對浙江省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的思考

江 影,王亞紅,陳 欣

(浙江省水利廳,浙江 杭州 310009)

1 對最嚴(yán)格水資源管理制度的認(rèn)識

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基,是事關(guān)全局發(fā)展的戰(zhàn)略性資源,實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度,是中央作出的一項重大決策。

浙江省水資源較為豐沛,但人均水資源量低于全國平均水平,水資源時空分布不均,一些行業(yè)還存在用水方式粗放、用水浪費(fèi)等問題,部分地區(qū)節(jié)水和水生態(tài)保護(hù)不夠,水資源開發(fā)過度;一些地方水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率低,飲用水源安全仍面臨威脅,環(huán)境承載能力下降。這些問題已成為制約浙江省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。建設(shè)節(jié)水型社會,實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度,充分發(fā)揮水資源的約束性、控制性、先導(dǎo)性作用和“倒逼機(jī)制”,是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相適應(yīng)的重要抓手。

按照中央、國務(wù)院的決定,浙江省政府先后出臺了一系列文件,對全省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作出了全面部署。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度體現(xiàn)了國家,省委、省政府對加強(qiáng)水資源管理的基本態(tài)度,反映了社會各界對解決水資源問題的熱切期盼,也體現(xiàn)了廣大水資源工作者對做好水資源管理工作的決心和意志。

浙江省深入實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度,關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、轉(zhuǎn)型升級,具有重要的意義。以節(jié)水型社會建設(shè)為平臺,落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度,可以破除水資源瓶頸制約、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展;是實(shí)現(xiàn)“平安浙江”、“美麗浙江”、“生態(tài)浙江” 的重要保障;也是浙江省完成國家水資源考核指標(biāo)的必然要求。

2 浙江省落實(shí) “三條紅線” 的任務(wù)

在中央、國務(wù)院出臺了一系列有關(guān)最嚴(yán)格水資源管理制度文件和政策后,浙江省政府出臺了《浙江省人民政府關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)的意見》,省政府辦公廳出臺了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于啟動第一批縣 (市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)工作的通知》和 《浙江省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核暫行辦法》。為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度,省水利廳先后出臺了 《浙江省落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案》、印發(fā)了 《浙江省縣 (市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)工作方案編制大綱 (試行)》。當(dāng)前,各項任務(wù)已經(jīng)明確,重在抓好落實(shí)。

2.1 劃定 “三條紅線”

2.1.1 劃定水資源開發(fā)利用控制紅線

用水總量指標(biāo)為水資源開發(fā)利用控制紅線指標(biāo),浙江省用水總量控制指標(biāo)包括用水總量、工業(yè)和生活用水量。浙江省2015年用水總量控制目標(biāo)為水利部核定的229億m3(不含環(huán)境配水量),根據(jù)近幾年工業(yè)和生活用水比例,確定2015年工業(yè)和生活用水總量控制目標(biāo)為118億m3?？紤]全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用水需求,預(yù)留5%左右水量作為調(diào)配。其余的水量以浙江省水資源綜合規(guī)劃成果為基礎(chǔ),分配給各市。

2.1.2 劃定用水效率控制紅線

水利部將萬元工業(yè)增加值用水量下降率和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)作為用水效率控制指標(biāo),2015年核定給浙江省的萬元工業(yè)增加值用水量要比2010年下降27%,農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.581。結(jié)合浙江省實(shí)際,確定萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、萬元GDP用水量3個指標(biāo)為用水效率控制紅線指標(biāo)。根據(jù)水利部核定值,確定浙江省2015年用水效率控制目標(biāo)為萬元GDP用水量控制在78 m3以內(nèi),萬元工業(yè)增加值用水量控制在39 m3以內(nèi),農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.581以上。綜合考慮各市近幾年實(shí)際用水效率,合理確定各市下降率。

