國家水土保持重點建設工程遼寧省項目區(qū)的防治成效與建設經驗

王輔強

(遼寧省水土保持局，遼寧 沈陽 110003)

1 項目區(qū)概況

遼寧省大凌河流域面積19 998 km2，水土流失嚴重，2008年被列為國家水土保持重點建設工程(2008—2012年)進行綜合治理。項目實施范圍涉及遼寧省朝陽市的朝陽、北票、建平、凌源、喀左、龍城、雙塔，錦州市的義縣、凌海，葫蘆島市的建昌等10個項目區(qū)。項目區(qū)總面積3 379.5 km2，水土流失面積1 828.6 km2，共涉及125條小流域。

2 項目區(qū)防治成效

通過項目的實施，形成了全面的水土保持綜合防護體系，有效控制了項目區(qū)內的水土流失，改善了農業(yè)生產和農民生活條件，土地利用和產業(yè)結構日趨合理，人民群眾的生活水平得到較大提高，項目的基礎效益、經濟效益、生態(tài)效益和社會效益都取得了可喜的成效。

2.1 基礎效益

通過項目實施，項目區(qū)綜合防護體系基本形成，有效地保護了水土資源，提高了土地的承載能力和防洪減災能力，延緩了匯流時間，減少了溝道徑流量與含沙量。經測算，項目區(qū)工程年攔蓄地表徑流14 528.6萬m3，年保土量452.5萬t,使得一些地區(qū)地下水位明顯升高，一些斷流多年的小河道出現了常流水。坡改梯使土壤有機質含量提高，農業(yè)抗災減災能力明顯增強。

2.2 生態(tài)效益

項目實施后，有效控制了水土流失，改善了生態(tài)環(huán)境。5年間植被覆蓋度提高了26百分點，達到50%。采取山杏、刺槐、沙棘或刺槐、油松等混交措施，改變了過去樹種單一狀況，減少了病蟲害，促進了植物的生長，較好地改善了當地的生態(tài)環(huán)境。

2013年8月4日，遼寧省遇到了前所未有的暴雨襲擊，全省多數地區(qū)水毀嚴重，但大凌河流域水土保持工程卻因其建設標準高、質量好，不僅沒有發(fā)生大面積被毀壞的情況，而且在減災方面也發(fā)揮了重要作用。

2.3 經濟效益

通過項目的實施，項目區(qū)糧食總產量由治理前的62 655.5萬kg增加到治理后的68 704.5萬kg，人均糧食比治理前增加114.3 kg，總產值由222 458.9萬元增加到339 170.5萬元，其中農業(yè)產值由96 919.3萬元增加到132 462.5萬元，林業(yè)產值由42 220.4萬元增加到92 478.7萬元，牧業(yè)產值由40 061.1萬元增加到70 333.1萬元，農村人均純收入比治理前增加了4 636.6元。

2.4 社會效益

治理前，項目區(qū)自然災害頻發(fā)且危害嚴重，嚴重制約了農村經濟與社會的協(xié)調發(fā)展。治理后，項目區(qū)的自然災害發(fā)生次數明顯減少，危害程度大幅度減輕，人心安定，社會穩(wěn)定，特別是隨著治理區(qū)內各類商品基地規(guī)模的不斷擴大和流域內經濟的快速發(fā)展，多數農民快速脫貧、精神面貌發(fā)生了巨大改變，生態(tài)文明帶動了社會文明的快速提高。

3 經驗與做法

3.1 狠抓組織發(fā)動,實現大凌河治理整體聯(lián)動

為確保高標準、高質量地完成國家下達給遼寧省的大凌河流域水土流失綜合治理任務，主要狠抓了5個方面的工作：

一是通過省政府組織的農田基本建設“大禹杯”競賽推動治理。省農田基本建設“大禹杯”競賽領導下設辦公室，將國家下達的大凌河流域水土流失綜合治理任務作為 “大禹杯”競賽的重點任務分解到有關市、縣(區(qū))，并將其作為能否獲得省政府“大禹杯”的重要內容，凡沒有完成國家水土流失綜合治理任務的市縣，均不能獲得“大禹杯”的評比資格。

