淺析地質(zhì)資料匯交人合法權(quán)益保護制度及完善

梁銀平，王 斌，李 杰，張立海

（國土資源實物地質(zhì)資料中心，河北 三河065201）

地質(zhì)資料蘊含著豐富的地質(zhì)、礦產(chǎn)、國土資源的信息，能夠為基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源評價、國土資源合理開發(fā)利用、國民經(jīng)濟建設(shè)、區(qū)域規(guī)劃制定、環(huán)境保護及其他相關(guān)學(xué)科研究提供有效的基礎(chǔ)依據(jù)。

目前，我國地質(zhì)資料管理與服務(wù)政策逐步完善［1］，但立足于地質(zhì)資料匯交人權(quán)益的權(quán)益保護制度稍顯薄弱。實際工作中，匯交義務(wù)人不履行匯交義務(wù)將要承擔(dān)非常嚴(yán)厲的處罰，但其欠交或拒交的情況仍然存在。原因就在于，一方面地質(zhì)資料的取得成本高且與匯交人當(dāng)前乃至將來的利益密切相關(guān)，另一方面不完善的權(quán)益保護制度使匯交人對其合法權(quán)益能否得到保障存在疑慮。為了確保地質(zhì)資料的全面匯交，對匯交人權(quán)益保護制度的完善顯得非常重要。

1 匯交人權(quán)利的法律性質(zhì)（地質(zhì)資料的法律屬性）

匯交人權(quán)利的法律性質(zhì)即匯交人的權(quán)利產(chǎn)生的依據(jù)，主要解決的是匯交人權(quán)利受到非法侵害時可以援引何種法律保護自己的權(quán)利。對這一問題的研究需從地質(zhì)資料的法律屬性入手。按照《條例》的規(guī)定，匯交義務(wù)人向國家匯交的地質(zhì)資料包括成果地質(zhì)資料、原始地質(zhì)資料和實物地質(zhì)資料。成果地質(zhì)資料是在原始地質(zhì)資料的基礎(chǔ)上進行分析、整理和研究后形成的以文字、圖表、聲像、電磁介質(zhì)等形式保存的地質(zhì)礦產(chǎn)檔案資料；原始地質(zhì)資料是地質(zhì)調(diào)查的第一手材料，包括地質(zhì)觀察路線、實測剖面、礦點檢查、物化探等的原始記錄和圖件，金屬量測量、重砂分析、薄片鑒定結(jié)果及各種數(shù)據(jù)、登記卡片、登記簿等；實物地質(zhì)資料是地質(zhì)工作過程中所形成的巖礦心、各類標(biāo)本、光薄片、樣品、巖屑、副樣等。

《條例》對地質(zhì)資料法律屬性的規(guī)定主要體現(xiàn)在第16條。據(jù)此規(guī)定，地質(zhì)資料可作為著作權(quán)范疇的作品或者國家秘密，受到著作權(quán)法和保守國家秘密法的保護。但是，這兩種法律屬性的界定并不能完全涵蓋所有類型的地質(zhì)資料。

首先，“獨創(chuàng)性”是勞動成果成為作品的判斷標(biāo)準(zhǔn)?！耙环N獨立完成的勞動成果也可能因為沒有達到最基本的智力創(chuàng)造高度而無法成為作品，受到著作權(quán)法的保護［2］”。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，原始地質(zhì)資料受其所反映的內(nèi)容的限制，缺乏獨創(chuàng)性，構(gòu)不成作品，不能受到著作權(quán)的保護；實物地質(zhì)資料也無法成為作品受到著作權(quán)保護。

第二，只有部分成果地質(zhì)資料能受到著作權(quán)的保護。如成果地質(zhì)資料中某些處于公共領(lǐng)域內(nèi)的要素，以及無獨創(chuàng)性的選擇、編排和處理均無法受到著作權(quán)的保護［3］。另外，即使某項成果地質(zhì)資料被認(rèn)定為作品而受到著作權(quán)的保護，其所包含的數(shù)據(jù)和其他信息也不一定能受到著作權(quán)法保護的。如果有人竊取這些信息進行其他的商業(yè)性利用，雖不構(gòu)成著作權(quán)侵權(quán)的，但對匯交人的權(quán)利會造成真實的損害。

這一問題也引起了我國法學(xué)家的關(guān)注。在學(xué)界，就地質(zhì)勘查成果的法律屬性存在單項權(quán)利說和權(quán)利束說兩種觀點。

