國外相關(guān)國家公益性項目管理模式及特點(diǎn)研究

鄭 敏，王劍輝，蘇振新

(1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149;2.中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心,陜西 西安 710054;3.新疆維烏爾族自治區(qū)地質(zhì)勘查基金項目管理中心，新疆 烏魯木齊 830002)

1 國外相關(guān)國家公益性項目管理模式

在發(fā)達(dá)國家，政府投資項目一般分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，其中非經(jīng)營性項目多為公益性項目。對于國家公益性項目，一般采用政府直接管理的方式。發(fā)達(dá)國家公益性項目管理的基本目標(biāo)包括以下幾方面。①公平。向所有競爭政府投資項目的投標(biāo)者提供相同的機(jī)會。②誠實。減少招標(biāo)和管理中的腐敗機(jī)會。③經(jīng)濟(jì)和效率。以盡可能最低的投入獲得理想質(zhì)量的服務(wù)。本文考慮研究結(jié)果最終使用者的管理對象、實際管理需求，以公益性科研項目管理作為討論的重點(diǎn)。

1.1 美國：多元、分散型的管理模式

以美國聯(lián)邦政府重大科技項目為例,對其項目管理模式進(jìn)行剖析，可總結(jié)為多元、分散型的管理模式。其顯著的特點(diǎn)是項目研究與開發(fā)具有很大的自主性，由三大科研系統(tǒng)支撐項目運(yùn)行，即政府研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)和工業(yè)研究機(jī)構(gòu)形成了自己獨(dú)特的科技管理模式，同時管理模式因項目性質(zhì)不同而有所區(qū)別，基本上可分為具體基礎(chǔ)研究項目與應(yīng)用開發(fā)項目管理模式。

1.1.1 基礎(chǔ)研究項目管理

美國的基礎(chǔ)研究項目,通常都是在國立研究機(jī)構(gòu)及大學(xué)中進(jìn)行的,研究項目由科學(xué)家提出,研究經(jīng)費(fèi)分配到負(fù)責(zé)項目的科學(xué)家所在的單位。政府對基礎(chǔ)研究的管理一是給予資金保證；二是提供實驗設(shè)施,創(chuàng)造有利的工作環(huán)境。從事基礎(chǔ)研究的科學(xué)家可以免費(fèi)使用國家實驗室，基礎(chǔ)研究的研究領(lǐng)域、研究計劃及經(jīng)費(fèi)使用方式均由研究項目負(fù)責(zé)人自行決定。

1.1.2 應(yīng)用和開發(fā)研究項目管理

應(yīng)用開發(fā)項目,分為大型科技工程項目和商業(yè)性技術(shù)開發(fā)項目,這兩種項目的管理方式也不相同。

1)美國的大型科技工程，通常是與政府職能有關(guān)的國防、健康及公共事業(yè)方面的科技活動。一般由政府的研究中心提出具體活動計劃,報請主管部門的華盛頓總部、管理預(yù)算辦公室等的認(rèn)可和撥款委員會的審定批準(zhǔn),然后成立相應(yīng)的委員會。這個委員會同時負(fù)責(zé)對項目的管理系統(tǒng)設(shè)計、制造、可靠性等方面進(jìn)行考察,并全程跟蹤管理。

2)商業(yè)性技術(shù)開發(fā)項目，最典型的是先進(jìn)技術(shù)計劃(Advanced Technology Program,簡稱ATP計劃),其管理模式體現(xiàn)了美國最新的科技管理思想。ATP 計劃由國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)院領(lǐng)導(dǎo)管理,它的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)分為總部、執(zhí)行辦公室和信息資源部三個部分,主要負(fù)責(zé)日常行政管理、情報搜集等工作；ATP 計劃的業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接對總部負(fù)責(zé),其下又分經(jīng)濟(jì)辦公室和技術(shù)辦公室。

