礦產(chǎn)資源-資產(chǎn)-資本研究現(xiàn)狀與思考

施俊法，齊亞彬,張洪濤，唐金榮，吳傳璧

(1.中國地質調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.中國地質調(diào)查局，北京 100037；3.國土資源部信息中心，北京100812)

縱觀人類社會發(fā)展歷史，人類文明的每一次進步，都與礦產(chǎn)資源利用能力、方式和水平的提高有關，沒有充分的礦產(chǎn)資源保障，人類的物質文明就失去了生存基礎。在經(jīng)濟全球化時代，一個國家的礦產(chǎn)資源稟賦和管理狀況，直接或間接地推動或制約著其經(jīng)濟的發(fā)展。因此，完善乃至變革礦產(chǎn)資源管理制度，全方位提升管理水平，是保證國家資源安全、關系國家經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。

1 三資研究的主要背景

1.1 中國是世界資源生產(chǎn)和消費重心，倒逼礦產(chǎn)資源管理市場化改革

縱覽全球礦業(yè)發(fā)展史，世界礦業(yè)重心出現(xiàn)了幾次大轉移。19世紀中期在歐洲，19世紀末轉移到美國，從20世紀后半葉開始，全球礦業(yè)重心與消費重心開始出現(xiàn)分離，需求方多為包括日本、韓國在內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)達國家，供應方多為發(fā)展中國家。進入新千年以來，新興國家嶄露頭角，全球礦業(yè)重心出現(xiàn)多元化的發(fā)展，中國成了礦產(chǎn)資源消費、生產(chǎn)和進口大國，也成了世界資源消費重心和世界主要礦業(yè)重心，將全球礦業(yè)推向了新一輪礦業(yè)繁榮周期[1]。

在經(jīng)濟全球化條件下，中國以出口為導向的經(jīng)濟發(fā)展方式一方面消耗了發(fā)達經(jīng)濟體過剩的初級資源需求量，另一方面通過國內(nèi)生產(chǎn)又將制成品出口至發(fā)達經(jīng)濟體。中國扮演了“世界工廠”的角色，成為了世界第一的資源生產(chǎn)國、消費國和進口國。據(jù)統(tǒng)計，2013年，煤炭、鐵礦石、銅、鋁土礦、金產(chǎn)量分別達到36.8億t、14.5億t、175.18萬t、4000萬t、428.16t，較2003均翻了一番以上，占全球的比例分別達到47.4%、48.3%、9.6%、14.6%和14.2%。2013年，煤炭、鐵礦石、銅、鋁土礦、金消費量分別為36.1億t、10.86億t、983萬t、2195.5萬t、1176.4t，占全球的比例依次為50.3%、51.7%、46.8%、47.3%和31.3%，有22種礦產(chǎn)消費量居世界第一，消費占全球30%以上。

在這種情況下，中國的礦產(chǎn)資源需求和礦業(yè)活動，都對全球礦產(chǎn)品供應、價格和礦產(chǎn)勘查投入具有舉足輕重的影響。中國礦產(chǎn)資源管理制度改革和礦業(yè)發(fā)展必然受到世界關注，也必須著眼全球大勢，推進礦產(chǎn)資源管理市場化改革，使礦產(chǎn)勘查與開發(fā)管理工作與世界接軌。

1.2 市場經(jīng)濟條件下我國礦產(chǎn)資源管理面臨巨大挑戰(zhàn)

礦產(chǎn)資源管理要從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變，我國的資源調(diào)查、勘查到開發(fā)利用各環(huán)節(jié)的管理與國際礦業(yè)市場通用規(guī)則接軌，仍然面臨著巨大挑戰(zhàn)。特別是從“三資”關系的角度認識礦產(chǎn)資源管理，優(yōu)化管理制度和體制，面臨著一系列實際問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