2.1.3 劃定水功能區(qū)限制納污紅線

納污紅線管理的基本單元是水功能區(qū)。2015年水利部核定浙江省的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率為62%,水利部確定的水功能區(qū)選擇原則有保護(hù)區(qū)和保留區(qū)原則、緩沖區(qū)優(yōu)先原則或不影響下游原則、飲用水安全優(yōu)先原則、就高不就低原則(現(xiàn)狀達(dá)標(biāo)率高于國家目標(biāo)的,按照不低于現(xiàn)狀的目標(biāo)控制,低于國家目標(biāo)的,須達(dá)到國家目標(biāo)要求),據(jù)此選擇浙江省考核水功能區(qū)。在水功能區(qū)現(xiàn)狀水質(zhì)基礎(chǔ)上,結(jié)合“十二五”期間水環(huán)境改善工程,確定浙江省2015年重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率目標(biāo)為60%以上。

為保障供水安全,加強(qiáng)跨行政區(qū)交接水質(zhì)斷面管理,在國家納污控制紅線指標(biāo)基礎(chǔ)上,全省增加縣城以上集中式供水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和跨設(shè)區(qū)市河流交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為考核指標(biāo)。

2.1.4 分解考核指標(biāo)

(1)用水總量控制指標(biāo)。按照尊重現(xiàn)狀用水、適度從緊控制、預(yù)留一定水量、參考水利部分解原則并結(jié)合浙江省實(shí)際進(jìn)行分解。將水資源公報中各地市2010年、2011年較大用水量作為現(xiàn)狀,按照現(xiàn)狀用水總量與省水資源綜合規(guī)劃50%頻率推薦方案2020年需水預(yù)測成果,內(nèi)插推求2015年需水量。如有部分地市推求出的水量指標(biāo)低于或基本接近現(xiàn)狀用水量,則根據(jù)全省2015年用水總量增長趨勢,以現(xiàn)狀各地市用水量的權(quán)重進(jìn)行分解,作為這部分地市2015年用水總量控制指標(biāo)。其余地市用水量按全省總控制用水量進(jìn)行同比例縮減,以保證全省用水總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),縮減后的用水量作為最終2015年用水總量控制指標(biāo)。

(2)用水效率控制指標(biāo)。其中萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量指標(biāo)按照梯級遞減的原則,即用水效率相對低的地區(qū)下降幅度大,用水效率相對高的地區(qū)下降幅度小的原則分解。按照現(xiàn)狀各市萬元GDP用水量指標(biāo)和萬元工業(yè)增加值用水量變化情況劃分為4個檔次,按照20%、30%、35%、40%的幅度下降;農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)按照《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意見》 中指標(biāo)執(zhí)行。

(3)水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)。根據(jù)已明確的水功能區(qū)考核名錄,以水功能區(qū)所在市現(xiàn)狀水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為基礎(chǔ),考慮全省達(dá)標(biāo)要求,測算得到每個市水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)。其他控制指標(biāo)按浙江省生態(tài)省建設(shè)考核要求執(zhí)行。

各市根據(jù)省分解的控制指標(biāo),設(shè)定原則將指標(biāo)分解至各縣(市、區(qū)),作為下一步考核的依據(jù)。

2.2 明確工作重點(diǎn)

(1)建立水資源開發(fā)利用控制紅線。國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃編制、重大建設(shè)項目布局,應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源承載能力和防洪(潮)要求相適應(yīng),未通過水資源論證的有關(guān)規(guī)劃不得批準(zhǔn)實(shí)施;嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項目水資源論證制度,未依法通過水資源論證的建設(shè)項目,建設(shè)單位不得開工建設(shè)和投產(chǎn)使用;實(shí)施流域和區(qū)域取用水總量控制,對取水總量已達(dá)到或超過總量控制指標(biāo)的地區(qū),采用暫?；蛳拗茖徟ㄔO(shè)項目新增取水;加大地下水管理力度,在地表水供水管網(wǎng)能夠滿足用水需求時,建設(shè)項目自備取水設(shè)施禁止取用承壓地下水,限期封閉承壓地下水井;嚴(yán)格執(zhí)行杭嘉湖、甬臺溫地區(qū)地下水禁采區(qū)、限采區(qū)管理制度,加快建設(shè)全省地下水動態(tài)監(jiān)測體系。取水要經(jīng)“許可”,用水要實(shí)行 “有償”,任何單位和個人不得擅自減免、緩征或停征水資源費(fèi)。水資源使用要實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度。

