沈仁英,王亞紅,江 影
(浙江省水利廳,浙江 杭州 310009)
隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展,水,這一不可或缺的戰(zhàn)略資源,其作為生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基的重要作用正被越來越多的人所認識,成為民眾關心的熱點,黨委、政府工作的重點。浙江省有著 “江南水鄉(xiāng)”的美譽,水資源總量豐富,但人均占有量較低。浙江省人均水資源1 760 m3,低于全國人均水平2 200 m3,已逼近世界缺水警戒線。另一方面,浙江省水資源時空分布不均、年際變化較大、水環(huán)境狀況形勢嚴峻。因此,浙江省基本水情是 “人多水少、水資源時空分布不均、水體污染嚴重、區(qū)域性水資源短缺”。水環(huán)境污染、水資源短缺、水生態(tài)脆弱等問題,已成為影響浙江省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
一是區(qū)域性水資源短缺問題依然突出。浙江水資源人均占有量低于全國平均水平,水資源時空分布不均,與耕地、人口和生產(chǎn)力布局不相匹配,加之部分河流水質污染,使得水資源供需矛盾加劇,制約了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
二是水資源使用尚顯粗放。浙江省水資源存在結構型、生產(chǎn)型和消費型浪費,加上部分區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局不合理,水資源利用率總體有待提高。萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)、工業(yè)用水重復利用率等主要指標與國內先進地區(qū)和發(fā)達國家相比仍有一定差距;供水管網(wǎng)跑、冒、滴、漏現(xiàn)象仍較為嚴重。
三是飲用水源安全保障能力仍然不足。部分水庫型飲用水源地呈富營養(yǎng)化趨勢;平原河網(wǎng)飲用水源地現(xiàn)狀水質較差,安全隱患多;大型河道型飲用水源地(如錢塘江)受上游突發(fā)水污染事件和下游咸潮的雙重影響。城市供水水源單一,應急供水儲備能力不足。
四是水生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻。盡管近年來各級政府加大水資源保護和水污染治理的力度,但水環(huán)境狀況仍不容樂觀,特別是全省平原河網(wǎng)和城市內河水質污染依然嚴重,湖泊存在不同程度的富營養(yǎng)化現(xiàn)象,部分城市的飲用水水源水質尚達不到標準。一些水域被人為占用,導致河湖萎縮,功能退化。
探索一條經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調的水資源管理之路,已經(jīng)成為浙江省迫在眉睫的大事。2012年12月,《浙江省人民政府關于實行最嚴格水資源管理制度全面推進節(jié)水型社會建設的意見》頒布施行,標志著浙江省實行最嚴格水資源管理制度正式全面啟動,水資源管理由此邁入更為科學規(guī)范的“最嚴”時代。
2012年,水利部開始了最嚴格水資源管理制度 “三條紅線”指標體系省級分解方案的制訂,確立了 “用水總量”、“萬元工業(yè)增加值用水量下降率”、“農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)”、“水功能區(qū)達標率”4項國家級考核指標,明確了2015年、2020年和2030年的指標目標。2013年國務院辦公廳印發(fā)了《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》,明確了考核的原則、考核組織方式、考核內容、考核評定、考核程序、獎懲措施、以及附帶的各省考核指標。浙江省2015年考核指標:用水總量229.49億m3,萬元工業(yè)增加值用水量下降率2015年比2010年下降27%,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)2015年為0.581;水功能區(qū)達標率62%??己斯ぷ髋c國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃相對應,每5 a為一個考核期,采用年度考核和期末考核相結合的方式進行。年度考核是對各省區(qū)人民政府上年度目標完成、制度建設和措施落實情況進行考核;期末考核是對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府5 a考核期末目標完成、制度建設和措施落實情況進行全面考核??己私Y果與領導干部考評緊密掛鉤,對年度或期末考核結果不合格的省區(qū),將暫停該地區(qū)建設項目新增取水和入河排污口審批,暫停該地區(qū)新增主要水污染物排放建設項目環(huán)評審批。
省委、省政府高度重視水資源管理工作,2011年《中共浙江省委、浙江省人民政府關于加快水利改革發(fā)展的實施意見》中,明確提出了要建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度以及水資源管理責任和考核制度,為最嚴格水資源管理制度的貫徹實施指明了方向。為深入貫徹國家和省委省政府文件精神,推進浙江省最嚴格水資源管理制度的實施,浙江省水利廳于2011年出臺了 《關于開展我省最嚴格水資源管理制度實施試點工作的通知》,在浙江省5個市、縣(市、區(qū))開展試點工作,其中舟山市、永康市為全面實施最嚴格水資源管理制度的試點市、縣;紹興市本級(含紹興縣)、平湖市為限制納污控制紅線的試點市、縣;臺州市本級為用水總量控制紅線的試點市。通過3 a時間,各試點地區(qū)根據(jù)試點建設的要求和任務,有重點地實施最嚴格水資源管理制度,基本建立水資源開發(fā)利用、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條”控制紅線,建立水資源管理責任制和考核制度,加快推進水資源管理系統(tǒng)建設,提升水資源管理能力,完成各項目標考核指標,為全省推進最嚴格水資源管理制度的實施積累經(jīng)驗,起到典型示范作用。