一是要克服計劃經(jīng)濟時期礦產(chǎn)資源管理的慣性思維。我國計劃經(jīng)濟時期的礦產(chǎn)資源管理體制以政府為主導，集中統(tǒng)一勘查與調(diào)配資源，曾對我國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要保障作用。然而，在這種體制下，資源勘查與開發(fā)的資本來源單一，資產(chǎn)經(jīng)營權限不清，運營實體經(jīng)濟責任不明，相關法律法規(guī)不完善甚至缺失，限制了各方面的積極性，民營資本無法投入。在從行政管理為主的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡時，必須轉向經(jīng)濟、法律、行政、科技手段并用的綜合管理，逐步實現(xiàn)市場機制在礦產(chǎn)資源勘查與利用管理中發(fā)揮決定性作用。但是，礦產(chǎn)資源管理中計劃經(jīng)濟的慣性思維，仍約束著資源管理改革、服務經(jīng)濟建設的總目標。

二是礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權管理錯位和缺位?！皣覍ΦV產(chǎn)資源所有”，依法對屬于它的礦產(chǎn)資源享有占有、使用、收益和處分的權力，是一組權力，而不僅僅是單一的所有權[2]。在這一組權力中，所有權是礦產(chǎn)資源核心產(chǎn)權的核心，它體現(xiàn)一個國家的“主權”，為國家經(jīng)濟系統(tǒng)的穩(wěn)定運行提供資源保障[3]。

我國將礦產(chǎn)資源所有權與使用權分離，以礦業(yè)權形式將使用權授予經(jīng)濟實體，這是推進礦產(chǎn)資源管理市場化改革的根本原則和重大嘗試。因此，礦業(yè)權不過是礦產(chǎn)資源所有權派生出來的一項權力，是所有權人賦予礦業(yè)權人對礦產(chǎn)資源進行勘查、開發(fā)等一系列經(jīng)濟活動的權利。但在實際運行中，由于對這一根本原則認識不一，產(chǎn)生不少偏差。例如，把礦產(chǎn)資源國家所有誤認為各級政府所有，甚至認為“資源在哪，就歸哪里所有”，把礦業(yè)權許可環(huán)節(jié)當作重要財政來源。在礦業(yè)權出讓方面，仍存在有償和無償取得的“雙軌制”，企事不分，使礦產(chǎn)資源租地(探礦區(qū)塊)被國有企業(yè)或事業(yè)單位幾乎無償占有。有的地方不管原探礦權人是誰，一旦找到大礦，政府一律回收，強權“配置”大型國有企業(yè)，或以“拍掛招”形式出讓，損害了探礦權人的權益。有的地方為招商引資，擅自擴大礦業(yè)權協(xié)議出讓的范圍。一些探礦權人“跑馬圈地”、“圈而不探”、“以采代探”、無證勘查，不履行法定義務，無意找礦突破，熱衷探礦權炒賣。很多地方礦山的產(chǎn)權不明晰，存在多家實質占有但并未明確使用權的情況。一些地方私挖濫采，越界開采，“挑肥棄瘦”，破壞式開采普遍存在，“吃菜心”、“采厚棄薄”、“采一棄一”，礦主只追求短期經(jīng)濟利益，開發(fā)秩序混亂。礦業(yè)權二級轉讓市場不規(guī)范，“大礦小賣”、“小礦大賣”現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

三是我國礦業(yè)市場主體不發(fā)育。企業(yè)是礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)利用的主體，是實現(xiàn)資源到資產(chǎn)再到資本的運營主體。因此，離開了企業(yè)，談礦業(yè)市場是毫無意義的。從國際來看，礦業(yè)企業(yè)找礦人、初級公司、高級公司組成。這些勘查主體之間，既有分工，也有重疊，完成從最前端到最后端的全部礦產(chǎn)勘查工作，有利于勘查要素的優(yōu)化配置，有利于礦床的迅速發(fā)現(xiàn)，有利于降低勘查風險，有利于勘查資本的增值。作為地質找礦的主力軍，我國國有地勘單位改革進展緩慢，未能成為礦業(yè)市場的主體，相反在事業(yè)單位改革過程中有向后退縮的傾向。我國礦產(chǎn)勘查主體仍以地勘單位為主，民營公司較少，與高風險、高回報的風險勘查不適應；大型礦業(yè)企業(yè)實力不強，管理不精，難與跨國公司競爭。

