衛(wèi)生行政許可案卷制作及歸檔的規(guī)范化管理

陳 雋

鎮(zhèn)江市衛(wèi)生監(jiān)督所，江蘇鎮(zhèn)江 212003

衛(wèi)生行政許可是各級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)依法采取事先控制的方式管理衛(wèi)生事務(wù)的一種重要手段[1]。衛(wèi)生行政許可案卷是衛(wèi)生行政部門依法實(shí)施衛(wèi)生行政許可事項(xiàng)的申請(qǐng)、受理、審查、許可決定、許可送達(dá)的過程中所形成的具有保存價(jià)值的文字、圖片等形式的記錄，記載著衛(wèi)生行政許可行為，是衛(wèi)生行政許可活動(dòng)的原始記錄和法律憑證。加強(qiáng)衛(wèi)生許可案卷制作和歸檔的規(guī)范化管理已經(jīng)成為衛(wèi)生行政部門從法律層面保證衛(wèi)生行政許可工作的正常開展，體現(xiàn)自我保護(hù)和規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，也成為當(dāng)前加強(qiáng)衛(wèi)生行政許可工作的重要內(nèi)容。

1 衛(wèi)生行政許可案卷制作及檔案規(guī)范化管理的必要性和重要性

1.1 法律法規(guī)的要求

2004年7月正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政許可法》第五條規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則”?！靶姓S可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開”[2]。同年衛(wèi)生部發(fā)布的《衛(wèi)生行政許可管理辦法》第三條規(guī)定“實(shí)施衛(wèi)生行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、便民原則”[3]。第二十五條規(guī)定“衛(wèi)生行政部門作出的衛(wèi)生行政許可決定，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱”[3]。第二十六條規(guī)定“衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)建立健全衛(wèi)生行政許可檔案管理制度，妥善保存有關(guān)申報(bào)材料和技術(shù)評(píng)價(jià)資料”[3]。第五十二條規(guī)定“衛(wèi)生行政部門對(duì)被許可人提供的有關(guān)技術(shù)資料和商業(yè)秘密負(fù)有保密責(zé)任”[3]，這四條規(guī)定明確而直接地對(duì)衛(wèi)生行政許可案卷制作及檔案管理提出了嚴(yán)格的要求。

1.2 涉及面廣、社會(huì)影響大

目前衛(wèi)生行政許可包括公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可、放射診療衛(wèi)生許可、供水單位衛(wèi)生許可、醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可、執(zhí)業(yè)醫(yī)師注冊(cè)、護(hù)士執(zhí)業(yè)注冊(cè)等12項(xiàng)許可事項(xiàng)，涉及到《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》三部法律以及《護(hù)士條例》、《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》及十多部配套的規(guī)章。以鎮(zhèn)江市區(qū)為例，每年的許可辦件量在9000件左右，面廣量大，行政許可相對(duì)人涉及到政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人等。因此規(guī)范衛(wèi)生行政許可案卷制作和檔案管理具有十分重要的社會(huì)意義和現(xiàn)實(shí)意義[5]。

1.3 重要作用

衛(wèi)生行政許可案卷是衛(wèi)生行政許可活動(dòng)的原始記錄，不僅直接記載和真實(shí)、客觀反映了衛(wèi)生行政許可事項(xiàng)及審批程序的全部過程，還客觀反映了衛(wèi)生行政許可工作的質(zhì)量和水平，是衛(wèi)生行政許可活動(dòng)的法律憑證，也是衛(wèi)生行政許可工作接受社會(huì)監(jiān)督，進(jìn)行行政復(fù)議、行政訴訟的重要法律依據(jù)[1]。衛(wèi)生行政許可檔案還是日常性監(jiān)督工作的基礎(chǔ)資料，是做好經(jīng)常性監(jiān)督的前提，也為衛(wèi)生行政部門掌握衛(wèi)生行政許可工作狀況，制訂衛(wèi)生行政許可工作計(jì)劃提供重要的參考依據(jù)。