ATP 計劃的整個管理周期可分為五個階段:申請準(zhǔn)備期、申請評估期、協(xié)議期、研發(fā)期和項目后時期。ATP計劃對各項目都進(jìn)行監(jiān)控,主要工具是項目管理小組和商務(wù)報告系統(tǒng)。項目管理小組由授權(quán)官員、技術(shù)專家和商業(yè)專家組成;計劃項目資助按年度劃撥,項目管理小組每年都要對項目計劃進(jìn)展和下一年預(yù)算進(jìn)行審查,項目的各方面只有符合ATP計劃的遴選標(biāo)準(zhǔn),才能獲得新一年資助;評估ATP計劃本身活動旨在建立健全的檔案，評估產(chǎn)業(yè)界的實施完成情況，跟蹤項目的近期及中期成果，評估項目對經(jīng)濟(jì)的長期影響。

1.2 英國：重視經(jīng)費(fèi)分配的多元化管理為主和完善的評價體系為輔的綜合管理模式

1.2.1 多元經(jīng)費(fèi)分配主體模式

近年來,為了提高科技投入的使用效率,英國政府對科技經(jīng)費(fèi)的分配方式進(jìn)行了改革。政府規(guī)定,主要基本研究和戰(zhàn)略性研究經(jīng)費(fèi)的各研究委員會在分配經(jīng)費(fèi)時,允許其他專業(yè)研究委員會和政府各部門的科研機(jī)構(gòu)前來申請,參與公開部分；國防研究費(fèi)的分配也改變過去全部撥給國防研究機(jī)構(gòu)的做法,允許民用部門科研機(jī)構(gòu)參與競爭,打破部門的界限。

1.2.2 科技評價模式

英國各大學(xué)的研究經(jīng)費(fèi)主要來自高等教育經(jīng)費(fèi)委員會,過去該委員會預(yù)算的40%是按各校學(xué)生人數(shù)來進(jìn)行分配；現(xiàn)在是按照高等教育委員會制定的一系列評價指標(biāo),將大學(xué)內(nèi)的院系和機(jī)構(gòu)按研究水平排名,以此作為95%經(jīng)費(fèi)分配的主要依據(jù)。

1.2.3 英國的科技評價體系

健全的科技評價組織、科學(xué)的評價方法和分階段的評價工作。

1.2.4 科技評價組織

在內(nèi)閣辦公室設(shè)有科技評價辦公室,政府各部門也有評價機(jī)構(gòu)；實行嚴(yán)格的科技評價制度；評審委員會成員，一般為本學(xué)科領(lǐng)域的著名專家。

1.2.5 科技評價工作

主要分為對申請科研項目的評價、對進(jìn)行中的科研項目管理的評價、對已完成的科研項目成果的評價三個階段。

1.2.6 分類評價方法

①基礎(chǔ)研究項目評價，主要采用“投入—產(chǎn)出”評價法,把該項目科技人員在國內(nèi)外科技期刊上發(fā)表的科學(xué)論文數(shù)量及質(zhì)量作為評審的主要依據(jù),并制定一套專門的評價指標(biāo)；②應(yīng)用科研項目評價，大多參照該項目的預(yù)定目標(biāo)以及其成果產(chǎn)生的實際效果作為衡量的主要標(biāo)準(zhǔn)；③重大科技計劃項目評價,特別是跨部門的科技項目評價,英國政府大多聘請獨(dú)立的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估 。

1.3 日本：以項目承擔(dān)單位管理為主體模式，重視項目立項、經(jīng)費(fèi)管理和評價管理的多目標(biāo)管理體系模式

1.3.1 單位管理為主體模式

在日本，承擔(dān)單位自行管理是項目管理的主要模式,資助方以項目階段性成果報告作為評價主要依據(jù),因此項目承擔(dān)單位在項目管理中扮演著十分重要的角色。