四是我國礦業(yè)資本市場建設滯后。我國現(xiàn)有礦產(chǎn)勘查標準規(guī)范和服務體系不能滿足礦業(yè)企業(yè)上市的要求。我國礦業(yè)資本市場的建立還面臨配套的服務體系建設滯后的約束，如儲量評審機構絕大部分是事業(yè)性質單位，缺失自主經(jīng)營、自擔責任的市場主體；缺少涵蓋地質、投資、法律等的綜合性中介服務組織，造成資本、信息難以自由有序流動；注冊地質師制度缺失，從業(yè)責任難以落實，從業(yè)質量難以保證。當前，即使國有地勘單位都轉變?yōu)槠髽I(yè)，但如果沒有各種市場支撐，特別是沒有化解勘查風險和礦業(yè)權流轉與變現(xiàn)的礦業(yè)資本市場，以商業(yè)性礦產(chǎn)勘查為主業(yè)的地勘企業(yè)必死無疑。

五是礦產(chǎn)資源管理體制機制存在缺陷。由于產(chǎn)權制度不健全，礦產(chǎn)資源稅費制度和利益分配機制不完善，造成礦產(chǎn)資源價格體系不合理，無法充分反映礦產(chǎn)資源的市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本。

據(jù)統(tǒng)計，2011年國家資源稅為598.87億元，同比增長43.4%，同年代表國家所有的礦產(chǎn)資源補償費(相當于國外權利金)為182億元，不到資源稅的三分之一，明顯有“揚稅抑費”的制度改革傾向，壓縮了資源補償費的改革空間。據(jù)統(tǒng)計2007～2010年間，云南省礦產(chǎn)資源補償費征收額為4.27億元，而有償使用費(價款)高達27.25億元[4]。

我國礦產(chǎn)資源損害權益補償機制不完善，使得礦產(chǎn)資源價格中的外部性補償成本缺失，不能充分反映因礦產(chǎn)資源的可耗竭性而需要的代際與代內(nèi)補償，以及因礦產(chǎn)資源對環(huán)境、生態(tài)和社區(qū)的破壞而需要的環(huán)境價值補償和礦區(qū)補償，從而使生產(chǎn)過程中企業(yè)成本小于社會成本，地方政府對負外部性無力內(nèi)部化[5]，導致了礦區(qū)環(huán)境污染嚴重，地質勘查工作外部環(huán)境日趨惡化。

黨的十八屆三中全會明確提出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟體系，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快建設創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更加可持續(xù)發(fā)展”，這為深化我國礦產(chǎn)資源管理制度改革指明了方向，提出了要求。

2 三資關系研究進展與問題

礦產(chǎn)資源作為一種基本生產(chǎn)資料，在實際的經(jīng)濟運行中具有資源、資產(chǎn)、資本三重屬性。資源強調(diào)的是自然屬性，是實物量，是市場經(jīng)濟的“糧食與燃料”。資產(chǎn)強調(diào)的是經(jīng)濟屬性，是資源的價值，是實物量的貨幣化，是市場經(jīng)濟的“靈魂”。資本是流動的資產(chǎn)，是資源價值中能夠帶來價值增值的價值，是市場經(jīng)濟的“血液”。在廣義的礦業(yè)活動中，礦產(chǎn)資源的這三重屬性同時并存，是同一事物不同側面的反映。在礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)和利用的各階段，資源、資產(chǎn)和資本既是三重屬性，又是礦業(yè)生產(chǎn)的三種生產(chǎn)要素，兩者的疊加，使三資關系更加復雜。

