瞻前顧后的煤層氣對外合作

仲偉志，郝江帆，馬 克，鞏奎興

(1.國土資源部咨詢研究中心,北京 100035；2.國土資源部油氣戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

自1998年簽訂第一單起，煤層氣對外合作已經(jīng)走過了15個年頭。2011年，筆者曾經(jīng)以《難忘煤層氣“十一五”》為題發(fā)表了一篇文章，建議全面總結(jié)煤層氣對外合作經(jīng)驗教訓(xùn)。不久前，隨國土資源部地質(zhì)勘查司同志就煤層氣對外合作出現(xiàn)的新情況、新問題，開展了一次系統(tǒng)的調(diào)研和督察,突出的感覺是：如果丟了規(guī)矩，就只能留下麻煩。

1 產(chǎn)品分成合同及其基本規(guī)矩

“產(chǎn)品分成合同”與“技術(shù)服務(wù)合同”是以“合同制”形式開展石油勘探開發(fā)國際合作的兩種基本模式。區(qū)別在于前者是以實物產(chǎn)品形式獲取投入回報，后者是以貨幣進行勞務(wù)結(jié)算。先于合同制的是“租賃制”，租賃制以取得礦權(quán)租約區(qū)別于合同制。租賃制草創(chuàng)于波斯(現(xiàn)伊朗)。1901年英國鐵礦老板威廉.諾克斯.達西取得波斯南部60年的油氣勘探開采租讓協(xié)議。1908年5月，發(fā)現(xiàn)了中東第一個油田——馬斯吉德蘇萊曼油田。達西的公司逐步發(fā)展壯大為英波石油公司，后更名為英伊石油公司(現(xiàn)英國石油公司)。而英國政府則借機收購了英波石油公司51%的股份，從而達西成了BP的創(chuàng)始人，英國政府成為通過英伊公司控制了伊朗的經(jīng)濟命脈的大老板。

馬斯吉德蘇萊曼出油，吹響了美國公司進軍中東的號角,他們先后涌入并陸續(xù)在巴林、科威特、沙特等地站穩(wěn)腳跟。為繼洛克菲勒美標公司強制破產(chǎn)終結(jié)石油第一次壟斷后，形成“石油七姊妹”包括?？松?原美標新澤西公司)、美孚(原美標紐約公司)、雪佛龍(原美標加利福尼亞公司)、德士古、海灣公司、荷蘭皇家殼牌、英國石油公司(BP)稱霸中東乃至全球四十年之久，埋下了種子。

伊朗人民不堪忍受英伊石油公司掠奪，要求廢除其租讓權(quán)的呼聲持續(xù)不斷。1951年伊朗終于爆發(fā)民族主義運動，摩薩臺就任首相三天后，宣布組建伊朗國家石油公司(INOC)，強行接管了英伊石油公司的全部資產(chǎn)，并要求英伊公司的外國人員一周內(nèi)全部撤走。這種大膽與“石油七姊妹”正面碰撞，引起了美、英兩國政府對伊朗的聯(lián)合施壓，最終導(dǎo)致了伊朗的軍事政變。

伊朗的“學(xué)費”沒有白交，換來眾多資源國的“畢業(yè)”。他們深刻認識到在租賃制框架下，資源國只是單純的“收稅人”，而儲量、產(chǎn)量、定價、銷售全部控制外國公司手中。印尼國家石油公司第一任總裁薩塔烏曾一針見血地指出“租賃制等同把國家一部分主權(quán)交給外國特許權(quán)人”。為此，印尼一方面自1951年起不再授予新的特許，同時于1966年首次公布了產(chǎn)品分成合同，其核心內(nèi)容：一是外國公司作為合同者必須承擔(dān)全部勘探風(fēng)險，必須保持每年的最低限額投入，并逐步歸還合同區(qū)；二是如獲得商業(yè)性發(fā)現(xiàn)才可進入生產(chǎn)開發(fā)；三是生產(chǎn)初期按4∶6比例確定成本油和利潤油，成本油用于前期成本回收，利潤油按照35∶65比例在合同者和資源國之間分配；四是資源國家公司代表國家參股、參與經(jīng)營管理并對合同者監(jiān)督；五是用于合同區(qū)的生產(chǎn)設(shè)施、設(shè)備屬于資源國所有。產(chǎn)品分成合同公布當(dāng)年，簽署了十一份合同。同時，不少資源國紛紛效仿并迅速推廣到30多個國家，在很大程度上替代了租賃制。以這段歷史為鑒，可以幫助我們更好地理解和運用產(chǎn)品分成合同。

2 產(chǎn)品分成合同引入和規(guī)則框架

1982年，我國首先在海洋油氣領(lǐng)域引入產(chǎn)品分成合同。至2000年，海洋油氣產(chǎn)量從9.5萬t增至2235萬t油當(dāng)量，企業(yè)資產(chǎn)從28億元增至533億元，全員勞動生產(chǎn)率從1萬元增至78萬元。

