煤炭主體功能區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)模化發(fā)展政策與機制研究

穆 鑫 王澤江 童 亮 馬 侃 王漢宸

（太原理工大學經濟管理學院，山西省太原市，030024）

以煤炭經濟為主體的煤炭主產區(qū)作為我國能源供給的重要區(qū)域，呈現出煤炭產業(yè)產值比重過大、煤炭產業(yè)初級發(fā)展、煤炭企業(yè)規(guī)模小且分散、生態(tài)環(huán)境脆弱等區(qū)域特征。為優(yōu)化煤炭主產區(qū)的煤炭產業(yè)結構，通過細化國家層面主體功能區(qū)戰(zhàn)略和深入分析煤炭產業(yè)發(fā)展，煤炭主體功能區(qū)按照國家主體功能區(qū)劃分思路也可以劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)屬于適合開發(fā)區(qū)，主要承擔煤炭供給功能；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)屬于不適合開發(fā)區(qū)，主要承擔生態(tài)保護功能。

1 煤炭主體功能區(qū)企業(yè)規(guī)?；l(fā)展政策

1.1 優(yōu)化開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；?/h3>

優(yōu)化開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；l(fā)展的重點是擴大企業(yè)規(guī)模，提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力和現代化水平，提升企業(yè)競爭力，并且淘汰部分煤炭企業(yè)來優(yōu)化煤炭產業(yè)結構的同時，優(yōu)先發(fā)展對經濟增長和環(huán)境保護均有利的其他新興產業(yè)?？梢詮漠a業(yè)政策、投資政策、土地政策入手來推動這些目標的實現。

1.1.1 產業(yè)政策

（1）提高煤炭產業(yè)進入壁壘。不僅要明確規(guī)定煤炭產業(yè)項目實施的能耗、水耗、廢棄物排放標準，而且要制定不同規(guī)模煤炭企業(yè)的資源回采率、綜合利用率、回收率以及廢棄物綜合處理率等強制性標準。

（2）發(fā)展大型煤炭企業(yè)集團。通過優(yōu)化開發(fā)區(qū)內煤炭產業(yè)兼并重組，加速產業(yè)內人力資源、知識技術、資金設備等要素的優(yōu)化配置，擴大生產規(guī)模，提高煤炭產能，并且要注重重組企業(yè)不同的管理理念和企業(yè)文化恰當融合，培育具有國際競爭力的大型煤炭企業(yè)集團。

（3）加快高新技術的研發(fā)、引進和應用。由于優(yōu)化開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力開始減弱，因此需要在優(yōu)化煤炭產業(yè)發(fā)展的同時，加快發(fā)展?jié)崈裟茉串a業(yè)、信息技術產業(yè)、新材料產業(yè)和生物科技產業(yè)等非煤基型產業(yè)，以替代轉移的煤基型產業(yè)對區(qū)域經濟的推動作用。

1.1.2 投資政策

優(yōu)化開發(fā)區(qū)的基礎配套設施較為齊全，市場容量可觀，容易吸引外部人才、資本及其他資源，因此投資環(huán)境良好。政府可以從以下4個方面著手制定優(yōu)化開發(fā)區(qū)的投資政策。

（1）投資建設非煤基型產業(yè)發(fā)展所需的相關配套基礎設施，提供良好的生活環(huán)境吸引人才流入。

（2）鼓勵支持煤基型產業(yè)加速實現工業(yè)化和現代化，增加科技研發(fā)投入并加大科技成果轉化力度，積極進行煤化工、煤氣化、煤液化和煤焦化產品的研發(fā)，實現煤炭產品的多元化。

（3）增加對煤炭開采和加工類專業(yè)技術人員的知識教育、技能培訓的投資，推進煤炭企業(yè)人力資本結構向知識密集型、技能密集型、智慧密集型轉變，從而提高煤炭產業(yè)發(fā)展的質量和效率。

（4）加大對市場運行機制改善的投資，打造一體化的煤炭區(qū)際市場，提高煤炭主體功能區(qū)煤炭市場運行的效率和公平性。

1.1.3 土地政策

由于優(yōu)化開發(fā)區(qū)內土地開發(fā)密度較高，可利用土地資源不足，因此必須設定高于其他類主體功能區(qū)的產業(yè)用地門檻，通過土地政策促進煤炭產業(yè)向集約化方向發(fā)展，使煤炭企業(yè)及其他相關企業(yè)不斷集中，從而形成大型煤炭生產基地產業(yè)集群。在充分了解優(yōu)化開發(fā)區(qū)煤炭產業(yè)現有用地狀況、未來用地需求以及煤炭產業(yè)用地特點的基礎上，制定高于重點開發(fā)區(qū)的煤炭企業(yè)用地的投資強度、容積率、建筑系數、土地產出效益和用地結構等標準。在實施過程中嚴格按照規(guī)定的標準進行管理，對于土地利用率高的煤炭企業(yè)給予獎勵，對不符合標準的煤炭企業(yè)用地申請堅決不予審批，對浪費土地資源的企業(yè)給予批評和處罰。