二是深入基層狠抓發(fā)動，及時解決在項目實施過程中出現的各種新問題，并做好技術指導服務工作。

三是各項目區(qū)所在市、縣、區(qū)政府均按省水利廳的要求成立了由政府一把手為組長的大凌河流域水土保持工程建設領導小組，真正實現了主要領導親自抓、分管領導具體抓、其他領導協(xié)同抓的局面。

四是項目區(qū)所在的市、縣、區(qū)政府將大凌河流域治理任務作為全年的重點考核目標，層層落實責任，實行“一票否決”，并明確項目所在鄉(xiāng)的黨委書記、鄉(xiāng)長是第一責任人。

五是項目區(qū)所在市、縣、區(qū)的人大及政協(xié)將大凌河流域治理任務完成情況作為監(jiān)督和檢查的重點，組織人大代表、政協(xié)委員視察項目區(qū)的治理現場或召開座談會聽取大凌河流域水土流失治理情況的工作匯報，及時檢查、發(fā)現并解決項目實施過程中出現的問題，進而增強了項目區(qū)各級領導的責任意識，激發(fā)了廣大干部的主動性、自覺性。

3.2 狠抓全面規(guī)劃，力保實現科學治理

堅持以“預防為主，保護優(yōu)先”的原則，走治理與開發(fā)相結合，實施與管理并重的道路，緊緊圍繞生態(tài)建設這個中心，以經濟效益為目的，制定大凌河國家重點治理區(qū)的綜合治理規(guī)劃。在治理措施規(guī)劃上，因地制宜，以適地適樹適果為原則，充分利用好土地資源，把治理與開發(fā)融為一體，使農林牧副協(xié)調發(fā)展。省、市水保專業(yè)技術人員經常下鄉(xiāng)檢查、監(jiān)督，縣級水保專業(yè)技術人員分片包流域，加強技術指導，堅持“三不施工”制度,即：沒有規(guī)劃設計不施工，沒有定點放線不施工，沒有樣板工程不施工。施工程序上是先治坡后治溝，先工程整地后植物配套，工程措施與植物措施相給合，科學配置，合理開發(fā)，綜合利用，做到治理一片、見效一片。對土石質低山區(qū)采取“封育、管護、造林”相結合，大力發(fā)展山杏、刺槐、沙棘林、蘋果、梨、扁杏、葡萄，切實做到了“山頂水保林戴帽、山間梯田連片、山腰林果環(huán)繞、山下高產糧田”的治理格局，使昔日的荒山變成了如今農民致富的搖籃、百姓向往的花果山。

3.3 狠抓部門協(xié)調，實行“各出一道菜，共辦一桌席”

針對資金短缺的實際情況，各地改變了以往由水保部門“單打一”的做法，積極探索生態(tài)建設新機制，進一步加大部門協(xié)作力度，強化“水保搭臺、政府導演、部門唱戲、全社會參與”的“各籌一道菜，共辦一桌席”工作機制，實行各部門“心往一處想、勁往一處使、錢往一處花、物往一處用，各盡其職、各出其力、各記其功”，在政府的統(tǒng)一協(xié)調下，水利水保部門積極主動地與林業(yè)、國土、農業(yè)、財政、農發(fā)等部門協(xié)調協(xié)作，盡可能地把相關的生態(tài)建設資金、生態(tài)建設項目、生態(tài)建設人力、生態(tài)建設物資整合到國家水土保持重點建設工程中來，收到了雙贏或多贏的效果。

