稀有金屬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制探索

戴茂華

(1.東華理工大學文法學院，江西 撫州 344000；2.武漢大學環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

我國是世界上稀有金屬礦產(chǎn)種類比較齊全的國家之一，稀有稀土礦產(chǎn)資源豐富，素有“稀土王國”之稱，多種稀有金屬礦產(chǎn)如鉬、鍶、鈦、鉍、銦、鎵、稀土儲量位于世界前列。稀有金屬礦產(chǎn)資源的開發(fā)、利用，既對經(jīng)濟的發(fā)展起到了巨大的推動作用，但同時也會引發(fā)地表沉陷、植被破壞、地下水層破壞、水土流失、土地沙化、礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞和物種資源流失加劇等一系列難以避免的生態(tài)破壞、環(huán)境污染和資源耗竭問題，對生態(tài)環(huán)境和當?shù)鼐用竦纳婧桶l(fā)展造成了嚴重影響。以我國江西、福建、廣東等南方地區(qū)離子型稀土礦產(chǎn)資源開發(fā)為例，由于稀土礦開采企業(yè)過多，規(guī)模普遍較小，采礦方法簡單落后，部分還采用被稱為“搬山運動”的易地池浸法，不僅稀土回收利用率低，而且開采中土地和植被破壞、水土流失等生態(tài)破壞問題十分嚴重，對土壤和水體造成嚴重污染，對礦區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重大影響[1]，迫切需要建立健全我國稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制。

1 稀有金屬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制建立的意義

1.1 有助于推進《礦產(chǎn)資源法》的修訂、《生態(tài)補償條例》和《稀有金屬管理條例》的制定

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》對包括稀有金屬礦山在內(nèi)的礦山環(huán)境治理和保護缺乏有效的管理措施，在礦業(yè)權市場及管理、礦山環(huán)境治理、礦山關閉善后等諸多方面，已無法滿足礦業(yè)管理的實際需要。為此，國土資源部于2003年啟動了《礦產(chǎn)資源法》的第二輪修訂工作。而其中，礦山環(huán)境保護等主要制度設計、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)木唧w機制將是其必須突破的重點內(nèi)容。同時，我國已正式啟動《生態(tài)補償條例》和《稀有金屬管理條例》起草工作，《生態(tài)補償條例》和《稀有金屬管理條例》都已經(jīng)形成草案初稿，而其中稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)領域的生態(tài)補償是其必須突破的重點內(nèi)容之一。因此，稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)領域生態(tài)補償機制的建立，將可以為《礦產(chǎn)資源法》的修訂、《生態(tài)補償條例》和《稀有金屬管理條例》的制定提供參考和決策依據(jù)。

1.2 有助于確保我國稀有金屬礦業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，推動礦產(chǎn)資源開發(fā)領域生態(tài)文明制度建設

當前，在大力推進生態(tài)文明建設的大背景下，建立健全我國稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制和政策，對我國稀有金屬礦產(chǎn)資源法律法規(guī)、政策的制定和完善，提升我國稀有金屬產(chǎn)業(yè)話語權和國際定價權，提高我國礦業(yè)的競爭力，確保我國稀有金屬礦業(yè)可持續(xù)、健康發(fā)展，促進稀有金屬礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用，推動礦產(chǎn)資源開發(fā)領域生態(tài)文明制度建設具有重要意義。

2 稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t和標準

2.1 基本原則

根據(jù)國內(nèi)外文獻調(diào)研和實地調(diào)查分析，稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償應遵循以下原則。

1) 破壞者負擔原則。對新建和正在生產(chǎn)的稀有金屬礦山，開采企業(yè)既是資源的開發(fā)利用者，又是生態(tài)環(huán)境的破壞者，同時也是開發(fā)利用稀有金屬礦產(chǎn)資源的受益者。因此，對于能夠明確破壞主體的礦山損害，應完全由破壞者即礦山開采企業(yè)承擔主要的補償義務，并有責任將損害的礦山環(huán)境恢復治理。對于難以落實責任主體的廢棄稀有金屬礦山或者稀有金屬礦山企業(yè)繳納的保證金不能足額支付治理費用時，應由政府組織治理，行業(yè)內(nèi)部相應承擔[2]。