2012年12月,浙江省政府出臺了 《浙江省人民政府關于實行最嚴格水資源管理制度全面推進節(jié)水型社會建設的意見》(以下稱《意見》),對實行最嚴格水資源管理制度做出了系統(tǒng)安排,文件明確了浙江省2015年 “三條紅線”控制的指標目標,用水總量控制在229億m3以內,萬元GDP用水量控制在78 m3以內,萬元工業(yè)增加值用水量控制在39 m3,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.58以上,主要水功能區(qū)達標率提高到60%以上,縣城以上集中式供水水源地水質達標率達到90%以上,全省1/3的市、縣 (市、區(qū))基本達到節(jié)水型社會建設標準,初步建立最嚴格水資源管理制度,到2020年,全省基本建立起較為完善的水資源管理制度和監(jiān)督管理體系,節(jié)水型社會基本建成?!兑庖姟返目傮w框架共分3大部分:第一部分是總體要求,闡述了實行最嚴格水資源管理制度的指導思想、基本原則和主要目標;第二部分是重點任務,提出了建立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線,以及全面推進節(jié)水型社會建設的各項任務。第三部分是保障措施。《意見》的重點任務是建立水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線,全面推進節(jié)水型社會建設。在建立水資源開發(fā)利用控制紅線方面,嚴格規(guī)劃和建設項目水資源論證,嚴格取水總量控制管理,加大地下水管理力度,嚴格實施取水許可制度,嚴格實施水資源有償使用制度和強化水資源統(tǒng)一調度;在建立用水效率紅線方面,全面加強節(jié)約用水管理,積極推進水價改革,強化節(jié)水監(jiān)督管理,加快推進節(jié)水技術改造,鼓勵非常規(guī)水資源利用;在建立水功能區(qū)限制納污紅線方面,嚴格水功能區(qū)監(jiān)督管理,加強飲用水水源保護,推進水生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復,建立健全水生態(tài)補償機制;在節(jié)水型社會建設方面,啟動節(jié)水型社會標準化建設和開展節(jié)水型載體建設。
2013年3月浙江省政府辦公廳印發(fā)了《浙江省人民政府辦公廳關于啟動第一批縣 (市、區(qū))節(jié)水型社會建設工作的通知》(以下稱《通知》),明確要求以節(jié)水型社會建設為抓手,推進最嚴格水資源管理制度的實施。到“十二五”期末,各有關縣 (市、區(qū))按照制度完備、設施完善、用水高效、生態(tài)良好、持續(xù)發(fā)展的要求,建立政府調控、市場引導、各方參與的節(jié)水型社會體系,促進經(jīng)濟結構調整和用水方式轉變,促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相適應、相協(xié)調?!锻ㄖ访鞔_要求列入第一批節(jié)水型社會建設工作的余杭區(qū)、余姚市、慈溪市、象山縣、樂清市、江山市、開化縣等27個縣(市、區(qū)),在調查摸清本地水資源及其開發(fā)利用、用水水平、水生態(tài)與環(huán)境、管理制度建設現(xiàn)狀等的基礎上,明確節(jié)水型社會建設的目標和各項指標任務,重點抓好最嚴格水資源管理和節(jié)水型社會制度、工農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)公共節(jié)水、水生態(tài)與環(huán)境保護和治理、非常規(guī)水利用、水資源監(jiān)控體系等領域的建設。
同時,浙江省還開展了 “三條紅線”指標各市分解方案的制訂,根據(jù)浙江實際,于2013年6月,印發(fā)了 《浙江省實行最嚴格水資源管理制度考核暫行辦法》(以下稱《辦法》),明確考核由省水利廳牽頭會同有關部門組成考核組,考核對象為各設區(qū)市人民政府,考核內容為考核指標完成情況和工作綜合測評情況,其中考核指標浙江省為3大項8個指標,即用水總量控制指標、用水效率控制指標、水功能區(qū)限制納污指標等3大項。用水總量控制指標包括用水總量、生活和工業(yè)用水量2個指標;用水效率控制指標包括萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、萬元GDP用水量3個指標;水功能區(qū)限制納污指標包括重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率、跨設區(qū)市河流交接斷面水質達標率、城鎮(zhèn)供水水源地水質達標率3個指標??己朔绞綖槟甓葯z查和期末考核相結合?!掇k法》還規(guī)定了省級有關部門考核職責的要求、獎懲措施,以及各市2015年指標控制目標??己私Y果將與市政府主要負責人的考核評價及該地區(qū)建設項目新增取水和入河排污口審批、新增主要水污染物排放建設項目環(huán)評審批掛鉤。
為落實省政府文件,浙江省水利廳對各項任務進行了梳理,出臺了《浙江省落實最嚴格水資源管理制度實施方案》(以下稱 《方案》)。《方案》 共列出了浙江省 “十二五”期間要開展的24項重點任務,并落實了任務時間表和責任部門。2013年4月,省水利廳為更好地規(guī)范和指導第一批縣 (市、區(qū))做好節(jié)水型社會建設工作方案的編制工作,印發(fā)了 《浙江省縣 (市、區(qū))節(jié)水型社會建設工作方案編制大綱 (試行)》。
實施最嚴格水資源管理制度,從開發(fā)利用水資源總量、水利用效率和水污染控制3方面進行嚴格監(jiān)管,是實現(xiàn)節(jié)約用水提高用水效率、實現(xiàn)嚴防水污染,保障供水和水環(huán)境、實現(xiàn)合理配置水資源、實現(xiàn)嚴格監(jiān)督管理的迫切需求,既考慮滿足當前發(fā)展的需要,又為今后發(fā)展留有空間,也是解決全省水資源緊缺、保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。