎn)資源整合工作涉及資源合理配置、利益調(diào)整和社會穩(wěn)定等多方面因素，既涉及治亂、治散，也涉及治本，同時也涉及生產(chǎn)安全、環(huán)境保護以及資源稅費等問題。河南省雖然在礦產(chǎn)資源整合工作中總結(jié)了不少成功經(jīng)驗，但是仍然存在許多問題。

一是礦產(chǎn)資源整合工作不到位。部分礦區(qū)存在“虛假整合”現(xiàn)象，表面上將一個礦區(qū)的幾個礦權(quán)整合成一個礦權(quán)，卻并沒有按照規(guī)定改造原有的生產(chǎn)系統(tǒng)，也沒有對整合后的礦區(qū)進行開發(fā)利用方案設(shè)計，資源利用方式?jīng)]有得到改變，礦山安全和生態(tài)環(huán)境也沒有得到改善；一個礦區(qū)原則上只設(shè)置一個采礦權(quán)，由一個采礦主體開采，部分礦區(qū)由于不同利益主體的相互角力，在實際操作中根本無法進行整合；一些礦山企業(yè)相互間已經(jīng)談好整合協(xié)議，相關(guān)政策的卻遲遲沒有出臺，等政策出臺后，礦業(yè)形勢已經(jīng)發(fā)生變化，以前的整合協(xié)議已經(jīng)無法兌現(xiàn)，導致整合工作無法進行；部分礦山企業(yè)已經(jīng)完成整合，礦權(quán)證卻遲遲無法下發(fā)，勘查開發(fā)工作無法推進，降低礦山企業(yè)整合的積極性。

二是整合后的部分資源沒有得到合理開發(fā)。礦產(chǎn)資源整合的最終目的就是讓礦產(chǎn)資源得到合理開發(fā)。由于部分地方在整合過程中，對于部分資源儲量較少、品位較低、開采附加值較低的礦山，不符合大礦開采標準的部分邊角資源的礦山，以及大中型礦山企業(yè)也不愿意整合的小礦山，沒有制定相應(yīng)的開發(fā)利用方案，而以達不到最低生產(chǎn)規(guī)模為由，將其一律關(guān)閉，直接導致這一部分資源閑置浪費。

三是整合工作只是將分散的資源進行集中，卻沒有相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。礦產(chǎn)資源整合的最終目的是實現(xiàn)資源規(guī)?；?、集約化開發(fā)，調(diào)整礦業(yè)結(jié)構(gòu)，促進礦業(yè)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會[6]。河南省當前的礦產(chǎn)資源整合工作單純強調(diào)對資源的整合，追求資源集中度的提高，培植優(yōu)勢企業(yè)，而沒有把改良開采工藝、礦山環(huán)境治理、礦山安全投入和礦產(chǎn)品的銷售作為礦產(chǎn)資源整合的重點內(nèi)容，制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對礦業(yè)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變度不大。

四是整合途徑缺乏多樣性。河南省當前的整合工作主要是運用行政手段推進，市場運作程度較低，因而對確定整合范圍內(nèi)的合法礦業(yè)權(quán)予以關(guān)閉缺乏法律依據(jù)，容易引發(fā)社會不穩(wěn)定，使整合工作陷入被動。

五是整合工作沒有考慮關(guān)閉礦山地質(zhì)環(huán)境及生態(tài)安全問題。對于關(guān)閉礦山，還存在部分偷采盜采的現(xiàn)象，而偷采盜采者的設(shè)施簡陋，存在安全隱患。缺乏對關(guān)閉礦山的監(jiān)管，一則會導致國有資源的流失，二則留下較大的安全隱患；對于關(guān)閉礦山普遍缺乏土地復墾和地質(zhì)環(huán)境恢復治理，這些都會留下地質(zhì)災(zāi)害隱患。

六是沒有形成礦產(chǎn)資源整合常態(tài)化工作體系。礦產(chǎn)資源整合需要相關(guān)部門協(xié)作配合，目前的礦產(chǎn)資源整合工作，嚴格意義上講是一項專項活動，整合協(xié)作小組臨時由相關(guān)部門抽調(diào)骨干人員組成，整合工作結(jié)束后小組成員各回原單位，整合過程中形成的規(guī)范、制度也隨之滅失；相關(guān)的法律法規(guī)體系以及礦產(chǎn)資源管理制度，還存在進一步制定和修訂完善的地方。

