深圳：創(chuàng)新管理理念破解城市發(fā)展“水”難題

鐘偉民，羅宜兵，靳亮亮，成 潔

（廣東省深圳市水務局，518036，深圳）

深圳本地水資源缺乏，全市年平均水資源總量20.51億m3，人均水資源量僅為198 m3，為全國人均水資源量的1/11，遠小于世界公認人均占有量1 000 m3的缺水警戒線。目前，全市年供水總量為19.07億m3，其中80%為境外東江引水，城市供水高度依賴外調(diào)水源的供水結(jié)構(gòu)特征顯著。由于深圳供水的“依賴性、單一性、脆弱性”特點突出，全市水資源短缺形勢十分嚴峻。與此同時，由于境內(nèi)無大江大河，河流水環(huán)境容量小，而人口密集，經(jīng)濟發(fā)達，用水量較多，且排水系統(tǒng)改造尚未完成，導致本地微弱的水環(huán)境要承載大量的污染負荷，稍有污水入河即造成河流嚴重污染。目前水資源緊缺和水環(huán)境污染問題已經(jīng)成為建設現(xiàn)代化國際化先進城市的最緊迫、最直接、最主要的制約因素。

2011年，水利部正式確定深圳成為加快實施最嚴格水資源管理制度試點，深圳的水資源管理工作也從之前的國家水資源綜合管理試點建設轉(zhuǎn)為最嚴格水資源管理制度試點建設。以最嚴格水資源管理制度試點城市建設為契機，深圳市依托水務一體化發(fā)展的優(yōu)勢，秉承特區(qū)先行先試的創(chuàng)新品格，不斷創(chuàng)新工作理念，完善制度配套，破解城市發(fā)展“水”難題，為全國最嚴格水資源管理探路求解,進一步推動深圳水資源管理從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從偏重水量管理向水量水質(zhì)并重轉(zhuǎn)變，從開發(fā)建設為主向建設保護并舉轉(zhuǎn)變，從單一水源向多水源互補轉(zhuǎn)變，從低效利用向節(jié)約高效轉(zhuǎn)變，從注重行政管理向綜合管理轉(zhuǎn)變。

一、落實“四個率先”“四項制度”的具體做法

試點期間，深圳嚴格按照水利部《關(guān)于加快實施最嚴格水資源管理制度試點的通知 》（水資源 〔2012〕186號）精神，積極落實最嚴格水資源管理制度“四個率先”“四項制度”。

1.建立了水資源管理責任和考核制度

根據(jù)國務院、水利部、廣東省最嚴格水資源管理制度建設要求，結(jié)合深圳實際需要，編制了《深圳市最嚴格水資源管理制度試點工作方案》，提出試點工作的100項建設任務和20項指標任務；印發(fā)實施《深圳市實行最嚴格水資源管理制度的意見》（深府辦函〔2013〕22 號），將全市實施最嚴格水資源管理制度工作任務分解到全市各區(qū)（新區(qū)）、各職能部門；配套印發(fā)《深圳市實行最嚴格水資源管理制度考核細則》（深水務〔2013〕327號），依托市政府績效考核平臺，全面開展最嚴格水資源管理制度考核工作，考核結(jié)果納入市政府績效管理“專項工作”指標評價，各區(qū)（新區(qū)）考核結(jié)果納入市政府績效管理“水務建設與管理”評價指標，切實凸顯最嚴格水資源管理制度的約束力。

2.積極建立水資源管理“三條紅線”

深圳主要通過以下六個方面的理念創(chuàng)新，加快推進最嚴格水資源管理制度試點工作。

①用水總量要“控”。加快實現(xiàn)從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，首要的是要摸清底數(shù)，將有限的水資源進行量化分配，通過審批管理增強用水總量的剛性約束力。為此，水務局及時會同市政協(xié)完成了全市水資源承載力研究和2015—2020年需水量預測研究，并將研究成果納入城市總體規(guī)劃和水務“十二五”規(guī)劃，提高總量控制的剛性約束力；以《廣東省東江流域水資源分配方案》中分配深圳市的16.63億m3/a東江引水指標為基數(shù)，依據(jù)各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需水狀況，制定實施《深圳市用水總量分配方案》，將本地水庫水及東江境外水總量細化到各區(qū)（新區(qū)），實行總量控制與分區(qū)限額相結(jié)合的雙控管理；積極開展建設項目水資源論證，率先開展規(guī)劃水資源論證，突出加強高耗水行業(yè)取水許可管理，努力實現(xiàn)水資源利用向以供定需轉(zhuǎn)變。