2.1 三資關系研究進展

我國與礦產(chǎn)勘查工作有關的三資研究始于20世紀80年代。改革開放之初，各行各業(yè)積極探索市場化改革，礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性也逐漸被認識，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度改革成為一個重大研究課題。盡管當時處于計劃經(jīng)濟條件下，礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)仍由國家計劃驅動和管理，但已出現(xiàn)了地質勘探工作“三化”(地質單位企業(yè)化、地質工作社會化和地質成果商品化)的思考，朦朧地觸及到礦產(chǎn)勘查工作中的三資關系和市場化改革。1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布實施，設置了探礦權和采礦權，明確了礦產(chǎn)資源產(chǎn)權管理內(nèi)涵。2003年以來，隨著全球化、市場化、工業(yè)化進程加快，礦產(chǎn)資源供需矛盾日益突出，礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性進一步顯化，資本屬性日益凸顯，使三資研究有了新發(fā)展。

一是關于資源資產(chǎn)化研究。強化對所有權管理研究，通過對礦產(chǎn)資源實行資產(chǎn)化管理，向以產(chǎn)權為中心的礦產(chǎn)資源綜合管理模式的過渡，將國家所有權與使用、經(jīng)營權分離，使資源性資產(chǎn)進入市場，從而實現(xiàn)其價值的流動，保障國家所有權在經(jīng)濟上的實現(xiàn)，也保證了礦業(yè)企業(yè)的市場運營[6]。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的產(chǎn)權分為所有權和使用權，由所有權產(chǎn)生的資產(chǎn)是自然資源價值，由使用權產(chǎn)生的資產(chǎn)是投資形成的價值[7]。資產(chǎn)化的關鍵是化在“礦業(yè)權”上，即資產(chǎn)化在用益物權上，而不是化在所有權上[8]。中國國土資源經(jīng)濟研究院資源資產(chǎn)與市場項目組(2010)認為，資產(chǎn)管理以“礦業(yè)權管理”為核心[9]。

二是關于資源資本化研究。關于資源資本化，不同學者在內(nèi)涵關注點存在較大的差異。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中如何體現(xiàn)所有者權益、礦產(chǎn)資源發(fā)現(xiàn)權權益，以及使采礦權人更珍惜有償獲得的礦產(chǎn)資源問題，被認為是資源資本化的論題。有人認為，礦產(chǎn)資源資本化包含采礦權購入資本化、探礦權占有資本化、礦產(chǎn)資源所有權收益資本化三層含義[10]。進而提出，破除探礦權的“物權所有權”屬性，將其確認為“用益物權”；設立“發(fā)現(xiàn)權”，確認發(fā)現(xiàn)權價值予以“商品化”；設立“開采權”，由礦山企業(yè)付費取得；國家征收的“資源稅”應改為“環(huán)境資源稅”或“資源損失費”；國家征收的“礦產(chǎn)資源補償費”應改為“資源替代費”；對國家收取的“礦山地質環(huán)境恢復保證金”進行資本化運作[11]。實際上，這種觀點是資源或資產(chǎn)的內(nèi)部資本化問題。另一種觀點認為，只要外部資本進入礦業(yè)生產(chǎn)領域的各個環(huán)節(jié)，通過礦業(yè)權的投資、融資或者股權的變動間接地對礦業(yè)權和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動施加影響，屬于資源或資產(chǎn)外部的資本化，是推動礦產(chǎn)勘查開發(fā)有效途徑。因此，礦業(yè)資本市場監(jiān)管以“信用管理”為核心[12]，更加關注外部資本與資源資本化對接的市場化建設。

