漢江流域：建立流域和區(qū)域相結(jié)合的水資源管理制度

王新才，管光明，戴昌軍

（水利部長江水利委員會(huì)水資源局，430010，武漢）

一、漢江流域水資源管理與保護(hù)面臨的形勢

漢江流域是我國水資源配置的戰(zhàn)略水源地，承擔(dān)向北方缺水地區(qū)調(diào)水的任務(wù)，同時(shí)流域內(nèi)漢江平原、漢中盆地和南陽盆地是流域重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和我國重要的商品糧基地。

漢江流域現(xiàn)狀水資源利用率達(dá)26.1%，跨流域調(diào)水工程實(shí)施后水資源利用率將達(dá)到50%以上，近年丹江口水庫庫區(qū)上游及周邊用水量急劇增長，水資源矛盾日益突出。漢江流域水資源利用方式較為粗放，農(nóng)田灌溉有效利用系數(shù)僅為0.45～0.53，城鎮(zhèn)工業(yè)水的重復(fù)利用率僅為35%，用水效率不高。漢江流域水質(zhì)狀況總體良好，但局部河段出現(xiàn)水華，部分支流污染嚴(yán)重，危及供水安全。

隨著漢江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和南水北調(diào)中線一期工程通水的臨近，漢江水資源的需求也日益增長，水生態(tài)環(huán)境壓力日益加大，流域水資源管理和保護(hù)面臨較大挑戰(zhàn)。漢江流域大規(guī)模水資源的開發(fā)利用改變了天然水文情勢，流域外調(diào)水與流域內(nèi)用水的矛盾、流域內(nèi)上下游間的蓄泄矛盾、河道內(nèi)用水與河道外用水的矛盾、不同區(qū)域和部門間競爭性用水的矛盾，以及水資源利用與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾將日益復(fù)雜糾結(jié)。但由于水資源開發(fā)利用和保護(hù)缺乏明確的約束性管理指標(biāo)，且流域水資源管理能力基礎(chǔ)薄弱，對(duì)水資源開發(fā)利用行為缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管依據(jù)。

二、漢江流域?qū)嵭凶顕?yán)格水資源管理制度試點(diǎn)初步探討

漢江流域是水利部確定的全國唯一的加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)流域，根據(jù)水利部批復(fù)《漢江流域加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)方案》（以下簡稱 《試點(diǎn)方案》），漢江試點(diǎn)主要任務(wù)是建立流域和區(qū)域相結(jié)合的漢江流域水資源管理和保護(hù)管理指標(biāo)體系，建立覆蓋流域水系和行政區(qū)域的水量水質(zhì)水生態(tài)監(jiān)控管理體系，建立流域?qū)嵤┳顕?yán)格水資源管理制度的監(jiān)督管理和評(píng)估體系，為實(shí)施流域水資源統(tǒng)一調(diào)度、完善流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制提供科學(xué)支撐。

1.關(guān)于建立水資源管理和保護(hù)管理指標(biāo)工作思路

建立漢江流域水資源管理和保護(hù)管理指標(biāo)體系，重點(diǎn)是要明確漢江流域用水總量、用水效率、重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)“三條紅線”管理指標(biāo)。指標(biāo)制訂以國務(wù)院批復(fù)的《全國水資源綜合規(guī)劃 （2010—2030年）》（以下簡稱《綜合規(guī)劃》）、《重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030 年）》、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》（以下簡稱《考核辦法》）等文件為依據(jù)，以流域內(nèi)各省級(jí)行政區(qū)分解的 “三條紅線”管理指標(biāo)為基礎(chǔ)，將漢江流域用水總量、用水效率和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率管理指標(biāo)，按2015年、2020年和2030年分解落實(shí)到干流、省界河流、重要支流和行政區(qū)域。

（1）用水總量管理指標(biāo)

為保障流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水需求和實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)中線一期工程的供水目標(biāo)，需要確立河流用水總量控制紅線，明晰區(qū)域用水權(quán)益，規(guī)范流域用水秩序。