2 衛(wèi)生行政許可案卷及歸檔管理存在問題

2.1 案卷制作方面存在的問題

①許可文書使用不規(guī)范。衛(wèi)生部文件中提出省級(jí)衛(wèi)生行政部門可以按照實(shí)際情況增添相應(yīng)的許可文書，以江蘇省為例，目前仍未對(duì)許可文書的類別和使用進(jìn)行規(guī)范，在對(duì)鎮(zhèn)江市許可案卷的評(píng)查工作中，也發(fā)現(xiàn)許可案卷中普遍存在沒有落款，或者是自行設(shè)計(jì)模仿衛(wèi)生部、省衛(wèi)生廳的落款，沒有以本地衛(wèi)生行政部門的名義重新制定的問題。②許可申報(bào)資料不符合要求。如申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)資料內(nèi)容不齊全，缺少衛(wèi)生設(shè)施布局平面圖、衛(wèi)生設(shè)備和消毒設(shè)備清單填寫不完整等關(guān)鍵資料；受理時(shí)未提交檢測(cè)資料，無補(bǔ)證通知。③文書制作不規(guī)范。如申請(qǐng)資料中申請(qǐng)表項(xiàng)目填寫不全，提供的資料不能逐頁加蓋公章；現(xiàn)場(chǎng)審查不夠規(guī)范，缺少資料核查記載，許可審查文書上無執(zhí)法人員證件號(hào)記載；審批資料中不簽署審批意見，缺少衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)人簽字；送達(dá)回證中只有準(zhǔn)予許可決定書的送達(dá)，缺少衛(wèi)生許可證的送達(dá)，送達(dá)回證上只有1名衛(wèi)生監(jiān)督人員簽字等。④案卷歸檔不符合要求。沒有形成行政許可卷宗檔案，裝訂時(shí)未使用統(tǒng)一規(guī)范的卷皮；卷內(nèi)目錄未標(biāo)注對(duì)應(yīng)頁碼，案卷沒有逐頁編寫頁碼或者用鉛筆手工標(biāo)注；案卷裝訂線處沒有立卷人簽章或加蓋歸檔專用章；案卷材料排序不正確等。

2.2 檔案管理存在的問題

①思想上重視不夠。有些部門尤其是基層單位領(lǐng)導(dǎo)和衛(wèi)生行政許可審辦人員對(duì)衛(wèi)生行政許可檔案的作用重視不夠，實(shí)際工作中只注重衛(wèi)生行政許可數(shù)量，而對(duì)申請(qǐng)資料審查不嚴(yán)[4]，忽視審批過程的文書制作及所形成的衛(wèi)生行政許可檔案的管理。②缺少統(tǒng)一管理規(guī)范。目前我國(guó)對(duì)衛(wèi)生行政許可檔案的內(nèi)容、格式、管理等方面沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地衛(wèi)生行政許可審查內(nèi)容不一致。加之目前各地衛(wèi)生行政許可授權(quán)不一，衛(wèi)生行政許可檔案管理工作有的在衛(wèi)生局，有的在衛(wèi)生監(jiān)督所(局)，因此管理上較為混亂。③缺少相應(yīng)的管理制度。許可檔案立卷歸檔無具體制度，案卷制作缺標(biāo)準(zhǔn)[5]。沒有專人對(duì)許可檔案進(jìn)行管理，有的在許可科管理，有的分散在各個(gè)業(yè)務(wù)部門管理，檔案存放條件也不符合要求。

3 對(duì)策探討

3.1 規(guī)范衛(wèi)生行政許可行為

規(guī)范許可行為是做好許可案卷的源頭。①及時(shí)、準(zhǔn)確公示許可事項(xiàng)。不斷完善衛(wèi)生行政許可辦事指南、一次性告知等許可事項(xiàng)，不僅要在本地衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)站、行政服務(wù)中心網(wǎng)站及窗口及時(shí)公開，還應(yīng)在受理窗口擺放申請(qǐng)表樣式和申報(bào)資料模板供申請(qǐng)人參考，做到公開、透明、便民，有條件的還應(yīng)開通網(wǎng)上受理，方便群眾申報(bào)，提高工作效率。②規(guī)范許可文書制作。針對(duì)現(xiàn)階段衛(wèi)生行政許可的要求，參照市政府法制部門和行政許可法律文書樣式，建議制定《衛(wèi)生行政許可文書規(guī)范》，對(duì)衛(wèi)生行政許可文書進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)，一律落款為本地衛(wèi)生行政部門，既統(tǒng)一規(guī)范又整齊劃一；許可文書應(yīng)包括申請(qǐng)與受理類文書、審查與決定類文書、變更與延續(xù)類文書、監(jiān)督核查類文書及其他類文書。③規(guī)范許可人員工作行為，提升案卷制作能力。制定《衛(wèi)生行政許可工作規(guī)范》，不斷規(guī)范許可行為，受理階段窗口工作人員應(yīng)持認(rèn)真、細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度，嚴(yán)格把好申請(qǐng)材料的第一道關(guān)口；審查階段工作人員應(yīng)熟練掌握各類許可現(xiàn)場(chǎng)審查的要求，把好現(xiàn)場(chǎng)審查第二道關(guān)；審批階段各環(huán)節(jié)相關(guān)人員及單位負(fù)責(zé)人應(yīng)簽署具體意見，做出是否許可的決定；送達(dá)階段應(yīng)有兩名衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員簽字等，每一項(xiàng)流程的規(guī)范實(shí)施都為提高案卷質(zhì)量提供了有力的保證。