2) 使用者、受益者付費原則。稀有金屬在地殼中含量非常少，分布也較為分散，提煉比較困難，從而具有特殊的稀有稀缺性和經(jīng)濟價值。稀有金屬礦產(chǎn)資源與依附其上的植被、土地、森林等地表附著物共同構成了完整的生態(tài)系統(tǒng)，所提供的生態(tài)服務也具有特殊性。由于稀有金屬礦產(chǎn)資源具有特殊的稀有稀缺性、經(jīng)濟價值和生態(tài)功能，在高技術產(chǎn)業(yè)和國防建設中具有重要用途，并在國家資源安全和經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用，給人類帶來了巨大的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。因此，稀有金屬礦產(chǎn)資源屬于稀缺珍貴資源，無論是從稀有稀缺性還是它所具有的價值，都要求按照使用者付費原則，由其占用者向國家或公眾利益代表提供補償，在使用時都應該為之付費。同時，其作為一種特殊的公共產(chǎn)品，礦區(qū)內(nèi)的個人或其他企業(yè)也應當根據(jù)受益程度的大小，分擔環(huán)境產(chǎn)品的成本或為環(huán)境補償付費。

3) 新賬和舊賬分治原則。在法律法規(guī)實施日以前造成的生態(tài)環(huán)境破壞，由于難以明確責任主體，由國家承擔補償與修復的責任；對于法律法規(guī)實施日以后造成的破壞和將要對資源進行開發(fā)造成的生態(tài)破壞，由資源開采者負擔補償與修復，以明確礦山環(huán)境恢復補償主體以及責、權、利。因此，對稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境的破壞，我國應區(qū)分新舊賬，由國家和礦山開采者分別承擔補償與修復的責任，從而避免新賬與舊賬相互混淆，責任不清的狀態(tài)。

4) 以生態(tài)環(huán)境修復的成本為依據(jù)確定補償標準。補償標準的確定是生態(tài)環(huán)境補償機制中的一大難點，目前我國生態(tài)補償機制存在著補償標準過低和補償標準不科學的問題。對稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償，其補償標準未體現(xiàn)稀有金屬礦產(chǎn)資源的稀缺性、稀有性和珍貴之處，也未反映出其可耗竭性和不可再生性，而稀有金屬礦產(chǎn)資源的耗竭特性,決定了礦產(chǎn)資源耗竭補償費的征收依據(jù)。因此，筆者認為，稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)臉藴剩瑧陨鷳B(tài)環(huán)境修復的成本為依據(jù)，同時體現(xiàn)稀有金屬礦產(chǎn)資源的稀有稀缺性、可耗竭性和不可再生性。

2.2 補償標準的確定

1) 基于生態(tài)破壞的修復治理成本確定補償標準。即將遭受破壞的生態(tài)環(huán)境恢復到或者超過原有生態(tài)功能的治理成本，包括土方工程費用、植被修復費用和其他治理費用。這是目前較多采用的一種方法，易于操作和執(zhí)行。根據(jù)“誰破壞、誰恢復”的原則，需要將環(huán)境和生態(tài)破壞的修復治理成本確定為補償標準參考[3]。

2) 基于生態(tài)環(huán)境保護者的投入和損失的機會成本確定補償標準。即按照生態(tài)環(huán)境保護者為了保護生態(tài)環(huán)境而投入的人力、物力、財力以及為進行生態(tài)保護而損失的發(fā)展機會成本進行成本核算，并以此確定補償?shù)臉藴剩@是進行稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)囊环N現(xiàn)實方法。

3) 基于資源種類、資源儲藏條件、資源稀缺程度、市場需求與開發(fā)速度確定補償標準。由于稀有金屬礦產(chǎn)資源市場需求大、資源稀缺程度高、耗竭速度快，因此資源補償?shù)臄?shù)額高。其形式主要是權利金，按照凈利潤的比例來收取。從國際看，有按凈利潤額比例計算的，也有按銷售價格計算的。

