資源價(jià)改進(jìn)行時(shí)

谷樹忠 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員謝美娥 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所博士后、云南財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授

資源價(jià)改進(jìn)行時(shí)

谷樹忠 國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員
謝美娥 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所博士后、云南財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授

繼階梯電價(jià)之后，新一輪資源價(jià)改正大踏步的由試點(diǎn)邁向施行。但不可回避也不容忽視的是我國的資源價(jià)格正面臨諸多難題。

價(jià)改不是你想改就能改

資源價(jià)格總體偏低。據(jù)測算，煤炭價(jià)格僅是其真實(shí)成本的40%，這使我國資源尤其是不可再生資源消耗過快，并造成一系列的環(huán)境問題，危及可持續(xù)發(fā)展的自然資源環(huán)境基礎(chǔ)。

資源價(jià)格對(duì)市場反應(yīng)遲鈍。我國的部分資源價(jià)格，如電價(jià)，受到政府嚴(yán)格管制，這使資源價(jià)格不能及時(shí)反應(yīng)市場供需狀況，更無法反應(yīng)資源稀缺程度。價(jià)格機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)最基本的機(jī)制，由于資源價(jià)格對(duì)市場供需反應(yīng)不靈敏，這使其無法起到在全社會(huì)引導(dǎo)資源合理配置的作用?？梢哉f，我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)緩慢，資源價(jià)格對(duì)市場反應(yīng)遲鈍難辭其咎。

資源比價(jià)不合理。有些自然資源功能相似，相互之間具有替代性，這使資源價(jià)格的形成具有一定參照標(biāo)準(zhǔn)。以能源價(jià)格為例，國際上煤炭、石油、天然氣按熱值計(jì)算，形成一定的比價(jià)關(guān)系，大致為1∶1.5∶1.35，而我國實(shí)際大致為1∶4∶3，煤價(jià)偏低，這樣就延緩了傳統(tǒng)的以煤為主的能源結(jié)構(gòu)的改變，也抑制了一些清潔能源特別是可再生能源的發(fā)展。

部分資源初產(chǎn)品與資源產(chǎn)成品形成價(jià)格倒掛。如原油與成品油的價(jià)格、發(fā)電的煤與轉(zhuǎn)化成的電形成價(jià)格倒掛。據(jù)測算，1985—2008年我國煤炭工業(yè)出廠價(jià)格上漲了984. 30%,年均上漲10.44%, 方差為11. 11%，而同期電力工業(yè)出廠價(jià)格只上漲了456.41%, 年均上漲7.41%, 方差為1. 04%。這種價(jià)格倒掛損害了資源型企業(yè)的利益，抑制了其技術(shù)革新的經(jīng)濟(jì)性。

資源價(jià)格收益分配不合理。如深埋地下的礦產(chǎn)資源被開發(fā)時(shí)，周圍的生態(tài)環(huán)境受到破壞，而資源開發(fā)者可以享受到資源稀缺帶來的溢價(jià)效應(yīng)，但資源產(chǎn)地的居民卻由于采礦造成的生態(tài)環(huán)境破壞而致生存條件更加惡劣。近些年我國陜西、山西、內(nèi)蒙等資源富集區(qū)的貧富差距擴(kuò)大和社會(huì)治安問題突出就是對(duì)該問題的反應(yīng)。

問題主要在資源資產(chǎn)管理上

我國歷來重視資源的公共社會(huì)屬性，對(duì)其經(jīng)濟(jì)屬性有所考慮而行動(dòng)不足，改革遲緩，對(duì)部分資源價(jià)格如電價(jià)、水價(jià)、氣價(jià)、油價(jià)還是實(shí)行比較嚴(yán)格的管制制度。更為關(guān)鍵一點(diǎn)的是，我國對(duì)資源的定價(jià)缺乏一套嚴(yán)格的成本核算制度。

我國自然資源為公有制，國家所有或者集體所有，其中國家所有占了大部分。在市場經(jīng)濟(jì)中，龐大的自然資源是我國一筆不容忽視的自然資源資產(chǎn)，也是國有資產(chǎn)的重要構(gòu)成部分。而我國資源資產(chǎn)的管理運(yùn)行因素是加劇資源價(jià)格扭曲的重要原因。

首先，自然資源資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，所有權(quán)收益未能徹底落實(shí)。如，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源不分地上地下，一律歸國家所有，而在實(shí)際運(yùn)行中，礦產(chǎn)資源又交給國土資源部管理或各級(jí)地方政府管理，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的價(jià)值缺少到位的收益制度來承載，因此，資源本身的價(jià)值流失，資源資產(chǎn)的價(jià)值無法體現(xiàn)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在15萬個(gè)礦業(yè)企業(yè)中，通過市場機(jī)制有償取得礦業(yè)權(quán)的僅有2萬個(gè)，其余13萬個(gè)礦業(yè)企業(yè)是通過行政劃撥無償?shù)玫?。另?jù)調(diào)查，目前全國采礦權(quán)約為12.6 萬個(gè)，而無償占有屬于國家出資探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)大約有7 萬個(gè)，占55.6%。自然，由于資源資產(chǎn)無償取得或低價(jià)取得，這些資源資產(chǎn)的價(jià)值就無法反應(yīng)到資源成本中去。因此即使存在著政府的價(jià)格管制，但由于資源生產(chǎn)的成本極低，生產(chǎn)企業(yè)仍有利可圖，這就是過量產(chǎn)能投資集中在生產(chǎn)效率不高的資源型產(chǎn)業(yè)的原因。

