山東：著力構(gòu)建山東特色最嚴(yán)格水資源管理制度

劉勇毅

（山東省水利廳，250013，濟(jì)南）

山東省自2009年啟動(dòng)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度以來(lái)，水資源管理工作不斷取得新進(jìn)展。2013年度，全省用水總量為211.79億m3，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量比2010年下降16.3%，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.6216，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率61%，四項(xiàng)指標(biāo)全部超額完成了年初制定的控制目標(biāo)。2013年6月，山東省順利通過(guò)水利部組織的試點(diǎn)工作中期評(píng)估，目前試點(diǎn)工作已經(jīng)全面完成，具備驗(yàn)收條件。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)工作實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了全省水資源利用效率和效益的明顯提高、水生態(tài)環(huán)境的明顯改善、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水保障能力的明顯增強(qiáng)，走出了一條有山東特色的統(tǒng)籌治水、科學(xué)用水、依法管水的新路子。

一、山東省水情

山東地跨黃、淮、海三大流域。全省多年平均降水量為679.5 mm，多年平均水資源總量為303.07億m3，其中地表水資源量為198.3億m3，多年平均地下水資源量為165.4億m3。黃河水是山東主要可以利用的客水資源，每年進(jìn)入山東的水量為359.5億m3，按國(guó)務(wù)院辦公廳批復(fù)的黃河分水方案，一般來(lái)水年份山東可引用黃河干流水65.03億m3。山東省水資源的主要特點(diǎn)是：水資源總量不足，人均、畝均占有量少，水資源地區(qū)分布不均勻，年際年內(nèi)變化劇烈，地表水和地下水聯(lián)系密切等。山東省水資源總量?jī)H占全國(guó)水資源總量的1.09%，人均水資源占有量322 m3，僅為全國(guó)人均占有量的14.9%（小于1/6），為世界人均占有量的4.0%（1/25），遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于國(guó)際公認(rèn)的維持一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必需的1 000m3的臨界值，屬于人均占有量小于500m3的嚴(yán)重缺水地區(qū)。

然而，山東又是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的省份之一，也是發(fā)展較快的省份之一,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展需要豐富的水資源作為支撐。目前，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)損壞成為制約山東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的主要因素。山東省的省情、水情決定了必須嚴(yán)格控制用水總量，加快節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，加大水生態(tài)修復(fù)與水環(huán)境治理力度，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，努力構(gòu)建人水和諧新山東。

二、著力構(gòu)建山東特色的最嚴(yán)格水資源管理制度

自省政府出臺(tái)第227號(hào)令《山東省用水總量控制管理辦法》以來(lái)，山東省進(jìn)一步建立健全實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度政策體系。2012年7月，山東省人民政府以魯政發(fā)〔2012〕25號(hào)出臺(tái)了《山東省人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文件實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見(jiàn)》；2013年6月，省政府辦公廳印發(fā)了《山東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核暫行辦法》；2013年11月，省水利廳會(huì)同省政府有關(guān)部門(mén)印發(fā)了 《山東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案（試行）》；此外還印發(fā)了《山東省建設(shè)項(xiàng)目水資源論證實(shí)施細(xì)則》《山東省關(guān)于加強(qiáng)污水處理回用工作的意見(jiàn)》等近20項(xiàng)規(guī)范性文件，各市、縣政府也不斷建立完善配套政策文件，初步構(gòu)建起全省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度政策法規(guī)體系。

三、全面貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

1.嚴(yán)格取用水總量控制

（1）建立省、市、縣三級(jí)用水總量控制指標(biāo)體系

在國(guó)家確定的山東省用水總量控制目標(biāo)內(nèi)，根據(jù)《山東省水資源綜合規(guī)劃》、有關(guān)水量分配方案及各市實(shí)際用水情況，分解確定全省17市2015、2020、2030年分階段用水總量控制目標(biāo)及各年度用水總量控制目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，各市進(jìn)一步分解到所轄縣 （市、區(qū)）。取水審批機(jī)關(guān)審批的取水總量，不得超過(guò)本流域或行政區(qū)域的取水許可總量控制指標(biāo)，在審批的取水總量已達(dá)到取水許可總量控制指標(biāo)的流域和行政區(qū)域，不得再審批新增取水。