3.2 開展案卷評(píng)查，提升案卷質(zhì)量

開展衛(wèi)生行政許可案卷評(píng)查活動(dòng)是不斷規(guī)范衛(wèi)生行政許可審批工作，提高衛(wèi)生行政許可業(yè)務(wù)能力和案卷質(zhì)量的有效抓手和措施。通過案卷評(píng)查活動(dòng)要做到以下三個(gè)方面：①要制定適合本地區(qū)許可工作實(shí)際情況的《行政許可案卷評(píng)查內(nèi)容和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》，可采用當(dāng)?shù)厥姓ㄖ妻k的標(biāo)準(zhǔn)加以完善；②要及時(shí)發(fā)現(xiàn)各地案卷制作中的亮點(diǎn)和規(guī)范制作的成功經(jīng)驗(yàn)，做到及時(shí)推廣，全面提升；③通過評(píng)查結(jié)果，確定案卷制作要求和歸檔管理規(guī)范，制定《衛(wèi)生行政許可檔案管理規(guī)范》，對(duì)案卷格式、裝訂要求、卷內(nèi)文件排列順序、卷宗封面等進(jìn)行統(tǒng)一，所有卷宗材料的收集、整理、歸類，均按A4紙規(guī)格進(jìn)行取、舍、折（左、下邊對(duì)齊）[6]，使案卷?xiàng)l理分明、清晰有序，不斷提升案卷質(zhì)量。

3.3 加強(qiáng)檔案室建設(shè)，制定檔案利用制度

建議按照檔案管理的要求，配備許可檔案專用保管檔案室，購(gòu)置符合規(guī)范要求的檔案裝備和設(shè)備，以及能夠適應(yīng)檔案現(xiàn)代化管理需要的計(jì)算機(jī)和復(fù)印機(jī)等設(shè)備。設(shè)有專兼職管理人員，建章立制，統(tǒng)一管理。制定檔案利用制度[7]，行政相對(duì)人需查閱相關(guān)資料的，按照一定的程序和手續(xù)辦理；借閱或復(fù)印的，需經(jīng)單位負(fù)責(zé)人同意，并辦理相關(guān)手續(xù)。許可資料一律不得外借。

3.4 強(qiáng)化衛(wèi)生行政許可檔案管理

①集中保管。建議無論是市級(jí)還是縣區(qū)級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都應(yīng)按集中保管的原則，統(tǒng)一管理，嚴(yán)禁在各個(gè)業(yè)務(wù)部門自行分散保管和個(gè)人保存。②制定《衛(wèi)生行政許可檔案管理規(guī)范》。按照《檔案法》和《行政許可法》的要求，對(duì)衛(wèi)生行政許可檔案管理制度、保管期限、管理人員、設(shè)施、考核等方面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。制定衛(wèi)生行政許可檔案的相關(guān)管理制度，使衛(wèi)生行政許可檔案管理工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。③強(qiáng)化考核制度。將許可檔案的質(zhì)量作為考核衛(wèi)生行政許可工作人員的一項(xiàng)重要內(nèi)容，明確許可發(fā)證部門為許可檔案管理的直接負(fù)責(zé)人，嚴(yán)把許可案卷歸檔質(zhì)量關(guān)，對(duì)提交資料不全、缺少審批簽字蓋章、歸檔不符合要求的，一律退回，不予入檔；檔案制作人員要熟悉檔案的門類、內(nèi)容、數(shù)量及存放規(guī)律[8]。將許可案卷質(zhì)量與工作人員績(jī)效考核評(píng)分掛鉤，使之制度化，不斷規(guī)范檔案管理工作。

[1]劉永豐，王忠濤.試論衛(wèi)生行政許可檔案的管理[J].醫(yī)學(xué)動(dòng)物防制，2006，3（3）：206-208.

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[4] 林常青，李嘉，林春.安防科技，2011（12）：27-30.

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[7]汝中華，陳平.水行政許可檔案管理研究[J].水利建設(shè)與管理，2012（11）:72-74.

[8]劉勝華，李艷.加強(qiáng)公安消防檔案開發(fā)利用的認(rèn)識(shí)[J].檔案與建設(shè)，2012（11）:72-73.