漢江是全國第一批開展水量分配的跨省河流，流域用水總量管理指標(biāo)以2030年指標(biāo)作為紅線，以2015年和2020年指標(biāo)作為階段管理目標(biāo)。根據(jù)漢江流域?qū)嶋H情況及特點(diǎn)，以《綜合規(guī)劃》和流域水資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以流域水資源可利用量為控制，以各省級(jí)行政區(qū)的用水總量指標(biāo)不突破，以保障國家水資源配置供水安全、優(yōu)先保證生活和生態(tài)基本用水為前提，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)河道內(nèi)外用水，用水總量管理指標(biāo)分解按全國到長江流域片、長江流域片到省級(jí)行政區(qū)、省級(jí)行政區(qū)到水資源二級(jí)區(qū)及河流水系、水資源二級(jí)區(qū)及河流水系到基本控制斷面四個(gè)層次進(jìn)行。

《考核辦法》下發(fā)后，漢江流域內(nèi)河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省和甘肅省對(duì)本?。ㄖ陛犑校┯盟偭恐笜?biāo)進(jìn)行了分解。通過與流域內(nèi)各?。ㄖ陛犑校┑臏贤ê蛥f(xié)調(diào)，在符合《綜合規(guī)劃》和在不突破國務(wù)院下達(dá)的各?。ㄖ陛犑校┯盟偭抗芾碇笜?biāo)的前提下，基本確定漢江流域2015年、2020年、2030年用水總量管理指標(biāo)分別為 160 億 m3、184 億 m3、187 億m3，并將漢江流域用水總量管理指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化分解到地級(jí)行政區(qū)。

按照重要水系節(jié)點(diǎn)控制斷面、省界控制斷面、重要水利工程控制斷面和重要城市控制斷面四類，選擇皇家港、黃莊、仙桃、新店鋪、郭灘等22個(gè)斷面作為漢江流域水資源管理和保護(hù)基本控制斷面，將下泄水量、最小流量、最低水位、COD和氨氮等水量水質(zhì)指標(biāo)細(xì)化到流域水資源管理和保護(hù)基本控制斷面。其中：下泄水量指標(biāo)為斷面多年平均徑流量減去斷面以上地表水耗損量及跨流域調(diào)出水量；最小流量指標(biāo)是指在維持河流生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)基本流量的基礎(chǔ)上，綜合考慮斷面下游區(qū)間生產(chǎn)生活和航運(yùn)用水要求而確定；最低水位指標(biāo)是將各控制斷面P=95%頻率旬平均水位、最低通航水位和相應(yīng)城市的生活取水設(shè)施高程、工業(yè)取水設(shè)施高程的上限綜合取外包；水質(zhì)指標(biāo)（COD和氨氮）是依據(jù)劃定的水功能區(qū)水質(zhì)管理目標(biāo)提出的污染物濃度限值。

（2）用水效率管理指標(biāo)

用水效率管理指標(biāo)包括萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)兩項(xiàng)指標(biāo)?！犊己宿k法》明確了2015年各省級(jí)行政區(qū)萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)指標(biāo)。由于漢江流域僅涉及湖北、陜西等6個(gè)省級(jí)行政區(qū)的部分地區(qū)，因此在制定漢江流域用水效率管理指標(biāo)時(shí)，充分考慮流域上下游自然條件、生產(chǎn)方式以及用水結(jié)構(gòu)，以《考核辦法》中用水效率目標(biāo)為參考，以綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)，并參考流域內(nèi)各省級(jí)行政區(qū)用水效率分解成果，確定漢江流域2015—2020年萬元工業(yè)增加值用水量下降值為36%，2015年農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)指標(biāo)為0.54。

流域用水效率進(jìn)一步分解到省級(jí)行政區(qū)和地級(jí)行政區(qū)時(shí)，根據(jù)《綜合規(guī)劃》和《長江流域水中長期供求規(guī)劃》成果中2015年、2020年和2030年漢江流域相關(guān)省級(jí)行政區(qū)以及相應(yīng)地級(jí)行政區(qū)的萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)，參考各省級(jí)行政區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法，以2015年各省級(jí)行政區(qū)用水效率指標(biāo)為控制，對(duì)流域內(nèi)相關(guān)省級(jí)行政區(qū)及相應(yīng)地級(jí)行政區(qū)萬元工業(yè)增加值用水量下降比例和農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)進(jìn)行調(diào)整，并提出2020年和2030年的用水效率指標(biāo)。2020年和2030年指標(biāo)僅作為參考指標(biāo)，今后可綜合考慮國家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展布局和物價(jià)等因素，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。

（3）重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理指標(biāo)