（2）嚴(yán)格水資源論證制度

省政府第227號(hào)令及省政府2012年25號(hào)文件中明確要求，所有需要取水的新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目都必須開(kāi)展水資源論證，未經(jīng)過(guò)水資源論證或?qū)彶槲赐ㄟ^(guò)的，發(fā)改部門(mén)不予立項(xiàng)，環(huán)保部門(mén)不得通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。認(rèn)真落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，健全完善論證審查程序，加強(qiáng)水資源論證資質(zhì)管理和審查專(zhuān)家管理，探索推進(jìn)重要產(chǎn)業(yè)布局及相關(guān)規(guī)劃試點(diǎn)水資源論證工作。全省新增取水建設(shè)項(xiàng)目水資源論證率達(dá)到90%，淄博市化工新區(qū)規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)及濰坊市濱海區(qū)生態(tài)用水規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)已通過(guò)審查驗(yàn)收，為規(guī)劃水資源論證工作積累了經(jīng)驗(yàn)。

（3）嚴(yán)格取水許可監(jiān)督管理

制定印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批管理工作的通知》，就建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、取水許可審批、取水許可延續(xù)等進(jìn)一步嚴(yán)格、規(guī)范、細(xì)化。新增取水許可審批嚴(yán)格做到“六個(gè)必須”，把好“三個(gè)關(guān)口”。新增建設(shè)項(xiàng)目取水工程或設(shè)施建成后，取水審批機(jī)關(guān)要組織對(duì)取水工程或設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)，參照論證報(bào)告審查意見(jiàn)，對(duì)取水工程或設(shè)施的建設(shè)和試運(yùn)行情況、試運(yùn)行期間的實(shí)際取用水情況、取水設(shè)施計(jì)量認(rèn)證情況、節(jié)水設(shè)施建設(shè)和試運(yùn)行情況等進(jìn)行核驗(yàn)，并出具驗(yàn)收意見(jiàn)，驗(yàn)收合格方可核發(fā)取水許可證。

（4）加強(qiáng)地下水管理保護(hù)

印發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)地下水管理與保護(hù)工作的通知》及《關(guān)于實(shí)行重點(diǎn)地下水源地預(yù)警管理的通知》，對(duì)地下水開(kāi)采實(shí)行總量控制、水位控制和預(yù)警管理，逐步縮小地下水超采區(qū)面積，改善地下水生態(tài)環(huán)境。組織開(kāi)展全省地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)工作，完成了全省淺層地下水、深層承壓水及巖溶水超采區(qū)的劃定與復(fù)核工作，并劃出了地下水限采區(qū)與禁采區(qū)的范圍。在地下水超采區(qū)，嚴(yán)格控制開(kāi)采地下水，不得擴(kuò)大取水。目前全省地下水超采情況呈緩解趨勢(shì)，地下水采補(bǔ)趨于平衡。

（5）加大非常規(guī)水源的開(kāi)發(fā)利用

山東省先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)海水利用工作的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)污水處理回用工作的意見(jiàn)》等，加大污水處理回用、海水淡化等非常規(guī)水源的開(kāi)發(fā)利用，納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一調(diào)度配置。在水資源論證與取水許可審批工作中，對(duì)污水處理再生水等非常規(guī)水的水量和水質(zhì)能夠滿(mǎn)足建設(shè)項(xiàng)目用水需求的，優(yōu)先配置使用非常規(guī)水，嚴(yán)格控制取用新水特別是地下水。

2.嚴(yán)格用水效率控制，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

（1）嚴(yán)格計(jì)劃用水管理

2010年以來(lái)，先后制定出臺(tái)了山東省主要農(nóng)作物灌溉定額、山東省重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品取水定額及飲用水生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)水率標(biāo)準(zhǔn)等，形成了全省較為完整的用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系。嚴(yán)格計(jì)劃用水管理，將計(jì)劃用水實(shí)施率納入考核評(píng)價(jià)體系。出臺(tái)了《山東省超計(jì)劃（定額）用水累進(jìn)加價(jià)征收水資源費(fèi)暫行辦法》，對(duì)規(guī)模以上非農(nóng)業(yè)取用水戶(hù)，按年度制定用水計(jì)劃，逐月調(diào)度，按季考核，對(duì)超計(jì)劃用水的實(shí)行累進(jìn)加價(jià)征收水資源費(fèi)。

（2）嚴(yán)格水資源費(fèi)征收

2013年全省征收水資源費(fèi)總額達(dá)到14.73億元。根據(jù)國(guó)家要求，2013年啟動(dòng)了調(diào)整水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)工作，擬于2014年調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到國(guó)家提出的最低征收標(biāo)準(zhǔn)。