單項權(quán)利說將地勘成果權(quán)為一項整體上的權(quán)利歸入知識產(chǎn)權(quán)進行保護。按其內(nèi)容可分為商業(yè)秘密說和專有技術(shù)說兩種。商業(yè)秘密說認(rèn)為地勘成果屬于知識產(chǎn)權(quán)中的商業(yè)秘密，應(yīng)通過保護商業(yè)秘密的制度對其進行有效的保護［4］。專有技術(shù)說則認(rèn)為地勘成果屬于無形資產(chǎn)知識產(chǎn)權(quán)范疇中的專有技術(shù)［5］。

權(quán)利束說認(rèn)為地勘成果權(quán)是一個權(quán)利群，要區(qū)分不同情況受到眾多類型的知識產(chǎn)權(quán)的共同保護［6］。

建議區(qū)分不同出資者匯交的資料以及公益性資料和商業(yè)性資料，同時考慮到地質(zhì)資料多樣性的特點，對地質(zhì)資料的法律屬性給予明確界定。

2 地質(zhì)資料匯交人與權(quán)利人

為了促進地質(zhì)資料匯交，《條例》及其實施辦法對地質(zhì)資料匯交人義務(wù)人做了明確而詳細(xì)規(guī)定。但是，匯交人義務(wù)人能否成為地質(zhì)資料的真正權(quán)利人？

目前的現(xiàn)狀是，按《條例》第16條的規(guī)定可按照著作權(quán)法的相關(guān)確定其權(quán)利人。

蔣瑞雪和馬治國［7］通過分析澳大利亞、英國、美國等國地質(zhì)資料版權(quán)歸屬制度，對我國地質(zhì)資料版權(quán)歸屬提出了建議：①國家投資形成的地質(zhì)資料版權(quán)屬于國家，授權(quán)給國土資源部行使；②社會投資的地質(zhì)資料版權(quán)歸屬國家，投資者有使用權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利。

本文認(rèn)為，上述兩種做法均欠妥當(dāng)。首先，地質(zhì)資料類型多樣，《條例》只能解決構(gòu)成作品的那部分地質(zhì)資料的權(quán)利歸屬問題，不成為作品但與匯交人利益相關(guān)的那部分地質(zhì)資料權(quán)利如何處置？第二，地質(zhì)資料法律屬性具有多樣性的特點，涉及多方面的利益關(guān)系，籠統(tǒng)地將版權(quán)歸屬于國家的做法顯然不足以涵蓋所有地質(zhì)資料。第三，探礦權(quán)或采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓后，匯交義務(wù)轉(zhuǎn)移，地質(zhì)資料相關(guān)權(quán)利的歸屬難以確認(rèn)。

事實上，這一問題的焦點仍然是地質(zhì)資料法律屬性界定。如果對地質(zhì)資料法律屬性進行明確界定，該問題便可迎刃而解。建議如一所述。

3 權(quán)利的保護期限

目前，大部分國家都規(guī)定了地質(zhì)資料的匯交義務(wù)，同時也規(guī)定國家在一定期限內(nèi)對地質(zhì)資料的保密義務(wù)。這一規(guī)定充分考慮了對相關(guān)人利益的保護，有利于打消探礦權(quán)人匯交地質(zhì)資料的后顧之憂。但對于具體的保護期限，各國的規(guī)定不盡相同。

《南非礦業(yè)法》第19條第2款規(guī)定：本條第一款或先前法令的相應(yīng)條款規(guī)定提供的資料不得對除為礦產(chǎn)局服務(wù)的官員或雇員之外的任何人公開或公示，除非第一款提及的勘查許可證或采礦批準(zhǔn)書的持有人書面同意公開或出示。第三款規(guī)定：（a）在自依照本條第一款或先前法律的相應(yīng)條款已提交資料的挖掘工程或鉆井完成后的15年期限期滿后，總局長可在政府公報告示他打算公開或披露這些資料。（b）對以上a項提到的挖掘工程或鉆井具有直接或間接金錢利益的并反對公開或披露有關(guān)資料的人應(yīng)在自a項提到的通告公布之日起的6個月之內(nèi)書面向總局長提出他反對的根據(jù)［8］。

英國的做法是，對于匯交義務(wù)人的專有信息，一般應(yīng)礦業(yè)權(quán)人的要求在礦業(yè)權(quán)有效期內(nèi)予以保密；在礦業(yè)權(quán)終止后，匯交義務(wù)人還可適當(dāng)延長保密期［9］。

我國現(xiàn)行《條例》在強化地質(zhì)資料公開利用制度的同時，規(guī)定了匯交人在匯交時可依法申請保護。保護期限具體規(guī)定：與探礦權(quán)、采礦權(quán)有關(guān)的地質(zhì)資料，保護期限與勘查許可證或采礦許可證有效期限相一致；其他地質(zhì)資料的保護期限最長為十年。