三是關于資源、資產(chǎn)、資本三者關系研究。方克定在何賢杰等(2002)《礦產(chǎn)資源管理通論》的序言[12]中有這樣的論述，即“狹義的礦產(chǎn)資源管理與礦業(yè)權市場和礦業(yè)資本市場是脫節(jié)的，如何把它們銜接起來，促進其一體化，并據(jù)以調(diào)整礦產(chǎn)資源管理內(nèi)容和管理方式是非解決不可的問題”，這可能是最早提出的關于三資關系的觀點。從現(xiàn)有研究成果來看，國內(nèi)學者對礦產(chǎn)資源具有資源、資產(chǎn)、資本三重屬性達成共識，且認為儲量管理、產(chǎn)權管理、資產(chǎn)及收益管理是我國實行資源、資產(chǎn)、資本綜合管理的重點研究內(nèi)容。礦業(yè)權是資源資產(chǎn)化和資本化的核心[13-14]等等。向建群(2013)認為，礦產(chǎn)管理的資源化、資產(chǎn)化和資本化，是以礦產(chǎn)價值為基礎，核心是礦產(chǎn)權益的流轉[15]。付英(2011)提出建立以產(chǎn)權管理為核心、以儲量管理為基礎的礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本“一體化”管理的制度框架[15]。劉欣(2010)認為，資源管理要向實物性的資源管理、權利性的資產(chǎn)管理和價值性的資本管理有機結合、良性互動的一體化管理模式轉變[13]。

過去礦產(chǎn)資源更多的是關注礦產(chǎn)的資源屬性(自然屬性)，市場經(jīng)濟條件下其資產(chǎn)屬性、資本屬性突顯。前者是實物形態(tài)，后者是價值形態(tài)，兩者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。強調(diào)資源的資產(chǎn)、資本屬性，重點是要明晰產(chǎn)權，突出財產(chǎn)權益，考慮運營增值，體現(xiàn)權益分配等。相對來說，傳統(tǒng)的資源管理是靜態(tài)的管理，而“三資”綜合管理，是一個全價值鏈管理，是動態(tài)管理。

2.2 三資關系研究面臨的主要問題

關于三資關系研究當前主要存在問題，可以概括為“四多四少”，即資產(chǎn)研究多，資本研究少；三資概念本身研究多，三資轉化途徑研究少；理性分析多，實證分析少；宏觀層面研究多，微觀操作層面研究少。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是因為：

一是基礎理論研究薄弱。資源、資產(chǎn)、資本及其相互關系研究是一個很大課題，涉及面寬，內(nèi)容廣，需要眾多基礎理論支撐，例如，“價值理論”、“交易費用理論”、“產(chǎn)權理論”、“信用制度理論”等。這些理論是三資關系研究的基礎理論，但如何將這些理論用于解釋三資關系及其應用，需要深入研究。

二是對我國礦政管理實踐經(jīng)驗總結不夠。進入新世紀以來，我國主要資源省(區(qū)、市)都根據(jù)自己的情況，出臺了一系列礦產(chǎn)資源管理政策，推進資源-資產(chǎn)-資本的轉化，促進了礦產(chǎn)勘查與開發(fā)，積累了豐富經(jīng)驗。這都需要我們從理論上加以分析、提煉、提升，從實際案例中總結模式，深化認識。

三是市場經(jīng)濟條件下三資作為礦業(yè)生產(chǎn)要素對礦產(chǎn)資源管理的重大問題研究不足。在礦產(chǎn)資源管理與礦業(yè)管理的關系上，在計劃經(jīng)濟時期，重產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)管理、輕資源管理，重產(chǎn)業(yè)上游的資源管理，輕下游的資源管理，重資源開發(fā)利用、輕資源保護；在市場經(jīng)濟條件下，礦產(chǎn)資源管理必須貫穿于礦產(chǎn)資源勘查、開采、加工利用、流通、節(jié)約保護和儲備的全過程。

3 關于三資關系研究的思考

礦產(chǎn)資源是不可再生的，它不可能取之不盡，用之不竭。礦產(chǎn)資源具有有用性、稀缺性、不可再生性、隱蔽性，以及投資的風險性。礦產(chǎn)資源有用性、稀缺性具有動態(tài)性變化的特征，即隨著經(jīng)濟、技術、科學的變化而變化。因此，礦產(chǎn)資源不同于土地、森林等自然資源，其產(chǎn)權管理、資本化管理都具有明顯的特殊性，而且管理難度明顯加大。