3.4 狠抓機制創(chuàng)建，調動各方治理水土流失的積極性

各地在實施項目中，還深入探討了適合市場經濟體制的生態(tài)建設激勵機制。一是充分發(fā)揮國補資金的引導作用，通過以獎代補、以苗代撥等途徑，實行“多干多補助、少干少補助、不干不補助”的擇優(yōu)扶持機制，以激發(fā)廣大干部群眾投身水土保持生態(tài)建設的積極性。二是借助省政府開展農田基本建設“大禹杯”競賽的東風，通過各級政府層層下達治理任務，各級政府層層簽訂責任狀的方式，將治理任務落實到每一級政府、分解到每一條小流域，并將其完成情況作為考核當地政府及水行政主管部門政績的重要內容。即完不成治理任務的或質量標準沒有達到要求的，就取消其獲得省政府農田基本建設“大禹杯”的資格，使項目區(qū)各級政府領導高度重視大凌河流域的水土流失治理，克服了“兩工”取消、勞力短缺、物價上漲等諸多不利因素，確保了治理工作的順利開展。三是通過利益驅動，加強工程管理。在小流域治理過程中，在突出生態(tài)效益的同時，注重經濟效益，將小流域綜合治理與發(fā)展農業(yè)主導產業(yè)相結合，把治理水土流失與發(fā)展經濟和群眾脫貧致富結合起來，調動了農民治山治水的積極性，同時也增強了農民的管護意識。

3.5 狠抓工程質量，大力建設精品工程

各項目區(qū)在治理過程中，本著因地制宜、全面規(guī)劃、科學治理的原則，實行連續(xù)治理、規(guī)模治理、綜合治理、開發(fā)性治理，把水土保持生態(tài)建設作為落實科學發(fā)展觀、實現生態(tài)文明的首要任務來抓，堅持監(jiān)理、監(jiān)測、質量監(jiān)督同步進行，堅持在高質量的基礎之上注重規(guī)模效益，堅持在規(guī)模治理的基礎之上突出典型示范作用。在一個小流域內，做到規(guī)劃一次完成，措施一次到位，質量一次達標，使每個項目縣都涌現出一大批各具特色，并具有較強示范作用的精品工程。

3.6 狠抓配套資金落實，確保治理任務全面完成

為了確保全面完成任務，并使工程質量達到國家規(guī)定標準，省財政廳非常重視資金配套工作，每年都配套150萬元，并將該配套資金列入財政預算，使得配套資金真正落到了實處，確保了治理任務的全面完成。

3.7 狠抓生態(tài)修復，確保又好又快完成治理任務

為了加快水土流失綜合治理步伐，我們按照水利部關于加強水土保持生態(tài)修復建設工作的要求，將生態(tài)修復作為整個水土保持工作的核心，充分依靠大自然自我修復能力，并配以必要的人工促進措施，加快了項目區(qū)的水土流失治理步伐，促進了人與自然的和諧共處。一是由省政府頒發(fā)了全省封山禁牧令，禁止一切牲畜上山，同時又建立了嚴格的封山禁牧管護制度，并配備了專(兼)職管護人員，具體負責封山禁牧工作，而且還將管護情況與管護人員的獎懲掛鉤；二是抓好苗木的補植工作，做到以自然修復為主，人工補植為輔,最大限度地促進生態(tài)環(huán)境改善；三是大力發(fā)展青貯窖和青貯食料基地，建設牛舍、羊舍，鼓勵舍飼和圈養(yǎng)，同時大力推廣節(jié)柴改灶，建設秸稈汽化工程，發(fā)展“溫室大棚”示范戶，逐漸減少薪柴的砍伐，妥善解決封山禁牧后群眾的燒柴及牛、羊的飼養(yǎng)等問題，推廣適合舍飼的家畜品種和種植優(yōu)質高產的牧草，收到了“管得嚴、封得住、效果好、不反彈”的效果。5年來，我省在項目區(qū)共完成生態(tài)修復治理面積57 905.2 hm2。