事實上，很多與探礦權(quán)、采礦權(quán)有關(guān)的地質(zhì)資料蘊含大量寶貴的地質(zhì)信息，對匯交人來說等同于商業(yè)秘密的價值。然而，為了履行匯交義務(wù)，匯交人不得不將其提交給國家。在保護力度上，《條例》的有期限保護顯然遠低于商業(yè)秘密的無期限保護。鑒于地勘成果是國家進行宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)資料和依據(jù)，其保護應(yīng)與普通商業(yè)秘密權(quán)的保護存在差別，學(xué)者提出可以將部分地質(zhì)資料認(rèn)定為特殊的商業(yè)秘密的觀點［5］。

本文同意將部分地質(zhì)資料作為特殊的商業(yè)秘密給予保護的觀點，同時建議根據(jù)地質(zhì)資料所含信息的重要程度，給予匯交人在礦業(yè)權(quán)終止后申請適當(dāng)延長保密期的權(quán)利。

4 關(guān)于法律責(zé)任的分析

權(quán)利和義務(wù)是相對的，權(quán)利的取得必然有義務(wù)的付出，義務(wù)的付出也對應(yīng)權(quán)利的取得。從立法目的來看，《條例》制定之初也有遵循這一原則的意愿。然而，現(xiàn)行的《條例》在法律責(zé)任的規(guī)定上缺乏周詳?shù)目紤]。

現(xiàn)行《條例》就法律責(zé)任的規(guī)定主要包括兩方面：一是對匯交人逾期匯交和虛假匯交的處罰措施；二是針對資料保管者不按規(guī)定管理、披露地質(zhì)資料、非法披露保密地質(zhì)資料的相應(yīng)責(zé)任。這兩方面的特點體現(xiàn)了其調(diào)整的側(cè)重點在于行政管理，體現(xiàn)的是地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交和公開利用兩種制度，缺少與匯交人權(quán)利保護有關(guān)的責(zé)任。

事實上，從地質(zhì)資料的產(chǎn)出、保管到公開使用會產(chǎn)生多種法律關(guān)系。其中不僅僅有行政法律關(guān)系，還有民事法律關(guān)系、經(jīng)濟法律關(guān)系等。例如，地質(zhì)資料的管理者遺失地質(zhì)資料或者非法披露保護期內(nèi)的地質(zhì)資料，給匯交人造成損失，這屬于地質(zhì)資料管理者與生產(chǎn)者之間的民事法律關(guān)系。地質(zhì)資料使用者和生產(chǎn)者也會因為地質(zhì)資料的使用發(fā)生各種各樣的法律關(guān)系。特別是，隨著商業(yè)性地質(zhì)勘查工作的出現(xiàn)，地質(zhì)資料的匯交主體呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的特點，圍繞地質(zhì)資料的產(chǎn)生、管理和利用產(chǎn)生的利益糾紛也會越來越復(fù)雜，對地質(zhì)資料匯交人權(quán)利保護的要求會越來越高。建議在明確地質(zhì)資料法律屬性的基礎(chǔ)上，充分考慮從地質(zhì)資料的匯交、保管和利用產(chǎn)生的各類法律關(guān)系，對地質(zhì)資料的生產(chǎn)者、使用者和管理者之間的法律責(zé)任做全面而明確的規(guī)定。

5 其他利益的擴充

匯交人合法權(quán)益保護制度的完善，除健全權(quán)利保護機制外，還應(yīng)借鑒國際上的通行做法和國內(nèi)地方資料館的成功經(jīng)驗，對匯交人利益進行必要的擴充。

在匯交激勵機制上，英國地學(xué)數(shù)據(jù)中心的規(guī)定凡向英國地質(zhì)調(diào)查局提供過有價值的資料，作為其提供信息的回報，地調(diào)局將免除其日后的資料檢索費用［9］。國內(nèi)的上海市地質(zhì)資料館則是通過制定《地質(zhì)信息共享合作協(xié)議》，給予匯交人不同程度查詢和利用上海市地質(zhì)資料館相關(guān)地質(zhì)資料的權(quán)利［10］。建議將該類激勵機制正式列入《地質(zhì)資料管理條例》，擴充匯交人的利益，促進其匯交積極性。

在地質(zhì)資料的使用上，英國、澳大利亞等國均實行有償使用制度。在我國，地質(zhì)資料的有償使用是《礦產(chǎn)資源法》和《著作權(quán)法》所確認(rèn)的，在《地質(zhì)資料管理條例》中雖有所體現(xiàn)，但具體實施中仍存在問題［11－12］。隨著地勘市場經(jīng)濟的發(fā)展，為促進礦產(chǎn)地質(zhì)勘探開發(fā)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)對地質(zhì)資料有償使用制度逐步探索完善。

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