水土保持預(yù)防保護(hù)策略與措施探討

翟 然，張薈瑤，張婧雯，張永江

(1.河海大學(xué) 地球科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 南京 210098； 2.黃河水利委員會(huì) 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000； 3.黃河水利水電開(kāi)發(fā)總公司，河南 濟(jì)源 450917)

水土保持法明確了“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”在水土保持決策中的先導(dǎo)地位，體現(xiàn)了人與自然和諧相處的科學(xué)發(fā)展觀思想，也是我國(guó)長(zhǎng)期水土保持工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。然而在目前的國(guó)土資源利用機(jī)制下，實(shí)現(xiàn)預(yù)防保護(hù)之路仍很漫長(zhǎng)。

現(xiàn)就如何做好水土保持預(yù)防保護(hù)工作，從保護(hù)原生態(tài)植被、用經(jīng)濟(jì)杠桿保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)施生態(tài)保護(hù)工程、加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法4個(gè)方面進(jìn)行探討。

1 保護(hù)原生態(tài)植被

1.1 在綜合治理中注重保護(hù)原生態(tài)植被

原生態(tài)植被，是在大自然長(zhǎng)期進(jìn)化中形成的，與土壤基質(zhì)、天然降雨形成了自然和諧的關(guān)系。若區(qū)域降水增加，則植被生長(zhǎng)旺盛，演化進(jìn)化加快，植被保護(hù)地表功能增強(qiáng)；若區(qū)域降水較少，則植被生長(zhǎng)放緩，甚至停止演化進(jìn)化，較少耗水，仍然能很好地保護(hù)地表基質(zhì)。因此，在對(duì)某區(qū)域進(jìn)行綜合治理規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，若因開(kāi)發(fā)建設(shè)造成的水土流失低于該區(qū)域的土壤允許流失量，則應(yīng)采取保護(hù)措施，促進(jìn)原生態(tài)植被自然修復(fù)、演替、進(jìn)化，而不應(yīng)再采取人工植樹(shù)種草措施。

1.2 在開(kāi)發(fā)建設(shè)中盡量避讓或保護(hù)原生態(tài)植被

水土保持法第二十四條規(guī)定：“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址、選線應(yīng)當(dāng)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)；無(wú)法避讓的，應(yīng)當(dāng)提高防治標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化施工工藝，減少地表擾動(dòng)和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失?！痹鷳B(tài)植被是自然界長(zhǎng)期進(jìn)化形成的，彌足珍貴，一旦破壞則極難恢復(fù)，甚至不可能恢復(fù)。如黃河源區(qū)礫質(zhì)丘陵草甸草原，草甸生長(zhǎng)在沙礫基質(zhì)上，是一種自然原生態(tài)植被。這種植被一旦被破壞一小塊，出露的沙礫在太陽(yáng)照射下，溫度可升至60～70 ℃，周?chē)闹脖粫?huì)被烤死，出露的沙礫面積會(huì)迅速擴(kuò)展，毀壞草地。原生態(tài)植被，尤其是河源區(qū)、飲用水源區(qū)的原生態(tài)植被，長(zhǎng)期演化形成不易，開(kāi)發(fā)建設(shè)中必須避讓和保護(hù)[1]。

2 用經(jīng)濟(jì)杠桿保護(hù)土壤植被生態(tài)環(huán)境

2.1 推行土壤植被資源有償使用

土壤植被生態(tài)資源利用的不經(jīng)濟(jì)性，助長(zhǎng)了人們對(duì)其的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，甚至是惡性開(kāi)發(fā)利用[2-3]。在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，已有相關(guān)法律法規(guī)明確要求項(xiàng)目?jī)?nèi)土石方挖填盡量平衡，但是實(shí)際中都是就近取土石，就近棄土渣。如此不珍惜土壤植被資源的行為，只是因?yàn)轫?xiàng)目?jī)?nèi)部土石方平衡費(fèi)用高，就地取、棄土石成本低。如果針對(duì)施工單位就近取土石的行為征收一定的土壤植被費(fèi)(稅)，使其成本高于工程內(nèi)部挖填土石方平衡運(yùn)輸費(fèi)用，則施工者必定會(huì)充分利用工程內(nèi)部土壤植被資源，盡量實(shí)現(xiàn)內(nèi)部挖填土石方平衡。這就會(huì)減少土石方開(kāi)挖和廢棄的量，在一定程度上保護(hù)了土壤植被資源。