②水資源配置要“優(yōu)”?？茖W進行水資源配置，是連接總量控制和用水效率的中間環(huán)節(jié)，需要建設管理并重，提高水資源保障系數(shù)和調(diào)配能力。一方面，不斷加快水源供水工程建設，東江二期、北線引水、鐵崗水庫擴建、長嶺皮水庫加固擴容等一批水源干線工程相繼投用，2縱 （東深、東部引水干線）、3橫（網(wǎng)絡干線、北線、大鵬等3條輸水干線）、17線（鹽田等17條配水支線）、13庫（公明、鐵崗、清林徑等13宗聯(lián)網(wǎng)中型水庫）的水資源調(diào)配網(wǎng)絡不斷完善，一批儲備水源和干支線網(wǎng)絡工程建設不斷加快。另一方面，強化水資源統(tǒng)一調(diào)度，根據(jù)全市供水系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復雜、供水保證率要求高的特點，統(tǒng)籌考慮水量、水質(zhì)及各供水單位運行成本等因素，開發(fā)了多目標水源調(diào)度系統(tǒng)作為全市水源統(tǒng)一調(diào)度的基礎平臺，為深圳市制定水資源調(diào)度方案、調(diào)度計劃和應急調(diào)度預案提供科學決策依據(jù)，提高水資源優(yōu)化配置決策水平。

③節(jié)水管理要“全”。開源節(jié)流，節(jié)約優(yōu)先，節(jié)水管理是破解城市水難題的根本之策。深圳市始終注重節(jié)水全過程管理，頒布實施節(jié)水法規(guī)規(guī)章37個、專項規(guī)劃8個，2005年即頒布實施《深圳市節(jié)約用水條例》，成為華南地區(qū)第一個為節(jié)水立法的城市?？茖W核定用戶用水定額，實施5項節(jié)水審批，對全市10萬多家單位用戶實行計劃用水管理，嚴格執(zhí)行建設項目與節(jié)水設施同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)的“三同時”制度。把節(jié)水技術(shù)改造納入產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步資金扶持范圍，實行節(jié)水與產(chǎn)品升級換代相結(jié)合，建立節(jié)水產(chǎn)品市場準入制度，每年面向社會征集發(fā)布《深圳市節(jié)水型工藝、設備、器具名錄》，引導和鼓勵用水單位和居民使用節(jié)水型工藝、設備、器具，產(chǎn)品數(shù)量已達300多種，節(jié)水型器具普及率達到了100%。充分發(fā)揮水價的調(diào)節(jié)作用，用“超量加價，多超多付”的辦法調(diào)控用水需求。通過節(jié)水“三同時”制度和節(jié)水型企業(yè)創(chuàng)建、節(jié)水宣傳等措施，有效規(guī)范了水資源開發(fā)利用從源頭到末端各個環(huán)節(jié)的節(jié)水行為。

④非常規(guī)水資源利用要“新”。非常規(guī)水資源利用是落實最嚴格水資源管理制度的重點難點，也是試點工作的創(chuàng)新點。為此，深圳市以非常規(guī)水資源利用為重點突破口，加大非常規(guī)水資源利用的制度創(chuàng)新、工程創(chuàng)新和管理創(chuàng)新力度。編制完成了《深圳市低沖擊開發(fā)雨水綜合利用基礎技術(shù)規(guī)范》《南山、橫崗兩片區(qū)再生水供水管網(wǎng)詳細規(guī)劃》等文件，為非常規(guī)水資源利用工作提供技術(shù)支撐。將低沖擊開發(fā)理念引入城市建設，在開發(fā)利用雨水資源的同時，控制城市開發(fā)引起的污染和洪澇災害，目前光明大道等低沖擊開發(fā)道路示范項目已建成通車，為在全市乃至全國范圍內(nèi)推廣綠色道路建設作出了表率。同時引入民間資本，對建成的南山商業(yè)文化中心區(qū)、西麗再生水廠、大運中心等項目進行社會化運作，讓非常規(guī)水資源利用范圍不斷擴展。

⑤水生態(tài)保護要“實”。水功能區(qū)是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。為此，深圳市以飲用水水源水庫為重點，不斷強化水源保護工作。率先實施一級水源保護區(qū)隔離圍網(wǎng)建設，對全市117km2重要飲用水水源水庫的一級水源保護區(qū)分批實施隔離圍網(wǎng)工程。目前，深圳水庫、鐵崗水庫等15座重要水庫的一級水源保護區(qū)已完成圍網(wǎng)工程，科學配備哨所、人員、設備，實行24小時不間斷巡查，推行封閉式管理。全市一級水源保護區(qū)水源保護林建設工程和飲用水水源水庫流域水土保持綜合治理工程基本完成。鐵崗水庫入庫小流域河口治理、石巖水庫截污工程以及水庫消落帶等水源保護及生態(tài)修復工程陸續(xù)建成。小型水庫確權(quán)劃界工作加快推進，已經(jīng)編制完成《深圳市小型水庫管理范圍劃定》及其總圖，劃定了148座水庫的管理控制范圍線，小型水庫的依法規(guī)范管理將得到加強。