1996年國務(wù)院賦予中聯(lián)公司煤層氣對外合作專營權(quán)后，產(chǎn)品分成合同進入我國煤層氣領(lǐng)域。其標準合合同格式文本框架規(guī)則是；把合作期分為勘探期、開發(fā)期和生產(chǎn)期；勘探期由外商獨立承擔(dān)勘探風(fēng)險作業(yè)，普遍分為兩個階段，每階段為兩年左右并標明各階段必須完成的義務(wù)工作量；第一階結(jié)束轉(zhuǎn)入第二階段的前提是完成約定工作量投入，第二階段結(jié)束繼續(xù)工作的前提，除完成約定工作量外還要有商業(yè)性發(fā)現(xiàn)，并只保留商業(yè)發(fā)現(xiàn)范圍，放棄原勘查區(qū)塊其余面積后，按照約定比例投入開發(fā)建設(shè)；進入生產(chǎn)期間后，優(yōu)先回收前期投入、按約定比例產(chǎn)品分成。為了加強合同的約束力，合同第二十六條還特別強調(diào)“任一方有嚴重違反本合同行為時，另一方有權(quán)要求該方在一個合理的期限內(nèi)改正違反合同行為，如果在此期限內(nèi)違反合同行為沒有得到令人滿意的改正，則要求改正違約行為一方有權(quán)在書面通知違反合同一方九十天后，終止本合同”。上述規(guī)則清晰勾勒出風(fēng)險勘探的框架輪廓：外方合作者的權(quán)利、義務(wù)均由合同產(chǎn)生，其獲利的途徑是依合同約定按時、按量完成義務(wù)工作量，并獲得商業(yè)性發(fā)現(xiàn)，二者缺一不可。否則，其前期投入視為風(fēng)險沉沒，終結(jié)合同，退出區(qū)塊。這是產(chǎn)品分成合同的靈魂和國際通行慣例。

截至2012年，我國保留煤層氣對外合作項目共28個，其中勘查項目26個，開采項目2個。中方礦權(quán)人是中石油或中聯(lián)公司，參與合作的外方近二十家。首次合同執(zhí)行時間最早為1998年6月，最晚為2008年4月。

3 合同執(zhí)行中的成效和問題

十五年來，產(chǎn)品分成合同作為煤層氣對外合作的基本平臺，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

一是通過產(chǎn)品分成所搭建的橋梁紐帶，使我們對國外煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的狀態(tài)趨勢，經(jīng)驗教訓(xùn)等等，有了更加方便及時的了解，從而為科學(xué)謀劃我國煤層氣產(chǎn)業(yè)成長發(fā)展之路提供了幫助。二是產(chǎn)品分成合同引入恰逢我國煤層氣產(chǎn)業(yè)興起之時，外商加入帶來了我們所急需的資金、理論、技術(shù)和經(jīng)驗，很大程度地彌補了我國煤層氣產(chǎn)業(yè)起步階段的突出短板，為我國煤層氣企業(yè)壯大和產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了助推作用。三是受外來技術(shù)的沖擊和啟發(fā)，我國新技術(shù)、新裝備自主研發(fā)能力和國產(chǎn)化水平快速提高，大幅縮短了從勘探開發(fā)到實驗測試等諸多環(huán)節(jié)技術(shù)裝備與國際先進水平的差距。

在取得上述成效的同時，也積累了一些突出的矛盾，存在以下主要問題。

一是有些外方合同者不遵守合同要約，不按時、按質(zhì)、按量完成承諾工作量，東拼西湊逃避投入，東拉西扯逃避規(guī)矩，強調(diào)權(quán)利逃避義務(wù)。風(fēng)險勘探多年無進展、無發(fā)現(xiàn)，又不終結(jié)退出，圈而不探、圈而不采傾向明顯。通過對18份合同執(zhí)行情況進行查對，有八份合同實際投入與承諾的期限和工作量有明顯差距，有的區(qū)塊合同約定五年最少要鉆8口井，實際只做了58km二維地震，合同約定形同虛設(shè)；二是大多數(shù)合同存在風(fēng)險勘探期修改延長現(xiàn)象，最多的經(jīng)過9次修改，最長的延長15年。在規(guī)定的時間內(nèi)，投入約定工作量，取得商業(yè)性發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險勘探原則，已毫無約束力；三是7份合同存在外商倒手牟利抽身走人現(xiàn)象，有的已四易其主，致使產(chǎn)品分成合同的精華盡失。

如此種種，還是僅就違背合同約定事項而言，尚不包括合同約定中方產(chǎn)品分成比例過低(30%)、允許3～4年不投入實物工作量只進行地質(zhì)研究，以及投入資金額度低于法定數(shù)等，與國家法律法規(guī)相矛盾問題。