3.8 狠抓經濟林和高產田建設，力促農民盡快脫貧

為了更好地服務于社會主義新農村建設，項目區(qū)在治理措施的布局上，從加強農業(yè)、繁榮經濟、富裕農民的角度出發(fā)，在開展大規(guī)模生態(tài)建設的同時，根據農村經濟發(fā)展需要及農民收入增長需求，實現生態(tài)效益與經濟效益有機結合。堅持“水土流失綜合治理與生態(tài)修復結合，與區(qū)域經濟發(fā)展結合，與產業(yè)結構調整結合，與特色產業(yè)開發(fā)結合，與旅游資源利用結合，與觀光農業(yè)結合，與新農村建設結合，與生態(tài)文明建設結合”的治理原則，狠抓一鄉(xiāng)一品、一個流域一品，實現了治一條流域、綠一片山川、上一個產業(yè)、富一方百姓。通過狠抓經濟林和高產田建設，不僅使項目區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善，同時也為更好地發(fā)展高效農業(yè)、繁榮農村經濟、促進農民脫貧致富創(chuàng)造了較好的條件。

3.9 狠抓宣傳引導，力求引起更多人的關注和參與

水土保持是一項涉及多學科、多部門具有較強政府行為的公益性事業(yè)。沒有各級政府的高度重視和各相關部門的大力協(xié)作及廣大群眾的積極參與，單純靠水利部門一家是很難完成治理任務的。做好這項工作，必須調動全社會的力量，實行千家萬戶治理千溝萬壑。我省充分利用廣播、電視、期刊、報紙和網絡等媒介，宣傳水土保持在改善生態(tài)環(huán)境、推動農民脫貧致富等方面的重大意義，盡可能地調動全社會更多的力量參與到水土保持生態(tài)建設中來。

4 存在問題和幾點建議

4.1 存在問題

(1)由于我省的項目區(qū)地處半干旱地區(qū)，加上連續(xù)多年的嚴重干旱，使得造林成活率始終偏低，盡管各地每年都連續(xù)多次進行補植，但個別地塊植物成活率仍未達到規(guī)范的要求。

(2)由于農村“兩工”的取消，加上補助標準偏低，使得治理工作遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。盡管國家補助標準逐年提高，但仍不及實際需要的1/2，使治理工作在一定程度上受到了影響。

(3)坡耕地治理任務大。根據《國家水土保持重點建設工程遼寧省2008—2012年建設規(guī)劃》，項目區(qū)內共有坡耕地41 156 hm2，占農地總面積的56%，而且多是侵蝕嚴重的地類。目前，治理坡耕地的投入遠不能滿足坡耕地治理的需要，加之土地承包政策的制約，坡耕地治理工作步履艱難。

4.2 幾點建議

(1)提高補助標準，以滿足工程質量的客觀需求。水土保持是一項公益性事業(yè)，尤其在當今市場經濟和“兩工”全部取消的情況下，必須通過加大政府的投入力度，提高補助標準，實行以政府投入為主的水土流失治理模式。建議將國家水土保持重點建設工程納入基本建設程序，實行全額按造價投資，這樣才能實現以政府投入為主，確保全部工程達到高標準的要求，更好地發(fā)揮國家級工程應有的典型示范作用。

(2)改變目前按面積投資為按措施種類投資的模式，實行按批準規(guī)劃的措施種類進行投資，使規(guī)劃能夠按綜合治理的要求編制和實施，以滿足綜合防治的實際需求。

(3)建立投資穩(wěn)定增長機制，確保規(guī)劃得以科學實施。按照《國家水土保持重點建設工程遼寧省2008—2012年規(guī)劃》，我省2008—2012年應完成水土流失綜合治理面積1 400 km2。這5年間，各年度投資額度不同、補助標準不同、治理任務不同，使得我們在實施規(guī)劃的過程中，既要按要求完成治理任務，又要實現所有開工小流域在最后一年的治理程度達到70%以上、治理措施保存率達到80%以上出現了難題。建議今后在批準規(guī)劃的時候，同時也能夠確定各年度的投資額度和治理進度，使得所有的開工小流域在竣工驗收之年治理程度都能夠達到70%以上、治理措施保存率達到80%以上。