1.3.2 項目選擇過程管理

日本對項目的選擇非常嚴(yán)格，三個選擇主體各司其職:政府部門負(fù)責(zé)提出任務(wù)；學(xué)術(shù)組織部門負(fù)責(zé)組織項目選擇活動；專門研究小組負(fù)責(zé)立項調(diào)研并提出研究方案。

1.3.3 項目經(jīng)費(fèi)管理

日本政府在經(jīng)費(fèi)管理方面，非常重視預(yù)算管理和監(jiān)督。①科技計劃與預(yù)算目標(biāo)：政府制定了“科學(xué)技術(shù)基本法”、“科學(xué)技術(shù)基本計劃”等國家有關(guān)科技的大政方針,規(guī)定今后若干年科技的研究方向及其預(yù)算目標(biāo)額度；在此基礎(chǔ)上,各省廳制定年度“科學(xué)技術(shù)重點(diǎn)指針”，嚴(yán)格制訂年度預(yù)算編制。②項目預(yù)算實施與調(diào)整：政府預(yù)算實施過程中有一套完整的項目管理評價體制和預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。項目一旦確定,它的每一筆開支必須按計劃執(zhí)行,如需調(diào)整,須經(jīng)政府主管部門的同意。③項目檢查與調(diào)整報告：項目進(jìn)展情況要定期檢查,發(fā)現(xiàn)問題要及時提出調(diào)整意見,供下年度制定預(yù)算時參考。④經(jīng)費(fèi)管理：由項目執(zhí)行單位負(fù)責(zé)按計劃執(zhí)行，并進(jìn)行嚴(yán)格管理；執(zhí)行過程中，接受上級主管部門的嚴(yán)格管理與評價。⑤國家還設(shè)有專門的國家審計員制度,便于對科技經(jīng)費(fèi)實施監(jiān)管。

1.3.4 科研信用評價

在日本的科研評價體系中，對科研單位的信用評價占有十分重要的地位,直接影響到未來的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資助。

1.3.5 科研經(jīng)費(fèi)分配

日本正在改變以往平均分配科研經(jīng)費(fèi)的做法,把資金重點(diǎn)投入到政府研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)優(yōu)秀科研中心?？茖W(xué)技術(shù)廳、文部省以及郵政等省實施新制度,允許其他政府部門的研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)以及私營研究機(jī)構(gòu)的科技人員到自己下屬的機(jī)構(gòu)公開申請項目經(jīng)費(fèi),然后擇優(yōu)資助。

1.3.6 項目終期評價

日本科研項目的結(jié)項評價范圍廣泛,既包括對研究開發(fā)項目的評價,也包括對研究機(jī)構(gòu)和研究人員的評價。具體包括:體系評價、目標(biāo)評價、立項評價、經(jīng)營評價、方法評價、場所評價、時間評價、創(chuàng)新評價、效益評價、進(jìn)度評價、經(jīng)費(fèi)評價、人才評價。

1.4 德國：重視發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)作用和明確目導(dǎo)向的項目全周期管理模式

德國的科技計劃管理模式屬于聯(lián)邦分權(quán)制。即國家通過多種渠道支持科技事業(yè),政府部門負(fù)責(zé)宏觀控制,通過經(jīng)費(fèi)控制投資導(dǎo)向,通過指標(biāo)體系評價學(xué)術(shù)部門的工作。德國的科技計劃項目是根據(jù)政府的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需求來確定的,為此,在項目的安排上具有鮮明的針對性和明確的目標(biāo),即:必須有助于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭力;能保證創(chuàng)造未來的就業(yè)位置;有實用意義;對生態(tài)環(huán)境有保護(hù)作用;能保持在國際上本領(lǐng)域的領(lǐng)先水平。政府建立了一整套完整的項目審批制度:政府提出研究框架→項目單位申報→中介咨詢機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、幫助籌劃申報方案→評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、評估、提出批準(zhǔn)方案→政府組織專家委員會研究審批。期間大量的工作由中介組織負(fù)責(zé)。這些中介機(jī)構(gòu)多是非營利性的公益機(jī)構(gòu),對政府和公眾負(fù)責(zé)。中介組織的內(nèi)部按專業(yè)門類設(shè)立相應(yīng)的委員會或部門，保持對口專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威地位,掌握最新的領(lǐng)域研究動態(tài),對對口領(lǐng)域的上報項目進(jìn)行管理。項目評審和管理堅持公開、公平、公正原則。政府部門在其中的影響力很小，放手讓中介組織、各領(lǐng)域?qū)＜邑?fù)責(zé),以確保通過競爭讓最有實力的科研單位或科學(xué)家獲得資助。同時,注重項目的跟蹤管理，不能完成項目研究的單位會得到重罰，這種調(diào)控手段保證了項目完成的質(zhì)量和成功率。