正是這些問題把合同變成了一紙空文，把風(fēng)險勘探變成了無風(fēng)險甚至無節(jié)制的炒作，從中難以嗅到產(chǎn)品分成合同的原味。我們承認地質(zhì)工作存在變數(shù)，但恰恰是變數(shù)成就了高風(fēng)險與高效益的對立統(tǒng)一，并被業(yè)內(nèi)共同認可為地質(zhì)勘探行業(yè)特色。我們也不是說合同一旦簽訂就雷打不動。但“變”總得有充分理由和嚴格規(guī)矩，不能隨隨便便，說變就變，讓人看到的只有一個“變”字，而“規(guī)矩”和“誠信”蕩然無存。類似問題不解決，不僅會放慢合作區(qū)塊工作進度，也必然會偏離煤層氣對外合作的初衷。以下事實為證，絕非危言聳聽。

2005年全國煤層氣勘查總面積為63935km2，其中對外合作面積為24930km2，占比39%。全國累計鉆井607口，其中外商為270口，占比44%，總體尚可。

2006年我國“十一五規(guī)劃”明確提出“加快煤層氣開發(fā)利用”，并陸續(xù)出臺了一系列促進煤層氣發(fā)展的優(yōu)惠政策，極大地調(diào)動了國內(nèi)企業(yè)的積極性。截止2012年，全國煤層氣總勘查面積為46535km2，其中對外合作面積為22559km2，占比二分之一；全國累計總鉆井一萬二千多口，其中外商井只有千余口，與其所占勘查面積懸殊過大；全國總開采面積1354km2，其中對外合作面積193km2，占比14%；當(dāng)年地面煤層氣產(chǎn)量近26億m3，外商合作僅2億m3左右。這些情況表明合作區(qū)塊進展已經(jīng)遠遠落后于自應(yīng)區(qū)塊。不能不提到的是，近年來對外合作區(qū)塊的儲量增長較快，在全國5500億m3地質(zhì)儲量中，合作區(qū)塊占五分之一強，但成績中仍不乏隱憂，因為在幾個儲量快速增長區(qū)塊大戶中，都有中方近年大筆資金和鉆井工程投入。這些投入是什么性質(zhì)？儲量當(dāng)記誰的名下？多有糾結(jié)，尚待理清。否則，很可能成為進入開發(fā)建設(shè)階段的絆腳石。

4 幾點建議

提出上述問題，并非片面指責(zé)外商，因為合作區(qū)塊畢竟不是單方孤立行為；杜絕以往問題，更不可只靠外商，因為外方行為也一并折射出來了中方對外合作能力。所以，必須先行改變自己。

第一，逐一清理合同，全面總結(jié)煤層氣對外合作的經(jīng)驗教訓(xùn)。切實避免合同談判簽字時草率和無原則遷就，合同執(zhí)行時疏于監(jiān)督和自我規(guī)范等，行為約束失責(zé)問題；切實避免合同報批缺少橫向關(guān)聯(lián)意見，合同修改缺乏約定義務(wù)審核把關(guān)等，標準失嚴問題；切實避免在許可證上隨意增加外商信息，畫蛇添足，授人以柄等，礦權(quán)登記失準問題。

第二，補充完善標準合同格式文本，突出風(fēng)險勘探屬性特征；嚴肅合作各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；堵塞可能產(chǎn)生違約行為的制度“后門”；明確產(chǎn)生糾紛的解決途徑和機制；平衡與法律法規(guī)銜接關(guān)系等，筑牢對外合作政策制度環(huán)境的堅實基礎(chǔ)。

第三，開展產(chǎn)品分成合同及相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，覆蓋具有對外合作權(quán)全部企業(yè)、有關(guān)行政機關(guān)及經(jīng)常性服務(wù)中介組織，特別是主管領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員應(yīng)諳熟于心。以便增強共識，層層把關(guān)，嚴肅規(guī)矩。扎扎實實地提高對外合作的整體能力和水平，認認真真推進煤層氣對外合作健康發(fā)展。

第四，從嚴選擇合作伙伴，寧缺毋濫。堅持把那些有誠信，有技術(shù)、有業(yè)績，我需要、他愿干能干的外商吸引到我們的合作隊伍中來。

[1] 國務(wù)院.中華人民共和國礦產(chǎn)資源法[Z].1996.

[2] 國務(wù)院.中華人民共和國外資企業(yè)法[Z].2000.

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[4] 國務(wù)院.中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則[Z].1994.

[5] 國務(wù)院.中華人民共和國外資企業(yè)法實施細則[Z].2001.

[6] 國務(wù)院.《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院令第240號)[Z].1998.

[7] 國務(wù)院.《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務(wù)院令第241號)[Z].1998.

[8] 國務(wù)院.《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》(國務(wù)院令第242號)[Z].1998.

[9] 國務(wù)院.中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法實施條例[Z].2001.

[10] 商務(wù)部.關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定(商務(wù)部令2009年第6號)[Z].2009.

[11] 胡錦濤.中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會報告[R].2012.

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