以點帶面 推進落實最嚴(yán)格水資源管理制度

程曉冰，石玉波，練湘津

（水利部水資源司，100053，北京）

2011年中央1號文件明確提出把嚴(yán)格水資源管理作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，2012年 《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號）對實行最嚴(yán)格水資源管理制度進行了全面部署。水利部把落實最嚴(yán)格水資源管理制度作為水利工作的重中之重，舉全部和全系統(tǒng)之力，推進最嚴(yán)格水資源管理制度的落實。為了以點帶面，實踐最嚴(yán)格水資源管理制度，水利部開展了加快實施最嚴(yán)格水資源管理制度試點工作，希望通過試點地區(qū)先行先試，探索不同類型地區(qū)實行最嚴(yán)格水資源管理制度的模式、經(jīng)驗和做法，推廣試點經(jīng)驗，全面推進最嚴(yán)格水資源管理制度的實施。

一、科學(xué)指導(dǎo)，有序推進試點工作

2011年，水利部明確了天津市、河北省、山西省、上海市、山東省、湖北省、甘肅省、廣東省深圳市、福建省泉州市、江蘇省張家港市、浙江省永康市和漢江流域共12個加快實施最嚴(yán)格水資源管理制度試點，水資源司負(fù)責(zé)對試點工作進行指導(dǎo)。水資源司對試點工作高度重視，指導(dǎo)各試點編制試點方案，并由水利部與試點所在?。ㄖ陛犑校┞?lián)合批復(fù)。在加強對試點工作指導(dǎo)的同時，加大對試點地區(qū)的支持力度，認(rèn)真研究解決試點工作過程中出現(xiàn)的問題。

1.統(tǒng)一要求，明確試點工作總體思路

2011年，水資源司啟動了試點工作，印發(fā)了《關(guān)于開展加快實施最嚴(yán)格水資源管理制度試點工作的通知》（水資源〔2011〕369 號），明確了試點建設(shè)的總體要求、試點任務(wù)、時間安排、組織實施及工作要求，提出試點省市率先出臺最嚴(yán)格水資源管理制度意見、實施方案和考核辦法；率先確立水資源管理“三條紅線”，將紅線控制指標(biāo)逐級分解到所轄市縣；率先建成省級水資源管理系統(tǒng)，顯著提高水資源統(tǒng)計、計量、監(jiān)測能力；率先建立水資源管理行政首長負(fù)責(zé)制的“四個率先”總體要求。

2.加強監(jiān)督，開展試點工作評估與檢查

為加強試點工作實施管理，水資源司與試點所在省（直轄市）政府辦公廳聯(lián)合組織了試點中期評估，通過查閱相關(guān)文件、聽取工作匯報、召開評估工作會議、實地考察重點項目等形式，總結(jié)評估階段工作進展，分析解決有關(guān)問題，提出下一階段工作要求，形成中期評估意見。截至目前，已完成天津市、河北省、山西省、上海市、山東省、湖北省、甘肅省、廣東省深圳市、福建省泉州市試點中期評估。

3.交流經(jīng)驗，召開試點工作座談會

水利部于2013年11月27日在京組織召開了試點工作座談會，胡四一副部長參加會議并作重要講話，各試點地區(qū)水行政主管部門分管領(lǐng)導(dǎo)和代表參加會議。座談會總結(jié)交流了試點工作階段性經(jīng)驗與成效，查找解決了試點實施中的有關(guān)問題，研究部署了下一階段試點工作。

4.分類指導(dǎo)，開展試點工作跟蹤調(diào)研

試點工作啟動后，水資源司組織相關(guān)單位和特邀專家成立調(diào)研組，先后赴漢江流域、湖北省、天津市、河北省、浙江省永康市、甘肅省、山西省、上海市等試點進行調(diào)研，了解試點最新動態(tài)，發(fā)掘試點工作的新經(jīng)驗、新亮點，分析試點工作存在的問題，推動試點工作深入開展。