(2)建立用水效率控制紅線。加強(qiáng)節(jié)約用水管理,各項引水、調(diào)水、取水、供用水工程建設(shè)必須首先考慮節(jié)水要求;水資源短缺、生態(tài)脆弱地區(qū)要限制高耗水工業(yè)項目建設(shè)和高耗水服務(wù)業(yè)發(fā)展;積極推進(jìn)水價改革,合理調(diào)整供水原水水價,完善分類水價;新建、擴(kuò)建和改建項目應(yīng)制訂節(jié)水措施方案,保證節(jié)水設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)(即“三同時”制度);加快節(jié)水技術(shù)改造,制訂節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),逐步淘汰公共建筑中不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水設(shè)備及產(chǎn)品;鼓勵非常規(guī)水利用,水資源緊缺地區(qū),新建大型公建設(shè)施及一定規(guī)模以上的住宅小區(qū),應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)中水回用設(shè)施和雨水收集利用工程;建立取水戶實(shí)時監(jiān)控名錄,對公共制水企業(yè)、自備取水大戶等進(jìn)行取水在線監(jiān)控。

(3)建立水功能區(qū)限制納污紅線。完善水功能區(qū)監(jiān)督管理制度,加強(qiáng)水功能區(qū)動態(tài)監(jiān)測能力建設(shè);建立部門協(xié)作機(jī)制,完善入河排污口設(shè)置的審查管理,加強(qiáng)入河排污口日常監(jiān)管;對跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核不合格的地區(qū),取水許可和入河排污口審批權(quán)限上收一級,限制審批新增取水和入河排污口;對現(xiàn)狀排污量超出水功能區(qū)限制排污總量或水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核不合格的地區(qū),限制審批新增取水和入河排污口;加強(qiáng)飲用水水源保護(hù),開展重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè);公布重要飲用水源地名錄;加快推進(jìn)城鄉(xiāng)飲用水水源地綜合整治,加大污染源治理力度;完善飲用水水源應(yīng)急管理體系,加快備用水源建設(shè),完善備用水源地保護(hù)制度;加強(qiáng)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù),嚴(yán)禁非法占用水域,維持一定的水面率,建立健全水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

(4)全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),分批啟動節(jié)水型社會建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化市、縣 (市、區(qū))建設(shè)。爭取到2015年,全省1/3的市、縣 (市、區(qū))基本達(dá)到節(jié)水型社會建設(shè)標(biāo)準(zhǔn);到2020年,全省2/3的市、縣 (市、區(qū))達(dá)到節(jié)水型社會建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),節(jié)水型社會建設(shè)基本形成。為保證節(jié)水型社會建設(shè)的順利推進(jìn),制定節(jié)水型載體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法,建設(shè)一批節(jié)水型示范灌區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)等,加強(qiáng)高耗水行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造,促進(jìn)城鎮(zhèn)生活節(jié)水。到2015年,全省新增節(jié)水灌溉面積23.33萬hm2(350萬畝),創(chuàng)建節(jié)水型示范灌區(qū)55個;全省重點(diǎn)工業(yè)用水重復(fù)利用率 (規(guī)模以上)達(dá)到65%;全省城市節(jié)水器具普及率達(dá)到90%。

2.3 嚴(yán)格考核問責(zé)

為確保最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)到位,需明確一系列最嚴(yán)格的責(zé)任考核措施。要明確各級政府是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體,政府主要領(lǐng)導(dǎo)要對本地區(qū)水資源管理和飲用水源保護(hù)工作負(fù)總責(zé);要把實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度、全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)工作納入政府重要議事日程,逐級落實(shí)責(zé)任,并實(shí)行嚴(yán)格問責(zé)制。