⑥河道排水設施監(jiān)管要“嚴”。河流水環(huán)境問題一直是市民反映強烈的熱點問題。為此，深圳市充分發(fā)揮水務一體化管理優(yōu)勢，全力構(gòu)建源頭控污、工程治污、管理防污的工作體系，推動河流水環(huán)境不斷好轉(zhuǎn)。加強入河排污口監(jiān)控，嚴厲取締飲用水水源保護區(qū)內(nèi)排污口，充分發(fā)揮水務一體化優(yōu)勢，深入開展新一輪排水管網(wǎng)正本清源行動。申請國家節(jié)能減排專項資金，專項用于雨水和污水管網(wǎng)建設，擴大排水管網(wǎng)增量，盤活排水管網(wǎng)存量。堅持流域治理和生態(tài)治河的兩大理念，統(tǒng)籌防洪排澇、截污治污、生態(tài)景觀三大任務，全面推進河流水環(huán)境綜合治理，全市河流水環(huán)境面貌持續(xù)改善。強化排水許可監(jiān)管執(zhí)法，查處糾正了一大批涉水違法案件。通過購買服務，引入市場化、專業(yè)化力量，對全市排水管網(wǎng)和重點河道實行社會化管養(yǎng)，制定明確的考核標準和細則，定期開展達標考核，較好地鞏固了治理效果。

3.建成了水資源管理信息系統(tǒng)

為解決本地資源性缺水問題，深圳除了積極進行調(diào)配水工程建設，還注重依靠科技手段強化管理，謀求通過對水資源有效的監(jiān)控和調(diào)度，實現(xiàn)在豐枯年、不同地區(qū)的水資源分配，最大程度保證水資源的供應。為此開展了 “深圳市水資源監(jiān)控能力建設”示范項目，通過集成全市所有已建成運行的水雨情、水源地供水計量設施和水源地水質(zhì)、地下水、污水處理水量自動采集系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，新建28個水源地供水計量設施實時流量采集系統(tǒng)，進一步豐富了水資源管理的基礎信息，構(gòu)建了水資源管理信息化平臺，為提高水資源管理的信息化和現(xiàn)代化水平提供了技術(shù)支撐。

二、深圳市落實最嚴格水資源管理制度主要成效

通過實施最嚴格水資源管理制度，深圳在落實“三條紅線”方面取得以下成效：

用水總量方面，2013年全市實現(xiàn)GDP 14 500億元，同比增長11.97%，工業(yè)增加值達到5 889億元。在全市經(jīng)濟保持持續(xù)增長的情況下，近三年來用水總量基本持平并呈下降趨勢，全市原水供應總量由2011年的19.55億m3下降到2013年的19.07億m3，下降2.5%。2013年全市自來水供應總量為15.91億m3，與2011年相比下降1.49%。

用水效率方面，全市萬元GDP用水量由2011年的17.0 m3下降到2013年的13.15 m3，萬元工業(yè)增加值用水量由2011年的11.61 m3下降到9.33 m3，在全國大城市中處于領先水平。工業(yè)用水重復利用率為88%，城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損（失）率為12.72%。

水環(huán)境質(zhì)量方面，截至2013年共建成運行污水處理廠30座，日污水處理能力達到479.5萬t，城市污水處理率提高到96.22%。河流水質(zhì)總體呈好轉(zhuǎn)態(tài)勢，地表水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達標率攀升到86%，飲用水水源水質(zhì)達標率連續(xù)三年保持100%。

三、結(jié) 語

深圳市將繼續(xù)貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于加快生態(tài)文明制度建設的精神，抓好最嚴格水資源管理制度試點建設各項工作，進一步健全制度，深入創(chuàng)新，嚴格“三條紅線”管理，強化水資源總量控制，提高用水效率，優(yōu)化水資源配置，加強水資源保護，提升水環(huán)境質(zhì)量，加快健全水資源可持續(xù)利用的長效機制，為全市經(jīng)濟社會發(fā)展提供更加可靠的水資源保障和支撐，為推進深圳生態(tài)文明建設、打造“生態(tài)深圳”、建設“美麗深圳”的夢想作出新貢獻。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[J].求是，2012（22）.

[2]中共中央 國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利，2011（4）.

[3]李建華.堅持科學治水 全力保障水安全——深入學習貫徹習近平同志系列重要講話精神[N].人民日報，2014-06-24.

[4]李國英.2012中國水利發(fā)展報告[M].北京：中國水利水電出版社，2012.

[5]李國英.2013中國水利發(fā)展報告[M].北京：中國水利水電出版社，2013.