漢江流域納入《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030年）》名錄內(nèi)的水功能區(qū)共110個(gè)，其中保護(hù)區(qū)15個(gè)、保留區(qū) 38個(gè)、緩沖區(qū)9個(gè)、開發(fā)利用區(qū)20個(gè)。

根據(jù)《全國重要江河湖泊水功能區(qū)納污能力核算及分階段限制排污總量控制方案》成果，以2010年為基準(zhǔn)年，按COD和氨氮雙指標(biāo)，對(duì)全流域不含排污控制區(qū)的104個(gè)水功能區(qū)進(jìn)行水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)，現(xiàn)狀達(dá)標(biāo)79個(gè)，達(dá)標(biāo)率為75.9%。根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的 《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030 年）》， 漢 江 流 域 2015年、2020年、2030年重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別為80.7%、90.3%和97.1%。按重要江河湖泊水功能區(qū)所在行政區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，將流域重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率進(jìn)一步分解到省級(jí)行政區(qū)和地級(jí)行政區(qū)。

2.建立流域水資源監(jiān)控管理體系

目前漢江流域?qū)h江干流及丹江口水庫周邊重要的取引水工程或口門均未建立水資源監(jiān)控工程或措施，覆蓋流域水系和行政區(qū)域的水量水質(zhì)監(jiān)測管理系統(tǒng)尚未建立，現(xiàn)有監(jiān)測站點(diǎn)還存在站點(diǎn)不全、監(jiān)測信息不全、時(shí)效性和精度較差、應(yīng)急反應(yīng)能力不強(qiáng)、水資源監(jiān)測與預(yù)警預(yù)報(bào)能力較弱以及管理決策支撐技術(shù)滯后等問題，難以對(duì)流域內(nèi)行政區(qū)的用水總量、用水效率及水功能區(qū)水質(zhì)情況進(jìn)行核定，給履行最嚴(yán)格水資源管理制度帶來很大困難。為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，保障南水北調(diào)中線工程水源地安全，滿足南水北調(diào)中線工程輸水調(diào)度、漢江中下游補(bǔ)償調(diào)節(jié)的需要，按水量水質(zhì)水生態(tài)監(jiān)測站點(diǎn)相結(jié)合、與現(xiàn)有管理體制相結(jié)合和避免重復(fù)建設(shè)的原則，急需建設(shè)漢江流域水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)。

漢江流域水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)由水資源信息采集傳輸系統(tǒng)、重要引調(diào)水工程遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)、水量預(yù)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)等三部分組成。信息采集傳輸系統(tǒng)采集漢江流域省界緩沖區(qū)、重要城鎮(zhèn)、河流重要控制斷面、重要水工程以及長江水利委員會(huì)及地方各級(jí)水行政主管部門所管轄的取水口、排污口的水量和水質(zhì)信息，并將這些信息傳輸?shù)椒种行暮退h(huán)境監(jiān)測中心站，最后通過中心站和水環(huán)境監(jiān)測中心站匯總到數(shù)據(jù)中心。重要引調(diào)水工程遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)時(shí)采集重要引調(diào)水工程的水情、工情和現(xiàn)場視頻信息，遠(yuǎn)程控制目標(biāo)流量、閘門開度，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程水量調(diào)度和監(jiān)督。水量預(yù)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)負(fù)責(zé)漢江干流主要控制斷面及丹江口庫區(qū)水資源實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)和預(yù)測預(yù)報(bào)，為漢江流域干支流以及丹江口水庫庫區(qū)水資源管理提供預(yù)測預(yù)報(bào)信息。

3.建立流域監(jiān)督管理和評(píng)估體系

從流域?qū)用鎭砜?，探索流域?qū)哟蔚谋O(jiān)督評(píng)估模式是落實(shí)流域水資源管理責(zé)任和考核制度的主要內(nèi)容，是流域試點(diǎn)的核心工作任務(wù)之一。2014年1月，水利部等十部委印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案，明確了省級(jí)行政區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核內(nèi)容和指標(biāo)，包括兩方面21項(xiàng)指標(biāo)。