要把水資源管理主要指標(biāo)和工作內(nèi)容納入地方各級政府考核序列,考核結(jié)果作為對地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價和生態(tài)保護(hù)財政轉(zhuǎn)移支付、水利資金安排的重要依據(jù)。對落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度不力的市、縣 (市、區(qū))人民政府和部門,則將酌情采取約談、通報批評等形式進(jìn)行督促。

3 近期水資源管理工作任務(wù)

3.1 積極推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的建立

建立全省最嚴(yán)格水資源管理的考核指標(biāo)體系,各市根據(jù)全省分解的“三條紅線”2015年控制指標(biāo),分解落實(shí)到所轄縣(市、區(qū)),建立市對縣(市、區(qū))的考核制度。

積極開展最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)建設(shè)。舟山、永康、臺州市本級、紹興市本級(含紹興縣)、平湖市等已列入省實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn),各試點(diǎn)地區(qū)組織編制方案,落實(shí)各項工作任務(wù),在2015年底前完成試點(diǎn)建設(shè),為全省實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度提供示范,積累經(jīng)驗(yàn)。

推進(jìn)余杭區(qū)、余姚市、慈溪市、象山縣、樂清市、江山市、開化縣等27個嚴(yán)重缺水或現(xiàn)狀水資源管理基礎(chǔ)較好的第一批27個縣 (市、區(qū))節(jié)水型社會建設(shè)。以此為平臺,落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度,倡導(dǎo)文明用水方式,提高用水效率,推動節(jié)水減排,促進(jìn)水環(huán)境改善。

3.2 扎實(shí)做好水資源管理基礎(chǔ)工作

開展全省主要水系水量分配方案編制工作。完成臺州椒江流域、舟山市和杭嘉湖地區(qū)水量分配工作,制訂全省江河流域水量分配技術(shù)導(dǎo)則,并開展錢塘江流域水量分配方案編制。配合太湖局完成太湖流域和新安江流域水量分配工作。

推進(jìn)計劃用水管理。制定有關(guān)區(qū)域、用水戶計劃用水管理辦法,對各市、縣年度用水實(shí)行總量管理,對取水戶實(shí)行年度用水計劃管理。

加強(qiáng)地下水資源管理,開展地下水動態(tài)監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè),在2015年底前建成全省地下水動態(tài)監(jiān)測體系。

嚴(yán)格實(shí)施水資源有償使用制度。按照國家有關(guān)要求,提出合理的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍和分類結(jié)構(gòu),修訂完善《浙江省水資源費(fèi)征收管理辦法》。

3.3 加強(qiáng)節(jié)約用水管理

開展節(jié)約用水通報工作,及時準(zhǔn)確地反映各市節(jié)約用水工作的基本情況。

加強(qiáng)取水計量監(jiān)督管理。制定進(jìn)一步加強(qiáng)取水計量設(shè)施規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),開展計量設(shè)施規(guī)范化建設(shè)工作,達(dá)到取水監(jiān)管的基本要求。

加快取水實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。完成對年取水量超過10萬m3的非農(nóng)業(yè)取水戶的實(shí)時監(jiān)控管理,并逐步擴(kuò)大限額以上的公共供水的非居民用戶的取用水在線監(jiān)控。

強(qiáng)化用水管理,進(jìn)一步推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)水平衡測試工作。

3.4 嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理

加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)測,加強(qiáng)對國家和省級考核重點(diǎn)水功能區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測工作。

落實(shí)入河排污口監(jiān)督管理。根據(jù)入河湖排污口補(bǔ)充調(diào)查成果,建立主要水功能區(qū)排污口數(shù)據(jù)庫。加強(qiáng)入河排污口日常監(jiān)管。

3.5 推進(jìn)節(jié)水試點(diǎn)和載體建設(shè)工作

加快節(jié)水型社會試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)展。推進(jìn)溫嶺市和開化縣節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)工作。

積極開展節(jié)水型載體建設(shè)。制訂出臺節(jié)水型載體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。