5.注重宣傳，推廣試點工作經(jīng)驗

水資源司在網(wǎng)站開辟試點工作專欄，報道試點工作動態(tài)和各試點地區(qū)經(jīng)驗做法，建立了試點工作聯(lián)系人和信息上報制度。試點工作開展以來，被《人民日報》（海外版）、《中國水利報》、《水利部優(yōu)秀調(diào)研報告集》、《水資源工作信息》、水利部門戶網(wǎng)等報刊網(wǎng)站收錄信息及文章50余條 （篇），部分信息經(jīng)新華網(wǎng)、新浪網(wǎng)等轉(zhuǎn)載，擴大了試點工作的社會影響力，發(fā)揮了試點的示范作用。

二、亮點紛呈，試點工作取得階段性成效

各試點地區(qū)按照 “四個率先”總體要求，積極踐行最嚴(yán)格水資源管理制度，切實推進各項試點任務(wù)，試點建設(shè)全面展開，試點成效逐步顯現(xiàn)。

1.逐級建立行政首長負(fù)責(zé)制

試點地區(qū)率先建立水資源管理責(zé)任與考核制度，落實水資源管理行政首長負(fù)責(zé)制。7個省級試點全部建立了由省政府一把手負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)為具體責(zé)任人、水利廳（局）長任聯(lián)絡(luò)員的水資源管理責(zé)任制并逐級落實管理責(zé)任。山東省把最嚴(yán)格水資源管理制度考核結(jié)果作為各市水利工作的總體評價依據(jù)，并與各市科學(xué)發(fā)展綜合考核掛鉤。深圳市在對各區(qū)政府考核的同時，將市發(fā)改委、財政局、國土規(guī)劃局等相關(guān)政府職能部門納入考核范圍，促進各部門協(xié)調(diào)配合。

2.突出特色開展最嚴(yán)格水資源管理制度考核

試點地區(qū)按照《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》（國辦發(fā)〔2013〕2 號，以下簡稱《考核辦法》）要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，將水資源管理情況與地方政府績效掛鉤，制定本行政區(qū)域內(nèi)最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法，這些辦法除了對《考核辦法》細化外，還各有特色。河北省增加了地下水開采量指標(biāo)，監(jiān)測評估目標(biāo)還包括萬元GDP用水量、城市供水管網(wǎng)漏損率、飲用水水源地水質(zhì)達標(biāo)情況。湖北省規(guī)定考核實行百分制，其中公眾滿意率10分，并且考核結(jié)果向社會公布。天津市探索建立了水資源管理和河道水生態(tài)環(huán)境管理行政首長負(fù)責(zé)制，把考核任務(wù)分解到基層，區(qū)縣長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長作為第一責(zé)任人對所轄河道水生態(tài)環(huán)境管理負(fù)總責(zé)。

3.因地制宜分解紅線控制指標(biāo)

各試點地區(qū)將國家下達的指標(biāo)再次細化分解，完成了區(qū)域內(nèi)“三條紅線”控制指標(biāo)分解下達，基本建立起覆蓋省、市、縣三級行政區(qū)域的水資源管理控制指標(biāo)體系。漢江流域探索完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，在長江流域?qū)⒅笜?biāo)已分解到流域內(nèi)各省區(qū)市的基礎(chǔ)上，又分解完成本流域內(nèi)水資源管理控制指標(biāo)。天津市根據(jù)市內(nèi)六區(qū)、環(huán)城四區(qū)、其他區(qū)縣功能定位的不同，因地制宜分解用水效率控制指標(biāo)。河北省、山西省在把地表水資源總量分解到縣市的基礎(chǔ)上，依據(jù)水資源綜合規(guī)劃相關(guān)成果，把地下水資源總量也分解到縣市。深圳市按照所轄各區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、用水性質(zhì)等實際情況，將本地水庫供水及東江境外水分配到各街道、供水企業(yè)及水廠，明確分區(qū)分片水量分配指標(biāo)。