2 國外公益性項目管理特點(diǎn)

2.1 國外相關(guān)國家公益性科技計劃項目管理模式總結(jié)

對美、英、日、德等發(fā)達(dá)國家的科技計劃管理模式研究發(fā)現(xiàn)，各個計劃雖然戰(zhàn)略目標(biāo)、所屬部門、涵蓋的研究領(lǐng)域不同，在計劃項目的管理上也有所不同，但是流程較為一致,通常包括以下幾個環(huán)節(jié)。① 項目申請。申請人按照計劃管理機(jī)構(gòu)公布的申請指南 (包括資助領(lǐng)域、申請條件、申報材料和申請程序)準(zhǔn)備申報材料,并按照指定方式提交。通常科技計劃的具體領(lǐng)域辦公室設(shè)有專家咨詢,解答項目申請前期的問題,對項目申請進(jìn)行指導(dǎo)。② 立項評審。各計劃就其優(yōu)先資助方向和條件對項目申請進(jìn)行分類 ,并安排立項評審。評審中,各計劃組成專家小組,按照公開的既定標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)過嚴(yán)格的評審步驟,最終遴選出資助項目。③ 簽約。得到資助的項目須簽訂有法律效力的研發(fā)委托合同 (或合作協(xié)議),明確各方的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)益,特別是對科研成果的權(quán)利歸屬進(jìn)行約定。合同是約束和保障項目質(zhì)量、進(jìn)度和目標(biāo)實現(xiàn)的依據(jù)。④ 過程管理與中期評審。按照計劃與合同的規(guī)定,項目承擔(dān)人定期提交工作報告、商業(yè)報告和財務(wù)支出報告,對科研活動的進(jìn)度、內(nèi)容和成果以及商業(yè)應(yīng)用價值、財務(wù)支出情況進(jìn)行匯報；計劃管理者安排相關(guān)檢查和評審,保證計劃項目的質(zhì)量、進(jìn)度和風(fēng)險控制。中期或年度評審的結(jié)果往往是下?lián)芟乱回斈杲?jīng)費(fèi)的重要依據(jù)。⑤ 項目驗收。項目承擔(dān)人在規(guī)定時間內(nèi)提出申請,由計劃管理機(jī)構(gòu)組織專家小組進(jìn)行驗收和評審,根據(jù)驗收結(jié)果形成處理意見。⑥ 后續(xù)管理。項目結(jié)題后，在規(guī)定時期內(nèi)向計劃管理機(jī)構(gòu)提交成果應(yīng)用或擴(kuò)散報告,并對項目采購的剩余資產(chǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行匯報。

2.2 國外相關(guān)國家公益性科研項目管理的主要特點(diǎn)

以美國為首的科技發(fā)達(dá)國家，不僅在科技計劃項目的管理中形成了規(guī)范的程序、制度和條例,更重要的是各個計劃組織機(jī)構(gòu)能夠有效和高效地執(zhí)行這些內(nèi)容,形成了管理特色。