根據(jù)國家對(duì)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度考核的相關(guān)要求，結(jié)合漢江流域特點(diǎn)，初步擬定漢江流域?qū)嵤┳顕?yán)格水資源管理制度技術(shù)評(píng)估指標(biāo)體系及權(quán)重，包括兩個(gè)方面15項(xiàng)指標(biāo)。其中：最小流量（水位）、年下泄水量、高錳酸鹽指數(shù)和氨氮指標(biāo)等斷面指標(biāo)是根據(jù)流域管理要求增加的，取水許可制度有效實(shí)施率、計(jì)劃用水管理率、水資源管理責(zé)任和考核制度落實(shí)率、水資源監(jiān)控管理體系覆蓋率等指標(biāo)在國家考核要求的基礎(chǔ)上定量化?？紤]到流域和區(qū)域管理要求，長江水利委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)流域內(nèi)省級(jí)行政區(qū)的監(jiān)督管理和技術(shù)評(píng)估工作，省級(jí)行政區(qū)負(fù)責(zé)對(duì)流域內(nèi)所屬市、縣行政區(qū)域的監(jiān)督管理和評(píng)估考核工作。

4.建立漢江流域水資源管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度

由于漢江流域水資源開發(fā)利用任務(wù)重，涉及防洪、供水、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)各方用水權(quán)益和各部門利益，為完善流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，需要建立漢江流域由各省參加的流域水資源管理和保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，建立跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的協(xié)作體制和信息共享機(jī)制，協(xié)商協(xié)調(diào)解決漢江流域水資源管理與保護(hù)的重大事宜。

在借鑒國內(nèi)外流域管理聯(lián)席會(huì)議制度成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了漢江流域水資源管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度方案，包括聯(lián)席會(huì)議的成員單位、主要任務(wù)、運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容。初步考慮，聯(lián)席會(huì)議召集單位為長江水利委員會(huì)，成員單位包括流域內(nèi)各省級(jí)行政區(qū)政府及相關(guān)部門、重要水利水電工程管理部門以及電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行管理部門。

聯(lián)席會(huì)議主要任務(wù)是共同檢查和監(jiān)督漢江流域年度水量分配的實(shí)施，審議上一年度水資源調(diào)度工作總結(jié)和下一年度水資源調(diào)度計(jì)劃，協(xié)商漢江流域水資源統(tǒng)一調(diào)度工作中的重大事項(xiàng)，共同檢查和監(jiān)督漢江流域跨?。ㄖ陛犑校┙雍此δ軈^(qū)劃、水域納污能力核定方案、限制排污總量方案的實(shí)施和落實(shí)情況，協(xié)調(diào)跨?。ㄖ陛犑校╋嬘盟幢Ｗo(hù)、地下水開發(fā)利用和保護(hù)工作，共同檢查和監(jiān)督漢江流域“三條紅線”及其考核制度的實(shí)施和落實(shí)等。

漢江流域水資源管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議原則上一年召開一次，必要時(shí)聯(lián)席會(huì)議成員單位可臨時(shí)提議召開聯(lián)席會(huì)議，聯(lián)席會(huì)議形成的會(huì)議紀(jì)要或會(huì)議決議，審議通過后由聯(lián)席會(huì)議辦公室印發(fā)，各成員單位應(yīng)遵循并落實(shí)會(huì)議紀(jì)要及相關(guān)決議的要求。

三、結(jié)論與建議

為在漢江流域加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，探索流域?qū)嵤┳顕?yán)格水資源管理制度的模式與方法，長江委已經(jīng)組織制訂了漢江流域水資源管理和保護(hù)管理指標(biāo)體系，編制了漢江流域水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)可行性研究報(bào)告，提出了漢江流域水資源管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度方案、漢江流域加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度技術(shù)評(píng)估實(shí)施方案，并報(bào)送水利部審批。

為做好漢江流域水資源調(diào)度和配置工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)防洪、供水、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)等要求，保障漢江流域供水安全，實(shí)現(xiàn)一庫清水向北流，建議國家有關(guān)部門盡快批復(fù)漢江流域水量分配方案，漢江流域用水總量指標(biāo)、用水效率指標(biāo)和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)管理指標(biāo)方案，漢江流域加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度技術(shù)評(píng)估實(shí)施方案；盡快批復(fù)建設(shè)漢江流域水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)；盡快建立漢江流域水資源管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，提供各相關(guān)涉水部門協(xié)商議事的溝通平臺(tái)；加快推進(jìn)漢江流域水資源統(tǒng)一調(diào)度工作和南水北調(diào)中線一期工程水量調(diào)度工作，使得漢江流域水資源管理工作有據(jù)可依，管理手段切實(shí)可行。