（3）全力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

以淄博、濱州、德州、廣饒4個(gè)國(guó)家級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)及21個(gè)省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)為示范，以點(diǎn)帶面，推進(jìn)全省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。根據(jù)國(guó)家要求，部署開(kāi)展全國(guó)節(jié)水標(biāo)桿企業(yè)的評(píng)選推薦工作。出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施 “三同時(shí)”工作的通知》。會(huì)同經(jīng)信等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了紡織印染等行業(yè)高耗水工藝、設(shè)備名錄。加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，加大農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)改造力度，大力推廣渠道防滲、管道灌溉、噴灌、微灌、IC卡控制灌溉等十類(lèi)節(jié)水灌溉技術(shù)，先后實(shí)施了50處大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目。

3.建立水功能區(qū)限制納污制度，嚴(yán)格控制入河湖排污總量

（1）建立完善水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)體系

認(rèn)真落實(shí)《山東省水功能區(qū)劃》，科學(xué)核定水功能區(qū)納污能力，提出水功能區(qū)限制納污意見(jiàn)。按照國(guó)家有關(guān)要求，制定水功能區(qū)分階段達(dá)標(biāo)控制方案，確保水功能區(qū)分階段達(dá)標(biāo)任務(wù)的落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家下達(dá)山東省的 2015、2020、2030 年水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制目標(biāo)，制定了全省17市重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制目標(biāo)分解方案，并按年度分解下達(dá)。

（2）強(qiáng)化入河排污口監(jiān)督管理

完善建設(shè)項(xiàng)目入河排污口審批制度，將河湖納污能力作為入河排污口審批的主要依據(jù)。對(duì)排污量超出水功能區(qū)限排總量的地區(qū)，限制審批入河湖排污口和建設(shè)項(xiàng)目新增取水。新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目退水水質(zhì)超出水功能區(qū)水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)的，禁止審批設(shè)置入河排污口。

（3）加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)督管理

出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)》，在開(kāi)展水資源論證、取水許可審批、入河排污口設(shè)置審查等工作中，把水功能區(qū)水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)作為一項(xiàng)重要的評(píng)價(jià)和審核標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)論證審批。對(duì)排污量已超出水功能區(qū)入河污染物控制量的地區(qū)，限制審批新增取水許可。

（4）強(qiáng)化飲用水水源保護(hù)

按照水利部《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的通知》要求，結(jié)合山東省實(shí)際情況，先后開(kāi)展了 2011、2012、2013 年重要飲用水水源地安全保障建設(shè)工作，定期對(duì)全省主要城市重點(diǎn)供水水源地水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)并通報(bào)，完善飲用水水源地突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，提高突發(fā)水污染事件應(yīng)急反應(yīng)能力。

（5）推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)

科學(xué)劃定了全省50個(gè)重點(diǎn)地下水源地水位（埋深）警戒線(xiàn)和69個(gè)大中型水庫(kù)可供水量警戒線(xiàn)，實(shí)行黃、橙、紅預(yù)警管理；將“骨干河流保持長(zhǎng)年不斷流情況”作為對(duì)各設(shè)區(qū)市最嚴(yán)格水資源管理制度考核的重要指標(biāo)；積極開(kāi)展?jié)鲜械叵滤Ｗo(hù)、萊州市海水入侵修復(fù)等試點(diǎn)工作，為生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)修復(fù)工作提供示范借鑒。加強(qiáng)水生態(tài)文明建設(shè)，制訂了《山東省水生態(tài)文明城市評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（DB37/T 2172—2012）， 省政府建立起水生態(tài)文明城市創(chuàng)建工作聯(lián)席會(huì)議制度。2012年12月，經(jīng)省政府正式發(fā)文命名，臨沂市成為全省第一個(gè)水生態(tài)文明城市，濟(jì)南作為全國(guó)第一個(gè)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)正在積極實(shí)施，青島、臨沂兩市水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)方案已經(jīng)批復(fù)，煙臺(tái)、泰安、濱州正在編制實(shí)施方案。

4.建設(shè)水資源監(jiān)測(cè)體系，提高水資源監(jiān)控能力

（1）加強(qiáng)水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)能力建設(shè)

