國家實行最嚴(yán)格水資源管理制度

陳 欣,姚水萍,沈仁英

(1.浙江省水利廳,浙江 杭州 310009;2.浙江省水利河口研究院,浙江 杭州 310020)

1 問題的提出

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。人多水少、水資源時空分布不均、水資源和生產(chǎn)力布局不相匹配是我國的基本水情,特別是在全球氣候變化和大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)雙重因素的交織作用下,我國水資源情勢正在發(fā)生新的變化,北少南多的水資源分布格局進一步加劇。當(dāng)前,我國面臨著嚴(yán)峻的水資源形勢:一是我國人均水資源量只有2 100m3,僅為世界人均水平的28%[1],比人均耕地占比還要低12%,且隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進,水資源供需矛盾日益突出,全國年平均缺水量500多億m3[1],2/3的城市缺水,農(nóng)村有近3億人口飲水不安全,爭水、搶水、用水矛盾日趨尖銳。二是部分流域和地區(qū)水資源過度開發(fā),遠遠超出水資源承載能力,像黃河流域開發(fā)利用程度已經(jīng)達到76%,淮河流域也達到了53%,海河流域更是超過了100%,已經(jīng)超過承載能力[2],導(dǎo)致江河斷流、地下水嚴(yán)重超采、湖泊萎縮、濕地退化、地面沉降和海水入侵等問題,嚴(yán)重危及水資源可持續(xù)利用。三是水資源利用方式粗放,用水效率低,浪費嚴(yán)重,單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.50,與世界先進水平0.7～0.8有較大差距[1]。四是水污染嚴(yán)重,全國重點水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率僅為46%[1]。2010年38.6%的河長劣于Ⅲ類水,2/3的湖泊富營養(yǎng)化[2]。水體污染破壞或影響了水體的使用功能,危及人民群眾生活身心健康。

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源,是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素。我國嚴(yán)峻的水資源問題已經(jīng)成為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的突出瓶頸,成為可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。導(dǎo)致這種狀況的因素十分復(fù)雜,既有水資源自然稟賦的客觀制約,也有經(jīng)濟增長方式粗放的推波助瀾;既有水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的直接影響,也有水資源管理制度不完善不落實的深層原因。嚴(yán)峻的水資源形勢,決定了必須實行最嚴(yán)格的水資源管理制度,切實加強水資源管理,這不僅是解決我國日益復(fù)雜的水資源問題的迫切需要,也是推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源和水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)的重要途徑。

黨中央、國務(wù)院始終高度重視水資源管理工作。胡錦濤總書記在”十七大”報告中強調(diào),要保護土地和水資源,建設(shè)科學(xué)合理的能源資源利用體系,提高能源資源利用效率。溫家寶等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次就水資源節(jié)約和保護工作作出重要批示?；亓加裢驹?009年全國水利工作會議上明確提出,“從我國的基本水情出發(fā),必須實行最嚴(yán)格的水資源管理制度,對水資源進行合理開發(fā)、綜合治理、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護,建立健全流域與區(qū)域相結(jié)合、城市與農(nóng)村相統(tǒng)籌、開發(fā)利用與節(jié)約保護相協(xié)調(diào)的水資源綜合管理體制”。社會各界對實行最嚴(yán)格水資源管理制度反響熱烈,認為這是適應(yīng)我國水情和現(xiàn)代化發(fā)展要求做出的重大戰(zhàn)略決策,各地強烈要求盡快建立并實施最嚴(yán)格的水資源管理制度。

2011年初,中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中把實行最嚴(yán)格水資源管理制度的主要內(nèi)容進行了明確。提出建立用水總量控制制度,確立水資源開發(fā)利用控制紅線,制定主要江河水量分配方案,建立取用水總量控制指標(biāo)體系;建立用水效率控制制度,確立用水效率控制紅線,遏制用水浪費,把節(jié)水工作貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過程;建立水功能區(qū)限制納污制度,確立水功能區(qū)限制納污紅線,從嚴(yán)核定水域納污容量,嚴(yán)格控制入河湖排污總量;建立水資源管理責(zé)任和考核制度,縣級以上地方政府主要負責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責(zé)。

2 工作進展

2009年,水利部結(jié)合我國水資源的嚴(yán)峻形勢,提出實行最嚴(yán)格的水資源管理制度,并聯(lián)合八部委向國務(wù)院報送了《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》。