2.2.1 完善的法律支持與配套措施

首先,相關(guān)國家通過宏觀立法支持、配套各項科技計劃的實施。如美國政府的“先進(jìn)技術(shù)發(fā)展計劃”、“制造業(yè)合作發(fā)展計劃”，日本的“產(chǎn)業(yè)振興計劃”,奧地利的“工業(yè)研究促進(jìn)基金會”等,在項目確立之前,要制定或補(bǔ)充相適應(yīng)的法律法規(guī)，明確項目計劃目標(biāo)、優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域和對象、管理運(yùn)作程序與條例,并向公眾公布，接受監(jiān)督。因此，計劃項目管理是依法管理的過程，項目管理者和承擔(dān)人的權(quán)益，有相關(guān)法律做出明確政策性規(guī)定。

2.2.2 高度透明和科學(xué)有效的項目評價保障機(jī)制

科學(xué)、嚴(yán)密的項目評價機(jī)制保證了立項、過程管理和驗收活動的客觀性、公正性,保證計劃目標(biāo)的有效實現(xiàn)。評議專家的選取有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),評議多采用匿名制,評議過程透明度高，評議標(biāo)準(zhǔn)與程序公布于眾。特別是一個項目的評議小組往往由多方參加，各方之間沒有隸屬關(guān)系，相對獨(dú)立，這樣更能做到相互監(jiān)督、保證評議結(jié)果的準(zhǔn)確性。

2.2.3 項目的全過程管理

項目過程管理，是實行全生命周期的管理模式，不僅有立項評審和結(jié)題驗收,同時在項目實施中要依照計劃的具體特點(diǎn)、要求，實行階段性、節(jié)點(diǎn)性或里程碑式的中期檢查和評審，從質(zhì)量、進(jìn)度、財務(wù)支出等方面跟蹤控制,使總目標(biāo)下的分解目標(biāo)得以實現(xiàn),盡可能地降低風(fēng)險。例如美國商業(yè)部的先進(jìn)技術(shù)計劃項目執(zhí)行中,要求提交一系列季度、年度、中期報告,包括技術(shù)報告、商業(yè)報告以及財務(wù)報告,并組織專家評議。政府可以通過對研究項目進(jìn)行分期投資的方式進(jìn)行控制,根據(jù)項目實施的評估情況決定是否對項目繼續(xù)投資。中期檢查的結(jié)果將直接影響到下一年度經(jīng)費(fèi)的撥付。

2.2.4 嚴(yán)厲的違規(guī)行為處理和高昂的違規(guī)成本

嚴(yán)格按照法律法規(guī)和項目合同對違規(guī)行為進(jìn)行處理。例如,美國國家科學(xué)基金會(National Science Foundation，簡稱NSF)參與了納米計劃等多項重大科技計劃,NSF作為重要科研管理機(jī)構(gòu)設(shè)置總監(jiān)察長辦公室,負(fù)責(zé)接受舉報、投訴并審理NSF工作人員、同行評議專家、科研人員等人員的違規(guī)行為；其中主要包括輕微案件、行政管理案件、民事或刑事案件以及計算機(jī)事故案件等類型,具體內(nèi)容涉及科研剽竊、經(jīng)費(fèi)濫用、資助欺詐以及項目收入使用不當(dāng)；NSF對于每一個案件都嚴(yán)格按照程序執(zhí)行、認(rèn)真調(diào)查,依法處理或移交其他主管部門。并且,NSF在年度報告中將違規(guī)行為及處理結(jié)果向社會公布。

2.2.5 注重多元化參與者的協(xié)調(diào)管理

發(fā)達(dá)國家在科技計劃管理中從時間上更加注重對計劃內(nèi)容的更新、調(diào)整,從范圍上更加注重多元參與和國內(nèi)外的廣泛科技合作,從專業(yè)領(lǐng)域上更注重計劃間的協(xié)同、聯(lián)動和資源整合,爭取更多的技術(shù)外溢效應(yīng)。