2.2 推行生態(tài)功能區(qū)上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償政策

上游原生態(tài)地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境付出了人力物力財(cái)力，為下游地區(qū)的發(fā)展提供了保障。同時(shí)，國(guó)家為保護(hù)生態(tài)環(huán)境對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)限制開(kāi)發(fā)，也就限制了該區(qū)域某一方面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為尋求生態(tài)功能區(qū)上下游間的平衡，一方面國(guó)家要為這種政策的不平衡用經(jīng)濟(jì)投入的方法尋找平衡；另一方面，下游地區(qū)的生態(tài)資源利用者要以生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)付出進(jìn)行補(bǔ)償。下游地區(qū)的水土資源利用者可向國(guó)家繳納水土資源開(kāi)發(fā)利用費(fèi)，國(guó)家再將這些費(fèi)用用于上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和居民生活改善，這是跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償。下游地區(qū)的水土資源利用者也可以直接投入上游地區(qū)的生態(tài)治理，直接參與上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)，增加上游地區(qū)在水源涵養(yǎng)、水源保護(hù)、退耕還林草、生態(tài)移民、節(jié)能減排等生態(tài)治理方面的投入。

2.3 加大資源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收力度

水土保持法第三十二條明確規(guī)定：“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，專(zhuān)項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理?！边@一規(guī)定為加大資源開(kāi)發(fā)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收力度提供了法律依據(jù)。在此之前，依據(jù)水土保持法實(shí)施條例征收的水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)，一是標(biāo)準(zhǔn)較低，很難起到調(diào)節(jié)土壤植被使用不經(jīng)濟(jì)性的作用；二是法律依據(jù)不是很充分，很多開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目拒絕繳納水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)。為此，陜西省在這方面做出大膽嘗試，2008年陜西省政府以陜政發(fā)〔2008〕54號(hào)文發(fā)布了《陜西省煤炭石油天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，并于2009年1月1日起實(shí)施。該辦法規(guī)定了煤炭、石油、天然氣資源開(kāi)采企業(yè)水土流失補(bǔ)償費(fèi)計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)，原煤陜北為每噸5元、關(guān)中為每噸3元、陜南為每噸1元，原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元，大大提升了水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)。

3 實(shí)施生態(tài)保護(hù)工程

在生態(tài)脆弱區(qū)、預(yù)防保護(hù)區(qū)，當(dāng)?shù)匾黾诱咝越?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，減少當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)，并逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民和生態(tài)自然修復(fù)。

3.1 生態(tài)自然修復(fù)工程

生態(tài)自然修復(fù)工程是利用大自然生態(tài)平衡、進(jìn)化演替的功能，在適當(dāng)?shù)娜斯けＷo(hù)下，逐步恢復(fù)某一區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候等自然生態(tài)系統(tǒng)功能的綜合措施[4]。一些生態(tài)比較良好的區(qū)域，如三江源區(qū)、黃河一級(jí)支流三川河上游次生林區(qū)、六盤(pán)山子午嶺邊緣次生林區(qū)等，應(yīng)當(dāng)實(shí)施生態(tài)自然修復(fù)工程。這些區(qū)域植被雖然良好，但是人類(lèi)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)已經(jīng)使生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)了退化現(xiàn)象，土地沙化速度加快，水土流失強(qiáng)度和面積都在增加。國(guó)家應(yīng)當(dāng)在類(lèi)似區(qū)域限制人類(lèi)活動(dòng)，開(kāi)展輪封輪牧、禁牧養(yǎng)草、退耕還林草、生態(tài)移民，最終實(shí)施生態(tài)自然修復(fù)。一些生態(tài)脆弱區(qū)，人口稀少，干旱少雨，人工治理難度大、工程量大，一時(shí)在人力、財(cái)力、物力方面還不能顧及到，國(guó)家可采取生態(tài)移民后，限制人類(lèi)活動(dòng)擾動(dòng)，實(shí)施生態(tài)自然修復(fù)工程。