2012年初,國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》,對實行最嚴(yán)格水資源管理制度做出具體安排部署,提出實行最嚴(yán)格水資源管理制度的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)等總體要求;提出加強水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線” 管理的主要措施;強調(diào)落實責(zé)任,健全機制;明確要將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系,縣級以上地方人民政府主要負責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責(zé),國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市的主要指標(biāo)落實情況進行考核,水利部會同有關(guān)部門具體組織實施,考核結(jié)果交由干部主管部門作為地方人民政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負責(zé)人綜合考核評價的重要依據(jù),以確保最嚴(yán)格水資源管理制度落到實處。

實行最嚴(yán)格水資源管理制度重在落實,建立責(zé)任與考核制度,是確保主要目標(biāo)和各項任務(wù)措施落到實處的關(guān)鍵。2013年初,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》,明確國務(wù)院將對各省、自治區(qū)、直轄市落實最嚴(yán)格水資源管理制度情況進行考核?！掇k法》明確,各省、自治區(qū)、直轄市人民政府是實行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體,政府主要負責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責(zé);國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市落實最嚴(yán)格水資源管理制度情況進行考核,水利部會同有關(guān)部門成立考核工作組具體實施?？己藘?nèi)容:一是最嚴(yán)格水資源管理制度目標(biāo)完成情況:主要是用水總量、用水效率、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)率3類共4項控制目標(biāo)。二是最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)和措施落實情況?？己私Y(jié)果將作為主管部門對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要負責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要依據(jù)?！掇k法》的實施,是最嚴(yán)格水資源管理制度落實到位的關(guān)鍵措施和根本保障,必將有力促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用,保障經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

3 主要內(nèi)容

最嚴(yán)格水資源管理制度以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以維護人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點,以實現(xiàn)人水和諧為核心理念,以水資源配置、節(jié)約和保護為工作重心,以統(tǒng)籌兼顧為根本方法,以堅持改革創(chuàng)新為推進管理的不竭動力,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源承載能力、經(jīng)濟社會發(fā)展用水安全和水生態(tài)與環(huán)境安全,著力推進從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變,從水資源開發(fā)利用優(yōu)先向節(jié)約保護優(yōu)先轉(zhuǎn)變,從事后治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變,從過度開發(fā)、無序開發(fā)向合理開發(fā)、有序開發(fā)轉(zhuǎn)變,從水資源粗放利用向高效利用轉(zhuǎn)變,從注重行政管理向綜合管理轉(zhuǎn)變。

3.1 建立用水總量控制制度

確立水資源開發(fā)利用控制紅線,抓緊制定主要江河水量分配方案,建立取用水總量控制指標(biāo)體系。加強相關(guān)規(guī)劃和項目建設(shè)布局水資源論證工作,國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項目的布局,要與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)。嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項目水資源論證制度,對擅自開工建設(shè)或投產(chǎn)的一律責(zé)令停止。嚴(yán)格取水許可審批管理,對取用水總量已達到或超過控制指標(biāo)的地區(qū),暫停審批建設(shè)項目新增取水;對取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū),限制審批新增取水。嚴(yán)格地下水管理和保護,盡快核定并公布禁采和限采范圍,逐步削減地下水超采量,實現(xiàn)采補平衡。強化水資源統(tǒng)一調(diào)度,協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水,完善水資源調(diào)度方案、應(yīng)急調(diào)度預(yù)案和調(diào)度計劃。建立和完善國家水權(quán)制度,充分運用市場機制優(yōu)化配置水資源。

3.2 建立用水效率控制制度

確立用水效率控制紅線,堅決遏制用水浪費,把節(jié)水工作貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過程。加快制定區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標(biāo)體系,加強用水定額和計劃管理。對取用水達到一定規(guī)模的用水戶實行重點監(jiān)控。嚴(yán)格限制水資源不足地區(qū)建設(shè)高耗水型工業(yè)項目。落實建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)制度。加快實施節(jié)水技術(shù)改造,全面加強企業(yè)節(jié)水管理,建設(shè)節(jié)水示范工程,普及農(nóng)業(yè)高效節(jié)水技術(shù)。抓緊制定節(jié)水強制性標(biāo)準(zhǔn),盡快淘汰不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水工藝、設(shè)備和產(chǎn)品。

3.3 建立水功能區(qū)限制納污制度

確立水功能區(qū)限制納污紅線,從嚴(yán)核定水域納污容量,嚴(yán)格控制入河湖排污總量。各級政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù),明確責(zé)任,落實措施。對排污量已超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū),限制審批新增取水和入河排污口。建立水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)評價體系,完善監(jiān)測預(yù)警監(jiān)督管理制度。加強水源地保護,依法劃定飲用水水源保護區(qū),強化飲用水水源應(yīng)急管理。建立水生態(tài)補償機制。