3 補償資金來源

應參照國外相關法律經(jīng)驗，充分運用市場和社會參與機制，按照“新賬”、“舊賬”分治原則建立稀有金屬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償資金多元化融資渠道。

3.1 歷史遺留的廢棄稀有金屬礦山生態(tài)補償資金來源

對廢棄的稀有金屬礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理問題，主要通過兩種途徑解決：對于受益者相對明確的一部分廢棄稀有金屬礦山，建立“誰受益，誰治理”的機制，解決部分廢棄稀有金屬礦山的生態(tài)補償資金問題；對其他已經(jīng)沒有受益人或受益人不明確的廢棄稀有金屬礦山，只能由政府對其生態(tài)環(huán)境恢復治理承擔主要義務。政府主要通過建立“廢棄礦山恢復治理基金”，負責恢復治理廢棄礦區(qū)已造成的生態(tài)環(huán)境破壞，同時吸引社會資金進入稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償領域?！盎謴椭卫砘稹钡闹饕獊碓从?個方面，即政府財政支出、向正在生產(chǎn)的稀有金屬礦山企業(yè)征收廢棄礦山生態(tài)環(huán)境補償費、捐贈、捐款和其他款項[4]。

3.2 新建和正在開采的稀有金屬礦山生態(tài)補償資金來源

由稀有金屬礦開采企業(yè)對新建和正在開采的稀有金屬礦山所造成的生態(tài)損害“新賬”，承擔全部的生態(tài)環(huán)境修復義務，即由企業(yè)出資，繳納礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金，確保足以完成生態(tài)環(huán)境的保護與修復。保證金的繳納在正式頒發(fā)稀有金屬礦“開采許可證”之前進行。保證金的金額，根據(jù)礦山企業(yè)采礦登記的礦區(qū)面積、采礦許可證有效期、礦種儲藏條件和稀缺程度、開采方式以及對生態(tài)環(huán)境的影響程度等因素，按照不低于生態(tài)破壞的修復治理成本的原則加以確定，并可根據(jù)變化情況進行調(diào)整。保證金繳納方式，可以根據(jù)采礦許可的時間和礦業(yè)企業(yè)信用(即企業(yè)是否有受到懲罰或逃避復墾任務的歷史記錄)分為一次性全額繳納和分年度按一定比例繳納兩種[5]。

4 建立我國稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的若干建議

4.1 加快稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO

加快稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO，以立法的形式確立完善的、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補償機制，將補償受償主體及其權利義務、補償標準、補償范圍、補償方式及補償程序、補償資金的來源及監(jiān)管機制、權利救濟機制尤其是公益訴訟機制、法律責任等確定下來，發(fā)揮法律的規(guī)范、引導、制約和保障作用，確保在公平、合理、高效的原則下，落實生態(tài)環(huán)境保護，促進稀有金屬礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。實踐中，首先應緊密結合我國稀有金屬礦區(qū)環(huán)境的特點，開展生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO。如我國稀有金屬鋰、鈹、鈮、鉭礦產(chǎn)資源分布高度集中、單一礦床少、共伴生礦床多、綜合利用價值大；而我國稀土礦主要分布在北方的內(nèi)蒙古和南方五省份。稀有金屬礦開發(fā)過程中，由于部分企業(yè)采礦方法簡單落后，造成開采中土地和植被破壞、水土流失等生態(tài)破壞問題十分嚴重，對土壤和水體造成嚴重污染。其次，建議在當前法律規(guī)定的基礎上，立足我國國情，借鑒國外的有益經(jīng)驗，建立健全我國的稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償法律法規(guī)體系，建立健全我國稀有金屬礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復技術和質(zhì)量標準體系，建議由環(huán)境保護部門、林業(yè)部門、國土資源部門、水利部門等協(xié)調(diào)起草相關技術規(guī)程和質(zhì)量控制標準[6]。其次，在法律上建立權利金制度[7]，補償資源的稀缺性、耗竭性、土地的占用以及資源賦存條件對耗竭性的影響。再次，通過立法的形式，確保生態(tài)補償能夠納入稀有金屬礦山開發(fā)的全過程，要求開采者在礦產(chǎn)開發(fā)前預估和防范可能產(chǎn)生的潛在破壞，從源頭上遏制對礦山生態(tài)環(huán)境不可逆轉(zhuǎn)、不可恢復性的破壞，切實為稀有金屬礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境的有效保護提供可靠保證。最后，制訂完善稀有金屬礦產(chǎn)共生、伴生資源管理等方面可供操作的相關法津法規(guī)與實施細則，保護共生、伴生資源，以法律的手段明確和規(guī)范稀有金屬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制。