2.2.6 先進(jìn)的信息化管理與溝通手段

計劃項目管理采用先進(jìn)的信息化手段進(jìn)行溝通。在網(wǎng)上不僅可以進(jìn)行信息公布、立項申請、評審、簽約、中期評估、報告提交、財務(wù)管理等活動,而且是多方互動的模式。例如,美國國家科學(xué)基金會對于入選項目通過管理系統(tǒng)向申請人發(fā)送“立項資助確認(rèn)函”。

2.2.7 重視對科技計劃項目經(jīng)費(fèi)的管理

在科技發(fā)達(dá)國家,在項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算過程中管理和監(jiān)督機(jī)制很健全,預(yù)算的準(zhǔn)確性比較高。例如日本,政府在預(yù)算實施過程中有一套完整的項目管理評價體制和預(yù)算監(jiān)督機(jī)制,并注重發(fā)揮內(nèi)部審計、國家審計員制度和社會監(jiān)督在經(jīng)費(fèi)管理中的作用,促使項目承擔(dān)單位的科研經(jīng)費(fèi)按計劃執(zhí)行。

2.2.8 重視發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用

從前文的介紹可以得知,一些科技發(fā)達(dá)國家讓中介機(jī)構(gòu)參與了科技計劃項目管理的過程,且使其在項目管理中發(fā)揮了重要作用。例如英國政府聘請獨(dú)立的專業(yè)評估單位進(jìn)行評估跨部門的科技項目;德國政府將項目審批過程中的大量工作由中介組織負(fù)責(zé)等等。

3 研究結(jié)論

公益性科研項目投入力度與方向代表著一個國家科技發(fā)展與未來規(guī)劃，公益性科研項目管理的共同目標(biāo)是公平、誠實與效率性。如何提高公益性科研項目有效投入是國家財政與投資人的共同追求，同時也成為項目承擔(dān)者所必須考慮與追求的目標(biāo)。結(jié)合我國公益性項目管理實踐，要借鑒與吸收國外相關(guān)國家公益性項目管理的有益經(jīng)驗與方式、方法，達(dá)到為我所用，是提高公益性科研項目管理效率的重要內(nèi)容。首先，要堅持政府導(dǎo)向性，充分發(fā)揮政府部門、學(xué)術(shù)委員會與專業(yè)科研組織對科研計劃與規(guī)劃的指導(dǎo)性，提出更符合國家科研發(fā)展總體綱要，有助于保進(jìn)科研計劃總體發(fā)展與目標(biāo)實現(xiàn)的項目，更有利于全民提高公益效益實現(xiàn)。

其次，公益性科研項目投入要引入市場機(jī)制，通過公開、公平、公正的準(zhǔn)入與優(yōu)選制度，讓更有實力的競爭者參與到承擔(dān)公益性科研工作中來，打破部門界限，并帶動管理機(jī)制更新?lián)Q代，為項目管理效率提高提供更大空間。

再次，重視過程監(jiān)管與評價(評估)制度的建設(shè)與完善。全過程管理模式，因其跟蹤的全方位、及時與高效性，成為公益性項目管理推崇模式的；對公益性科研項目實施全過程管理已成為業(yè)界專家的共識。全過程監(jiān)管要與評價(評估)制度建設(shè)與完善有效地結(jié)合，明確、細(xì)化評價(評估)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合項目特性增強(qiáng)評價(評估)制度的可操作性，促進(jìn)管理統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化與公開、公正與透明性，為項目全程監(jiān)管提供堅實的執(zhí)行基礎(chǔ)。

然后，重視發(fā)揮中介評價(評估)機(jī)構(gòu)的作用。評估過程與結(jié)果的公正、合理性，直接影響項目立項、承擔(dān)單位選擇、科研信譽(yù)等級與下年度經(jīng)費(fèi)投入，中介機(jī)構(gòu)確立至關(guān)重要。中介機(jī)構(gòu)組織非營利化是保障評價(評估)公益性一項重要基礎(chǔ)，同時組織結(jié)構(gòu)多元化也勢在必行，吸納一定比例的其他部門及其專家入注應(yīng)制度化。

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