1.2 重點開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；?/h3>

重點開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)模化發(fā)展的重點是加強區(qū)域內煤炭產業(yè)相關配套設施的建設，擴大煤炭企業(yè)發(fā)展規(guī)模，并促進煤炭產業(yè)集群的發(fā)展，建成大型煤炭生產基地。

1.2.1 產業(yè)政策

（1）通過培育大型煤炭生產基地，帶動其他功能區(qū)的煤炭企業(yè)向重點開發(fā)區(qū)集中，提高規(guī)模經濟效應，為大型煤炭生產基地的產業(yè)集群發(fā)展奠定基礎。

（2）制定低于優(yōu)化開發(fā)區(qū)的市場進入壁壘，與優(yōu)化開發(fā)區(qū)相比，對重點開發(fā)區(qū)可以在能耗、環(huán)境、用地等標準上有所放寬，但也不能一味地追求經濟增長，需要以長遠的眼光看待重點開發(fā)區(qū)的煤炭企業(yè)規(guī)?；蜕鷳B(tài)環(huán)境保護問題，防止重點開發(fā)區(qū)走優(yōu)化開發(fā)區(qū)的老路，杜絕高耗能、高污染的企業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉移。

1.2.2 投資政策

（1）要加大相關配套基礎設施的投資力度?；A設施建設是重點開發(fā)區(qū)人口聚集和大型煤炭生產基地產業(yè)聚集的基本條件，同時基礎設施投資也能帶動區(qū)域其他產業(yè)的發(fā)展以促進經濟增長。建設交通運輸和信息通訊等基礎設施，發(fā)展衛(wèi)生、教育、文化等配套產業(yè)，推進煤炭產業(yè)內部以及煤炭產業(yè)與其他產業(yè)之間良好合作關系的形成，為大型煤炭生產基地的發(fā)展提供良好的環(huán)境。

（2）提高煤炭企業(yè)現代化水平。煤炭企業(yè)現代化是重點開發(fā)區(qū)提升煤炭產業(yè)合理化水平、提高市場集中度和擴大企業(yè)規(guī)模的必然途徑，政府必須加大該區(qū)域煤炭企業(yè)現代化的投資力度。

1.2.3 土地政策

控制土地流向，保證土地的恰當供給，通過土地供給引導重點開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；l(fā)展。為此，必須首先保障與區(qū)域主體功能定位相符的大型煤炭生產基地建設項目用地；禁止與主體功能定位相沖突項目的供地。同時，合理規(guī)劃新增用地的空間結構，優(yōu)化重點開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)集中發(fā)展的空間布局，促進集聚發(fā)展，擴大規(guī)模效應，培育和發(fā)展大型煤炭生產基地產業(yè)集群。

1.3 限制開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；?/h3>

限制開發(fā)區(qū)建設的重點是將人口、資金、技術等要素向重點開發(fā)區(qū)轉移并發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產業(yè)，減少煤炭企業(yè)的數目，為重點開發(fā)區(qū)煤炭市場集中度的提升提供支持。

1.3.1 建立合理的生態(tài)補償機制

限制開發(fā)區(qū)的主體功能定位是保護生態(tài)環(huán)境，生產生態(tài)財富，需要限制煤炭產業(yè)和其他不符合該主體功能區(qū)定位的經濟活動的發(fā)展，因此會導致部分煤炭企業(yè)逐漸退出和轉移。對于這些企業(yè)，政府必須按照一定的標準建立合理的生態(tài)補償機制給予其補償?；谙拗崎_發(fā)區(qū)的具體情況，生態(tài)補償機制可以從受益者補償受害者條例和公共支付的生態(tài)破壞補償基金入手。受益者補償條例可以考慮采用在土地資源和水電資源費用中列支、在旅游收入中列支等方式中執(zhí)行；公共支付的生態(tài)破壞補償基金由國家直接撥款，從中央財政收入中支出，用于保障限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)修復和環(huán)境保護。

1.3.2 加快財政轉移支付，保障人口、資源等要素順利轉移

隨著限制開發(fā)區(qū)內不符合其發(fā)展要求的煤炭企業(yè)和其他相關企業(yè)逐步轉出，就業(yè)崗位相應地減少；同時，部分地區(qū)自然條件惡劣、環(huán)境破壞嚴重、居住條件惡化。在這樣的狀況下，需要將部分人口和其他生產要素轉移到優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，在這個過程中，政府必須重視財政轉移工作，保障各要素順利轉移，最終實現人與自然和諧相處、經濟發(fā)展與生態(tài)建設的協調發(fā)展。

1.3.3 打造 “產業(yè)飛地”發(fā)展模式

考慮到限制開發(fā)區(qū)不適合繼續(xù)發(fā)展煤炭產業(yè)，可以考慮在空間上置換限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)功能與重點開發(fā)區(qū)的煤炭供給功能，在適宜發(fā)展大型煤炭生產基地產業(yè)集群的重點開發(fā)區(qū)設立 “產業(yè)飛地”，通過打破現有行政區(qū)劃界限的資源互補和協調發(fā)展這種方式來實現兩個區(qū)域的共贏。