4.2 具體措施

設立“廢棄稀有金屬礦山生態(tài)恢復治理基金”，實行以能恢復、維護、提升礦區(qū)生態(tài)功能為目的的生態(tài)補償費征收制度，用以修復治理廢棄稀有金屬礦山的生態(tài)損害“舊賬”；將稀有金屬礦產(chǎn)資源開采許可證制度與生態(tài)環(huán)境補償及修復直接掛鉤，并通過實行稀有金屬礦山生態(tài)補償和環(huán)境恢復保證金制度保證該項規(guī)定的實施，用以修復新建和正在開采的稀有金屬礦山的生態(tài)損害“新賬”，改變傳統(tǒng)的礦山環(huán)境管理中管理成本高，而違法成本低的局面；實施稀有金屬礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境與礦區(qū)/區(qū)域三個層面的補償，構建防范性、即時性與修復性三類不同性質(zhì)功能的補償體系[8]；實行稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)生產(chǎn)總量控制，對鉬以及其他稀有分散金屬制訂具體的有效管理辦法和生態(tài)補償政策，以應對國內(nèi)行業(yè)管理和國外對應工作的被動局面；建立稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)“事前防范、過程監(jiān)控、事后處置”生態(tài)環(huán)境保護防線；中央層面建立稀有金屬礦產(chǎn)資源開采生態(tài)環(huán)境補償專項資金，加大對“舊賬”的彌補力度，逐步有計劃解決如內(nèi)蒙古、江西等省稀有稀土金屬礦開發(fā)歷史遺留下來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞舊賬問題；建立和完善稀有金屬礦生態(tài)補償資金使用的招標、監(jiān)管和效益評價機制；建立生態(tài)補償激勵機制，鼓勵民間資本參與生態(tài)重建等。

5 結論

生態(tài)補償機制是一個涉及對象范圍廣泛、建立與實施非常復雜的事物，生態(tài)補償問題雖具有共性，但針對不同領域、不同對象問題，結合其不同條件特點等進行研究，可能會有多種不同的解決問題的方式。筆者認為，稀有金屬礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制的最大特點就在于其特殊性。由于稀有金屬礦開發(fā)行為的特殊性和稀有金屬礦產(chǎn)資源的稀有稀缺性、可耗竭性和不可再生性，稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)領域的生態(tài)補償也表現(xiàn)出其特殊性。然而，當前國內(nèi)關于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的研究重點仍停留在補償資金的籌集方式和相關政策的制定上，未深入到稀土等稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)領域，也無針對稀有金屬礦開發(fā)行為特殊性的研究，現(xiàn)有文獻缺乏對稀有金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)領域生態(tài)補償特殊性應有的關注，留下了廣闊的研究空間。

[1] 周文穎.稀土開發(fā)不能以犧牲環(huán)境為代價——就加強稀土礦山生態(tài)保護與治理恢復訪環(huán)境保護部有關負責人[N].中國環(huán)境報，2011-07-27(1).

[2] 中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組.中國生態(tài)補償機制與政策研究[M].北京：科學出版社，2007:145.

[3] 李文華.生態(tài)補償機制課題組報告[R].中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會第三屆課題，2008.

[4] 胡振琪 程琳琳.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的構想[J].環(huán)境保護，2006(10A):59-62.

[5] 宋蕾.礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償研究[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2012:82.

[6] 孔凡斌.建立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補償機制研究[J].當代財經(jīng)，2012(2)：22-28.

[7] 曹明德.礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法律制度之探究[J].法商研究，2007(2)：17-24.

[8] 張復明.礦產(chǎn)開發(fā)的資源生態(tài)環(huán)境補償機制研究[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2010:185.