4 河南省礦產(chǎn)資源整合建議

一是編制合理的整合方案。編制合理的整合方案有利于解決整合過程中的現(xiàn)狀問題，編制礦產(chǎn)資源整合方案是整合工作的基礎(chǔ)，而一套合理的整合方案，能對整合過程中存在的整合不到位、部分資源沒有得到合理利用、生態(tài)安全、地質(zhì)安全等問題，有針對性的提出解決方案。合理的整合方案，能處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。通過全面調(diào)查礦產(chǎn)資源分布、勘查開發(fā)業(yè)、加工及深加工業(yè)及銷售業(yè)情況，針對不同的礦種，從資源稟賦、開發(fā)布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等不同角度，針對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中長期存在的相關(guān)問題，結(jié)合當前礦業(yè)市場情況，經(jīng)過專家的充分論證，制定合理的具有可操作性的礦業(yè)權(quán)整合方案。針對整合中關(guān)停的小礦山，制定資源儲備計劃和遠期發(fā)展計劃，加強對關(guān)閉礦山的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)安全等問題的監(jiān)管，妥善處理好關(guān)停礦山企業(yè)職工的安置問題[7]。

二是建立礦產(chǎn)資源整合常態(tài)化工作體系。常態(tài)化工作體系是在現(xiàn)有整合成果的基礎(chǔ)上，進一步提高資源開發(fā)利用水平，完善礦產(chǎn)資源管理制度體系建設(shè)。河南省的礦產(chǎn)資源整合工作經(jīng)過近十年的推動，效果較為明顯，礦業(yè)布局得到進一步優(yōu)化，礦業(yè)結(jié)構(gòu)也得到進一步調(diào)整，礦產(chǎn)開發(fā)秩序和環(huán)境狀況進一步改善，下一階段的礦產(chǎn)資源整合將轉(zhuǎn)入常態(tài)化管理階段。礦產(chǎn)資源整合常態(tài)化要求我們從工作體系上、制度上解決礦產(chǎn)資源整合上存在或可能出現(xiàn)的問題，讓礦產(chǎn)資源整合工作更加規(guī)范化、合法化。要加快完善相關(guān)的法律法規(guī)；加快制定相關(guān)的運作機制，擬定相關(guān)部門間協(xié)調(diào)辦法，明確整合工作流程，簡化辦事程序、提高行政效率；出臺調(diào)動企業(yè)整合的積極性、主動性的辦法和獎懲約束機制，規(guī)范企業(yè)在整合過程中的行為；全面推進礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，從礦業(yè)權(quán)投放的角度上控制礦業(yè)布局。

三是制定相應(yīng)的礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃。制定礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃是引導礦業(yè)產(chǎn)業(yè)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。從礦業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，運用相應(yīng)的經(jīng)濟學理論和產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論，結(jié)合礦業(yè)市場情況分析，制定相應(yīng)的礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策。統(tǒng)籌資源的合理高效利用，大力調(diào)整礦業(yè)結(jié)構(gòu)，做大做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，延伸礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推進資源產(chǎn)品精深加工，增加產(chǎn)品附加值，提高產(chǎn)品層次，增強礦業(yè)發(fā)展競爭力，實現(xiàn)河南礦業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

礦產(chǎn)資源整合是解決當前礦業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展過程中一項重要的舉措,河南省經(jīng)過近十年的礦產(chǎn)資源整合工作，取得了很多成效，但也存在一些問題，這就要求我們要進一步建立健全法律法規(guī)體系，完善相關(guān)制度，建立礦產(chǎn)資源管理的長效機制，這樣才能有效促進河南省礦業(yè)經(jīng)濟健康、有序、高效和可持續(xù)發(fā)展。

[1] 楊昌明，付傳君，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用整合文獻綜述[J].中國國土資源經(jīng)濟，2011(3)：24-27.

[2] 林依標，李祖陽.1+1>2的礦產(chǎn)資源整合模式—種效益和利益最大化的視角[J].中國國土資源經(jīng)濟，2007(4)：4-5.

[3] 何立華.礦難頻發(fā)的經(jīng)濟學思考[J].山東工商學院學報，2008(6)：26-30.

[4] 林娟.國內(nèi)礦產(chǎn)資源整合模式研究[J].中國礦業(yè)，2011，20(4):70-72.

[5] 張永強.大整合的魅力-河南省礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作紀實[J].國土資源通訊，2009(8):40-44.

[6] 劉欣.談如何搞好礦產(chǎn)資源整合工作[J].國土資源通訊，2006(13):39-41.

[7] 羅小南.關(guān)于礦產(chǎn)資源整合所面臨困難局的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟，2011(11):30-32.