4.穩(wěn)步推進水資源監(jiān)控能力建設(shè)

試點地區(qū)高度重視水資源監(jiān)控能力建設(shè)，完善監(jiān)控體系，為最嚴(yán)格水資源管理各項工作提供基礎(chǔ)保障。上海市依托水務(wù)一體化管理優(yōu)勢，在已建成的城市水資源實時監(jiān)控與管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，整合共享其他部門數(shù)據(jù)，建成了集氣象、海洋、水利、供水、排水等信息于一體的省級水資源管理信息系統(tǒng)，并完成與中央平臺的互聯(lián)互通。天津市率先建立地下水與水環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，為實時了解地下水采補數(shù)據(jù)、提高地下水管理水平奠定良好基礎(chǔ)。泉州市創(chuàng)建紅黃藍動態(tài)分區(qū)管理模式，設(shè)立全市水資源監(jiān)控調(diào)度中心，自主研發(fā)建設(shè)水資源動態(tài)管理系統(tǒng)，基本實現(xiàn)水資源總量、效率、納污等重要控制指標(biāo)可監(jiān)測、可評價、可考核，有效解決了區(qū)域性缺水、水污染和用水效率不高等問題。

5.全面落實最嚴(yán)格水資源管理各項制度

試點地區(qū)通過強化取水許可與水資源論證制度、加快節(jié)水型社會建設(shè)、加強入河排污口監(jiān)督管理和飲用水水源地保護等措施，全面落實最嚴(yán)格水資源管理制度。甘肅省建立重點用水單位監(jiān)控名錄，對取用水大戶嚴(yán)格實行計劃用水管理，開展農(nóng)業(yè)高效節(jié)水示范工程，探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營模式。深圳市引導(dǎo)和鼓勵用水單位和居民使用節(jié)水型器具，連續(xù)兩年普及率達到100%。山西省以地下水關(guān)井壓采為主要抓手，在城市供水管網(wǎng)和地表水等覆蓋區(qū)開展地下水水源置換，取得明顯成效。巖溶大泉重點保護區(qū)范圍逐步擴大，2012年全省地下水水位較2011年平均上升0.38 m，2013年又較2012年平均上升0.5 m，全省水生態(tài)環(huán)境明顯改善。湖北省將入河排污口設(shè)置審批列入省發(fā)改委并聯(lián)審批平臺，作為建設(shè)項目審批的前置條件。張家港市采用“以獎代補”的形式扶持用水戶參與節(jié)水型載體創(chuàng)建活動，有效推進了重點示范工程建設(shè)。

三、統(tǒng)籌安排，切實做好下一階段試點工作

2014年是貫徹黨的十八屆三中全會精神的開局之年，是深化水利改革的起始之年，是全面實施最嚴(yán)格水資源管理制度的關(guān)鍵之年。從2014年起，加快實施最嚴(yán)格水資源管理制度試點工作進入驗收總結(jié)階段，因此做好下一階段試點工作十分重要。

1.抓緊完成各項試點建設(shè)任務(wù)

按照工作安排，試點地區(qū)試點期為2012—2014年，下一階段要完成以下工作：一是要按照試點方案進度安排，確保在2014年年底前完成全部試點工作；二是認(rèn)真對照已批復(fù)的試點方案，逐一梳理工作任務(wù)，重點關(guān)注進度滯后的工作，查找問題，尋求解決辦法；三是對下一階段工作制定科學(xué)合理的工作計劃，嚴(yán)格按照試點方案實施進度要求，分層次、分步驟地完成既定任務(wù)；四是抓好試點驗收環(huán)節(jié)，研究建立科學(xué)合理的驗收指標(biāo)體系，制定完善的驗收方案，確保試點工作內(nèi)容、進度和質(zhì)量符合試點方案要求。