3.2 退耕還林草工程

退耕還林草工程自1999年開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，工程進(jìn)展總體順利，成效顯著，加快了國(guó)土綠化進(jìn)程，增加了林草植被，減輕了水土流失和風(fēng)沙危害程度，為我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與重建做出了積極的貢獻(xiàn)。退耕還林(草)對(duì)農(nóng)戶(hù)的直補(bǔ)政策(糧食和生活費(fèi)補(bǔ)助)已成為退耕農(nóng)戶(hù)收入的重要組成部分。近年，國(guó)家在西部地區(qū)實(shí)施以天然林保護(hù)、宜林荒山荒地造林種草和陡坡耕地有計(jì)劃、分步驟地退耕還林(草)為主的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)試點(diǎn)示范，通過(guò)示范帶動(dòng)，穩(wěn)步推進(jìn)，將退耕還林草政策在我國(guó)生態(tài)脆弱地區(qū)、預(yù)防保護(hù)區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、常態(tài)化。

3.3 生態(tài)移民工程

生態(tài)移民是指為了保護(hù)某個(gè)地區(qū)特殊的生態(tài)或讓某個(gè)地區(qū)的生態(tài)得到修復(fù)而進(jìn)行的移民，也指因自然環(huán)境惡劣，不具備就地扶貧條件而將當(dāng)?shù)厝罕娬w遷出的移民。聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)1992年里約熱內(nèi)盧宣言中指出：“為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，使所有人都享有較高的生活素質(zhì)，各國(guó)應(yīng)當(dāng)減少和消除不能持續(xù)的生產(chǎn)和消費(fèi)方式，并且推行適當(dāng)?shù)娜丝谡??！蓖瑫r(shí)，聯(lián)合國(guó)1982大會(huì)宣言也指出：“因人類(lèi)活動(dòng)而退化的地區(qū)應(yīng)予恢復(fù)，用于能配合其自然潛力并符合受損害居民福利的用途?！?目前，我國(guó)不少地方實(shí)施生態(tài)移民，取得了良好的效果。寧夏將居住在偏遠(yuǎn)分散、生態(tài)失衡、干旱缺水地區(qū)的貧困人口，利用國(guó)家生態(tài)移民工程，搬遷至揚(yáng)黃水利工程沿線、公路沿線、城鎮(zhèn)郊區(qū)。生態(tài)移民區(qū)群眾墾種基本農(nóng)田，收入穩(wěn)定提升，生活質(zhì)量明顯提高。在已經(jīng)實(shí)施生態(tài)移民工程的生態(tài)脆弱區(qū)，實(shí)施封禁。

4 加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法和管護(hù)巡查

水土植被資源使用的長(zhǎng)期不經(jīng)濟(jì)性，削減了人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。要重新樹(shù)立人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，首先要樹(shù)立人與自然和諧共處、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，其次要樹(shù)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制觀念。要用法律制度規(guī)范人們生產(chǎn)建設(shè)中的行為，嚴(yán)厲打擊以犧牲環(huán)境為代價(jià)的開(kāi)發(fā)，加大違法成本；鼓勵(lì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，使保護(hù)和重建生態(tài)環(huán)境的行為能夠得到社會(huì)的認(rèn)可。

4.1 加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法

水土保持法對(duì)土壤植被資源保護(hù)已經(jīng)有了明確的規(guī)定，但是大型生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)重主體工程建設(shè)、輕水土植被資源保護(hù)與重建， 小型生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)基本沒(méi)有水土資源保護(hù)與重建的事實(shí)是存在的。因此，還需要強(qiáng)化水土保持監(jiān)督執(zhí)法，做到有法必依，違法必究，規(guī)范全社會(huì)的開(kāi)發(fā)利用行為。目前，實(shí)行的水土保持方案審批、水土保持督察、水土保持設(shè)施驗(yàn)收制度正是保證開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)執(zhí)行水土保持“三同時(shí)”制度的重要舉措。

4.2 加強(qiáng)水土保持管護(hù)巡查

生態(tài)脆弱區(qū)、水土流失嚴(yán)重地區(qū)往往是落后、貧困地區(qū)。為此，一方面要通過(guò)生態(tài)移民將貧困居民移出生態(tài)脆弱區(qū)，以減少人為因素對(duì)水土植被資源的干擾；另一方面，要對(duì)江河源區(qū)、飲用水源區(qū)、生態(tài)自然修復(fù)區(qū)、水土保持綜合治理區(qū)加強(qiáng)管護(hù)巡查，建立專(zhuān)職管護(hù)隊(duì)伍巡查保護(hù)區(qū)；樹(shù)立保護(hù)區(qū)警示牌，宣傳生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策；查處破壞水土植被資源的違法行為。

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