1.4 禁止開發(fā)區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；?/h3>

煤炭主產區(qū)禁止開發(fā)區(qū)要把生態(tài)修復和環(huán)境保護放在首位，嚴禁發(fā)展煤炭產業(yè)及其他對自然生態(tài)環(huán)境造成危害的產業(yè)。因此其煤炭企業(yè)規(guī)模化政策的重點主要是加快財政轉移支付，構建合理的生態(tài)補償機制，逐步向重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)轉移該區(qū)內的超載人口及與生態(tài)功能不符的企業(yè) （特別是煤炭企業(yè)），提升適合開發(fā)區(qū)的煤炭市場集中度，從而提高整個煤炭市場的集中度和煤炭企業(yè)規(guī)?；潭?。

2 煤炭主體功能區(qū)企業(yè)規(guī)?；l(fā)展政策的實施保障

2.1 提升政策制定的科學性

在各類煤炭主體功能區(qū)的煤炭企業(yè)規(guī)?；咧贫ā嵤┖驼{整過程中，決策的制定必須由政府統(tǒng)一領導，由各個重要經濟管理部門牽頭，走官、產、學相結合的道路?？梢杂烧块T、產業(yè)領域及大學、科研機構按一定比例派有經驗、有學識的專家組成科學的決策小組，參與煤炭主體功能區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；叩闹贫ǎ鰪娒禾恐黧w功能區(qū)建設背景下煤炭企業(yè)規(guī)模化政策的科學性和合理性。

2.2 完善煤炭市場的運行機制

（1）現階段要完善煤炭市場運行機制，保障煤炭企業(yè)規(guī)模化政策有效落實，首先要發(fā)揮政府的宏觀調控作用，對各類煤炭主體功能區(qū)的主體功能進行明確定位，合理規(guī)范人流、物流、技術流和信息流等要素的流向，從而彌補煤炭市場在資源配置方面的缺陷，實現各煤炭主體功能區(qū)域的協調發(fā)展、互補共贏。

（2）大型煤炭企業(yè)和大型煤炭集團要突破傳統(tǒng)煤炭市場的局限，運用信息化技術建立完善的供銷網絡體系，建設合理的區(qū)際煤炭市場和國際化煤炭市場，擴展多層次和多樣化的供求空間，為煤炭企業(yè)規(guī)模化發(fā)展提供更廣闊的平臺。

（3）不斷完善煤炭市場建設政策，充分發(fā)揮煤炭市場對人力、技術、資本等各類資源的優(yōu)化配置功能，有效地進行資本規(guī)模與企業(yè)規(guī)模的擴張，最終形成集團化煤炭企業(yè)，并以此帶動其他產業(yè)和企業(yè)的發(fā)展。

2.3 制定保障政策實施的相關法律法規(guī)

應通過法律途徑保證煤炭主體功能區(qū)的產業(yè)政策、投資政策和土地政策的權威性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，確保各類煤炭主體功能區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；哂蟹梢?。具體來說，適合開發(fā)區(qū) （重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)）要加快制定與煤炭企業(yè)能效指標、各項投資名目、企業(yè)用地規(guī)則和煤炭市場進退壁壘等政策相關的法律法規(guī)；不適合開發(fā)區(qū) （限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)）要加快建立和完善有關生態(tài)補償機制、財政轉移支付制度、“產業(yè)飛地”模式、特色產業(yè)發(fā)展以及各類歷史文化遺產和自然資源保護或煤炭戰(zhàn)略儲備等方面的法律法規(guī)。

2.4 明確各級政府的權利與責任

為有效發(fā)揮中央政府的指導作用和調動地方政府的積極性，在各類煤炭主體功能區(qū)的煤炭企業(yè)規(guī)?；l(fā)展政策制定和實施的過程中，應合理界定中央政府和地方各級政府的權利與責任。中央政府的權責以制定導向政策、統(tǒng)籌全局發(fā)展以及監(jiān)督地方政府為主；地方各級政府則按照中央政府的要求，考慮煤炭主體功能區(qū)建設大局，認真貫徹實施煤炭企業(yè)規(guī)?；l(fā)展政策。

2.5 加強政策實施的監(jiān)督

很大程度上，各煤炭主體功能 區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；叩膶嵤┬ЧQ于政策制定時的準備、政策執(zhí)行中的監(jiān)督和政策執(zhí)行后的評估與調整。因此，在煤炭主體功能區(qū)煤炭企業(yè)規(guī)?；邚闹贫ǖ秸{整的整個過程中，應建立全面系統(tǒng)的績效評價和政績考核體系，從而促使地方政府對各項煤炭企業(yè)規(guī)模化政策制定的完善程度、實施的效果和調整的及時性進行監(jiān)督和評價，形成完善的監(jiān)督控制體系，保障各項煤炭企業(yè)規(guī)?；叩膶嵤┬Ч?。

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