3.4 建立水資源管理責(zé)任和考核制度

縣級以上地方政府主要負責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護工作負總責(zé)。嚴(yán)格實施水資源管理考核制度,水行政主管部門會同有關(guān)部門,對各地區(qū)水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護主要指標(biāo)的落實情況進行考核,考核結(jié)果交由干部主管部門,作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。加強水量水質(zhì)監(jiān)測能力建設(shè),為強化監(jiān)督考核提供技術(shù)支撐。

水資源管理“三條紅線”是管水的“底線”,是針對取水—用水—排水的整個用水過程的三環(huán)節(jié)構(gòu)筑的水資源管理 “底線”,是實行最嚴(yán)格水資源管理制度的關(guān)鍵所在。

4 主要體現(xiàn)

與以往的水資源管理相比,最嚴(yán)格水資源管理制度主要體現(xiàn)在以下4方面:

4.1 管理目標(biāo)更加明晰

最嚴(yán)格水資源管理制度明確建立三條紅線,提出了近期全國用水總量、用水效率和水功能區(qū)達標(biāo)的約束性指標(biāo):到2015年,全國用水總量要控制在6 350億m3以內(nèi),萬元工業(yè)增加值用水量比現(xiàn)狀下降30%以上,農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53以上,主要江河湖泊水功能區(qū)達標(biāo)率提高到60%以上。同時,將全國目標(biāo)分解到各流域和省、市、縣,使水資源管理目標(biāo)在各個管理層面明晰化、定量化。

4.2 制度體系更加嚴(yán)密

《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規(guī)奠定了水資源管理制度的框架。最嚴(yán)格水資源管理就是要在已有制度框架下,豐富、細化用水總量控制制度、取水許可制度和水資源有償使用制度、水資源論證制度、節(jié)約用水制度、水功能區(qū)管理制度等各項制度的具體內(nèi)容和實施要求,提高各項制度的可操作性,形成嚴(yán)密、精細、系統(tǒng)、完善的管理制度體系,使每一項水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護和管理行為都有法可依、有章可循。

4.3 管理措施更加嚴(yán)格

最嚴(yán)格水資源管理制度提出了比以往更為嚴(yán)格的管理措施,例如:對取水總量已達到或超過控制指標(biāo)的地區(qū),暫停審批建設(shè)項目新增取水;對取水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū),限制審批新增取水;對超過用水計劃及定額標(biāo)準(zhǔn)的用水單位,依法核減取用水量;對達到一定取用水規(guī)模以上的用水戶實行重點考核;對新、改、擴建的建設(shè)項目,實行節(jié)水設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用;實行用水產(chǎn)品用水效率標(biāo)識管理;對現(xiàn)狀排污量超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū),限制審批新增取水、限制審批入河排污口等。這些措施更為嚴(yán)格,更加具有可操作性。

4.4 責(zé)任主體更加明確

《水法》、國務(wù)院 “三定” 規(guī)定等法律法規(guī)明確了各級水行政主管部門水資源管理的主要職責(zé)。在此基礎(chǔ)上,最嚴(yán)格水資源管理制度進一步明確各級地方人民政府、用水戶和全社會的責(zé)任。地方人民政府對本轄區(qū)水資源管理紅線指標(biāo)的落實負總責(zé),政府主要領(lǐng)導(dǎo)人是第一責(zé)任人。建立考核機制,考核結(jié)果作為對各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負責(zé)人綜合考核評價的重要依據(jù)。用水戶具有節(jié)約保護水資源的義務(wù),并應(yīng)依法接受水行政主管部門的監(jiān)督檢查。全社會要形成節(jié)約水、保護水、愛護水的社會風(fēng)尚,并通過強化輿論監(jiān)督,公開曝光浪費水、污染水的不良行為。

實施最嚴(yán)格的水資源管理制度是降低水資源開發(fā)利用和促進人水和諧的基本途徑,是新形勢下我國水資源社會化管理的重要抓手,它與防洪抗旱減災(zāi)體系建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)等內(nèi)容一起,共同詮釋了民生水利和可持續(xù)發(fā)展水利的基本內(nèi)涵。

[1]水利部水資源司.最嚴(yán)格水資源管理制度十問[M].北京:中國水利水電出版社,2012.

[2]胡四一.胡四一副部長解讀 《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》[N/OL].中華人民共和國水利部網(wǎng).2012-04-16.