3.1 研究思路

以勘查開發(fā)過程為橫軸，以三資轉化關系為縱軸，以礦業(yè)權管理為主線，研究在礦產(chǎn)勘查與開發(fā)不同階段的政策與環(huán)境對三資轉化的影響，從多視角、寬領域、全方位、深層次地研究資源、資產(chǎn)和資本關系，明晰市場經(jīng)濟條件下礦產(chǎn)資源管理市場化改革的方向。從理論上理清礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本的基本內(nèi)涵、相互關系、轉化條件，進而指導解決礦產(chǎn)資源領域突出的實際問題，構建礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本綜合管理的新體制、新機制，適應礦產(chǎn)資源管理的市場化改革，打通資源、資產(chǎn)和資本關系轉化的梗阻問題，建立起一套“簡約、高效、明晰、法制、公平、共贏”礦產(chǎn)資源管理機制，推進資源、資產(chǎn)、資本的有效轉化，實現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 主要研究方向

3.2.1 三資關系基礎理論研究

鑒于目前我國對資源、資產(chǎn)、資本三者關系的較為薄弱，建議從資源、資產(chǎn)、資本三重屬性入手，以三資轉化路徑為依據(jù)，借鑒并靈活運用價值理論、產(chǎn)權理論、物權理論、交易費用理論、信用制度理論、現(xiàn)代企業(yè)制度理論、資本市場理論、公共管理理論等相關理論，從多領域、多層次、多角度認識三資關系，構建三資關系研究的理論邏輯。

3.2.2 三資轉化中角色定位

通過考察礦產(chǎn)資源的資源、資產(chǎn)、資本三重屬性和三種生產(chǎn)要素的特征，以及在礦產(chǎn)勘查開發(fā)全過程中的演化與轉化關系，發(fā)現(xiàn)資源、資產(chǎn)和資本三者之間。資源如何顯化繼而成為資產(chǎn)，資產(chǎn)在交換與流通中實現(xiàn)資本化，資本通過技術勞動等實現(xiàn)與資源的融合，兩兩之間轉換是有條件和前提的，在這個過程產(chǎn)權如何分配、流轉與交換。分析研究礦業(yè)與三資轉化的關系；政府、市場、企業(yè)在三資關系中的地位和作用。

3.2.3 三資關系的國內(nèi)外實證分析

剖析不同主體的三資關系，重點分析政府主導型(挪威)、市場主導型(加拿大)、政府干預型(日本)、改革發(fā)展型(俄羅斯)等三資綜合管理模式，以及大型跨國公司在不同發(fā)展階段的“三資一體化”運營模式?？偨Y我國不同省份的三資綜合管理與企業(yè)的三資一體運營的實踐探索，以便進行國內(nèi)外對比。

3.2.4 重大問題研究

一是政府角色定位。按照十八屆三中全會精神，充揮發(fā)揮市場在資源配置中決定性的作用，解決政府越位、缺位、錯位等問題。二是礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的定位。礦業(yè)應定位于第一產(chǎn)業(yè)，既有利于我國礦業(yè)的健康發(fā)展，又能更準確地反映我國的工業(yè)化水平。三是抓住礦業(yè)權市場和礦業(yè)資本市場兩個關鍵，推進市場化改革。四是推進國有地勘單位改革，促進礦業(yè)市場主體建設。五是健全礦產(chǎn)資源價格形成機制，完善礦業(yè)稅費制度改革。六是礦產(chǎn)資源全球配置。在上述六個方面研究基礎上，提出《礦產(chǎn)資源法》修改核心問題及修改建議。

筆者深感三資綜合管理是我國全面深化改革的需要，也是實現(xiàn)資源全球配置、破解資源瓶頸的需要。在三資綜合管理實踐中，核心是厘清政府與市場的邊界，尊重地質工作規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，使市場在資源配置中起決定性的作用。筆者期望通過“三資”研究，深化認識礦產(chǎn)資源作為自然資源產(chǎn)權管理的理論基礎，為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理、資源資產(chǎn)負債表編制提供有益的啟示。

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