完善現(xiàn)代化的測(cè)報(bào)傳輸手段，包括對(duì)設(shè)區(qū)市邊界河流湖泊斷面及大中型水庫(kù)水量監(jiān)測(cè)站網(wǎng)的建設(shè)，對(duì)重要地下水水源地、地下水超采區(qū)、海水入侵區(qū)的監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)，及對(duì)重點(diǎn)水功能區(qū)、入河排污口水質(zhì)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)的建設(shè)。加快應(yīng)急機(jī)動(dòng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，采購(gòu)了1臺(tái)移動(dòng)監(jiān)測(cè)車(chē)和多臺(tái)移動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，提高突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急反應(yīng)能力。組織實(shí)施全省水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目，2013年完成了水源地在線(xiàn)監(jiān)測(cè)、省級(jí)水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心實(shí)驗(yàn)室設(shè)備、省級(jí)信息平臺(tái)、第一批國(guó)控取用水戶(hù)監(jiān)測(cè)點(diǎn)建設(shè)的招標(biāo)采購(gòu)工作。

（2）完善水資源信息統(tǒng)計(jì)與發(fā)布體系

建立并完善全省取水許可臺(tái)賬，建立用水統(tǒng)計(jì)制度，及時(shí)發(fā)布水資源公報(bào)等信息。

5.加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)與監(jiān)督考核，建立最嚴(yán)格水資源管理制度保障體系

（1）成立專(zhuān)門(mén)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

山東省成立了以分管副省長(zhǎng)為組長(zhǎng)，水利廳廳長(zhǎng)和省政府辦公廳負(fù)責(zé)人為副組長(zhǎng)，省發(fā)改委、經(jīng)信委、監(jiān)察廳等11家省直部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的山東省加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在水利廳，具體負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的組織、協(xié)調(diào)以及日常事務(wù)。充分利用各類(lèi)會(huì)議、培訓(xùn)，在水利系統(tǒng)內(nèi)部廣泛發(fā)動(dòng)動(dòng)員，凝神聚力，形成合力，全力推進(jìn)試點(diǎn)工作。

（2）組織最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作

2013年6月，省政府辦公廳印發(fā)了《山東省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，確定由省政府對(duì)各設(shè)區(qū)市落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果交由干部主管部門(mén)，作為對(duì)各設(shè)區(qū)市人民政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。在設(shè)置具體考核指標(biāo)時(shí)突出工作重點(diǎn)和難點(diǎn)，除了“三條紅線(xiàn)”控制目標(biāo)外，還增加了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證率、計(jì)劃用水實(shí)施率、地下水采補(bǔ)平衡等具體工作指標(biāo)，以引起地方黨委政府的高度重視。

（3）加強(qiáng)水資源日常監(jiān)督管理的規(guī)范化建設(shè)

2012年山東省水利廳印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展水資源管理規(guī)范化建設(shè)的通知》，明確了以“三條紅線(xiàn)”管理為基礎(chǔ)，以水資源管理的制度、管理、保障“三大體系”建設(shè)為手段，以體制機(jī)制、依法監(jiān)管、組織建設(shè)為保障，全面推進(jìn)水資源日常監(jiān)督管理規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)要求。山東省堅(jiān)持示范帶動(dòng)、以點(diǎn)促面，以縣（市、區(qū)）為單元開(kāi)展了水資源日常監(jiān)督管理規(guī)范化建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)。在各市推薦的基礎(chǔ)上，由各縣（市、區(qū)）自愿申報(bào)，將通過(guò)省、市聯(lián)合考核驗(yàn)收的縣（市、區(qū)）命名為“全省水資源管理規(guī)范化建設(shè)示范縣（市、區(qū)）”，從省級(jí)水資源管理專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中安排獎(jiǎng)補(bǔ)。力爭(zhēng)到2015年全省80%以上的縣（市、區(qū)）都達(dá)到規(guī)范化要求。

（4）加強(qiáng)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度宣傳教育

通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，廣泛深入開(kāi)展省情水情和水法律法規(guī)宣傳，增強(qiáng)了人民群眾的水憂(yōu)患意識(shí)和水資源節(jié)約保護(hù)意識(shí)。組織攝制了 《問(wèn)水齊魯》《高效節(jié)水灌溉》等科普宣傳片，先后在人民日?qǐng)?bào)、大眾日?qǐng)?bào)、經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)等重要位置刊登關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度信息，宣傳實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要性、必要性及措施要求。通過(guò)宣傳，社會(huì)各界的水資源節(jié)約保護(hù)意識(shí)進(jìn)一步提高。