其次，資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)得不到有效保障，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制。如采礦權(quán)是一種重要的資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，但我國的采礦權(quán)與采礦許可證高度捆綁，采礦企業(yè)在被政府相關(guān)管理部門吊銷采礦許可證的同時(shí)也被剝奪了采礦權(quán)，而采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)又受到嚴(yán)格限制，這就是采礦企業(yè)在拿到采礦許可證的時(shí)候不顧市場需求狀況狠命生產(chǎn)的原因，而最終的結(jié)果就是資源供給偏離市場需求，資源價(jià)格過低而國家又浪費(fèi)了大量不可再生的寶貴礦產(chǎn)資源。

資源的綜合價(jià)值核算存在偏頗，開發(fā)的外部性成本沒有計(jì)入生產(chǎn)成本，也是資源價(jià)格偏低、價(jià)格收益分配有失公平的原因。

最后，資源資產(chǎn)所有權(quán)與行政權(quán)粘合，行政壟斷阻礙了市場競爭。我國許多國有自然資源特別是那些優(yōu)質(zhì)的自然資源交由相關(guān)國家部委所屬的國有企業(yè)經(jīng)營，這樣，資源所有權(quán)、行政權(quán)以及經(jīng)營權(quán)都發(fā)生了粘連。這些部委所屬的資源型大企業(yè)憑借著行政權(quán)力上的優(yōu)勢(shì)排斥著市場競爭，最終使資源價(jià)格發(fā)生了一定程度的壟斷。

另外，我國資源價(jià)值核算有失公允。開發(fā)時(shí)，資源被納入核算的往往是經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其生態(tài)價(jià)值和社會(huì)保障價(jià)值被忽視，對(duì)資源不存在產(chǎn)權(quán)的公眾，其利益往往受損。資源的綜合價(jià)值核算存在偏頗，開發(fā)的外部性成本沒有計(jì)入生產(chǎn)成本，也是資源價(jià)格偏低、價(jià)格收益分配有失公平的原因。

應(yīng)該補(bǔ)好五門課

第一，合理界定政府在資源價(jià)格形成中的職能。對(duì)資源價(jià)格的管理方式要發(fā)生轉(zhuǎn)變，應(yīng)由過去的微觀直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造合理的制度環(huán)境及宏觀調(diào)控等。如完善資源產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)合理配置和有序流轉(zhuǎn)；實(shí)行資源價(jià)格監(jiān)管，防止不合理壟斷價(jià)格的出現(xiàn)；加強(qiáng)資源市場信息服務(wù)，促進(jìn)資源市場供需交易的活躍；制定資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好資產(chǎn)產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展的宏觀調(diào)控等。

第二，真正落實(shí)自然資源資產(chǎn)管理運(yùn)行制度。其核心在于正確處理資源所有權(quán)與資源行政管理權(quán)的關(guān)系。為落實(shí)資源資產(chǎn)所有權(quán)，首先必須健全和完善各種資源的收益制度，而后凡事經(jīng)評(píng)估，對(duì)上升到自然資源資產(chǎn)層面的自然資源，其交易、流轉(zhuǎn)一律交由國家有關(guān)國有資產(chǎn)管理部門進(jìn)行，徹底落實(shí)國家作為資源所有者對(duì)資源資產(chǎn)的收益權(quán)，并將資源所有權(quán)和資源行政管理權(quán)有機(jī)分離。

第三，完善資源價(jià)值評(píng)估和資源收益分配制度。為使資源價(jià)格全面反映資源開發(fā)的成本，必須加強(qiáng)對(duì)資源綜合服務(wù)價(jià)值的評(píng)估，即必須對(duì)自然資源開發(fā)前的各種效益進(jìn)行多角度、多主體、多層次的綜合評(píng)估，并以此為依據(jù)，決定資源開發(fā)與否和制定資源的基本價(jià)格。而對(duì)資源收益的分配，為體現(xiàn)公平，必須參照資源開發(fā)前對(duì)不同主體的服務(wù)價(jià)值進(jìn)行合理分配。

第四，增強(qiáng)資源價(jià)格改革的政策科學(xué)性。資源價(jià)格改革涉及面廣，必須起到激勵(lì)或抑制的作用，因此強(qiáng)調(diào)差別性和分門別類就不可避免。如對(duì)能源資源，生產(chǎn)用途所占總量比重高且具有較高的替代性，因此可推廣累進(jìn)制的階梯價(jià)格，以抑制其消費(fèi)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而對(duì)生活用途的能源資源，戶均消費(fèi)量較低且替代性微弱，因此可以漲幅較低，并可視其經(jīng)濟(jì)承受能力給予適量的補(bǔ)貼。再如，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，近年來一些大城市如上海，其生活用水呈剛性需求，用水比重已經(jīng)超過生產(chǎn)用水比重，且循環(huán)使用率低，則生活用水價(jià)格可以更高，可加重對(duì)污水處理費(fèi)的征收。

第五，制定資源價(jià)格改革的配套制度。我國資源價(jià)格一方面是為了抑制過高過快的資源消費(fèi)，另一方面則是為了減少污染物的產(chǎn)生和對(duì)環(huán)境的危害。有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，資源價(jià)格提高固然可以減少國內(nèi)的資源消費(fèi)，但是在一個(gè)開放的環(huán)境下，國內(nèi)資源價(jià)格的提高還會(huì)有大量的國外資源的進(jìn)口，這同樣會(huì)控制不住愈發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境污染。而解決的辦法不僅是要提高資源價(jià)格本身，還要制定配套的資源稅、燃油稅、碳稅、排污權(quán)交易機(jī)制、垃圾處理回收機(jī)制以及公民環(huán)保意識(shí)刺激制度。