2.加快推進水資源監(jiān)控能力建設(shè)

省級監(jiān)控能力建設(shè)是整個國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)的基礎(chǔ)，總體預(yù)算占項目總預(yù)算的77%。從項目建設(shè)進度看，部分試點地區(qū)進度比較滯后。下一階段要完成以下工作：一是認(rèn)真查找本地區(qū)水資源監(jiān)控能力建設(shè)省級項目存在的問題，分析項目進度滯后的原因，按進度要求重排工期，確保完成序時進度；二是完成國控監(jiān)測點建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)非農(nóng)業(yè)重點取用水戶監(jiān)控率達到80%以上，實現(xiàn)省級平臺與流域平臺、中央平臺的互聯(lián)互通，具備國控點監(jiān)測信息實時上傳和“三條紅線”監(jiān)督考核等重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)演示功能；三是河北、山東、湖北、甘肅四省要注重省級平臺與本省14個城市水資源實時監(jiān)控與管理系統(tǒng)試點的銜接，率先把試點城市的監(jiān)測信息和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)接入省級平臺。

3.加快落實最嚴(yán)格水資源管理制度各項措施

要在最嚴(yán)格水資源管理制度試點工作帶動下，全面推進最嚴(yán)格水資源管理各項工作，確保各項制度有措施、能落地。一是按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，以水定需，量水而行，因水制宜，嚴(yán)格水資源論證、取水許可管理和水資源有償使用制度。二是把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生活全過程，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，切實轉(zhuǎn)變用水方式，全面實行計劃用水管理，加快推進節(jié)水技術(shù)改造。三是全面落實 《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》，從嚴(yán)核定水域納污容量，切實加強水污染防控，加強飲用水水源保護，推進水生態(tài)文明建設(shè)。四是按照最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作要求，積極有序開展轄區(qū)內(nèi)考核工作，切實落實水資源管理責(zé)任制。

4.全面總結(jié)提煉試點經(jīng)驗特色

從2014年起，各試點地區(qū)要全面進入經(jīng)驗總結(jié)階段，下一階段要完成以下工作：一是試點地區(qū)要在已做好“四個率先”前提下，圍繞水權(quán)制度、水生態(tài)文明、節(jié)水型社會建設(shè)、水功能區(qū)管理、水資源管理體制改革等方面突出亮點；二是試點流域要重點完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，建立權(quán)責(zé)清晰、分工明確、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水資源管理工作機制，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和科學(xué)調(diào)度；三是要及時梳理總結(jié)試點經(jīng)驗，加強宣傳推廣，有一條成功經(jīng)驗就推廣一條，確保在試點期末為全國同類型地區(qū)創(chuàng)造出有益經(jīng)驗，做好示范。

5.切實做好試點各項保障工作

各試點地區(qū)要把試點工作作為全面落實最嚴(yán)格水資源管理制度的重要抓手，加強領(lǐng)導(dǎo)，攻堅克難，確保各項試點任務(wù)落到實處、取得實效。一是要加強和發(fā)揮政府在試點工作中的主導(dǎo)作用，按照試點方案要求明確各職能部門的任務(wù)分工，提高相關(guān)責(zé)任部門在試點建設(shè)中的參與度，切實做到組織到位、人員到位、責(zé)任到位、保障到位。二是要拓寬投資渠道，建立長效、穩(wěn)定的水資源管理投入機制，保障水資源節(jié)約、保護和管理工作經(jīng)費，對國家水資源監(jiān)控能力省級項目建設(shè)、水權(quán)制度建設(shè)、節(jié)水技術(shù)推廣與應(yīng)用、地下水超采區(qū)治理、水生態(tài)文明建設(shè)等給予重點支持。三是要加強水資源機構(gòu)和隊伍建設(shè)，充實專業(yè)人才隊伍，提升水資源管理人員的管理和決策水平。