貴州土地整治管理制度建設探析

劉 眭，何騰兵，2*，劉忠斌，朱紅蘇，黃 慈

(1.貴州大學資源與環(huán)境工程學院，貴州貴陽 550025;2.貴州大學農學院，貴州貴陽 550025;3.貴州省國土勘測規(guī)劃研究院，貴州貴陽 550002;4.貴州省土地整理中心，貴州貴陽 550001;5.織金縣國土資源局，貴州畢節(jié) 552100)

城市工業(yè)的迅速發(fā)展是導致耕地減少的重要原因之一［1］。為實現耕地總量動態(tài)平衡，20世紀90年代以來我國開展了大規(guī)模的土地整治活動。土地整治，包含了土地整理、開發(fā)和復墾等土地治理措施。由于我國現代土地整治工作起步較晚，針對土地整治的管理措施和制度尚不夠完善，沒有形成一個統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，特別是缺少一部土地整治的管理法規(guī)，因此在土地整治工作開展過程中出現了許多問題。作者從貴州省土地整治管理制度現狀入手，分析當前管理制度亟待解決的問題，并對今后土地整治中土地管理制度提出了一些建議。

1 國內外現狀

1.1 國外

二戰(zhàn)后，世界人口迅速增長，經濟飛速發(fā)展，人類用地需求越來越大，城市擴展使得周邊的大量優(yōu)質土地被不斷占用，人地矛盾日益凸顯。這個時期土地開發(fā)整理的重點致力于促進區(qū)域經濟發(fā)展、保護和改善生態(tài)環(huán)境［2］。

1953年，隨著德國頒布人類歷史上第一部《土地開發(fā)整理法》，綜合的、系統(tǒng)的土地開發(fā)整理階段開始。德國在1976年和1982年先后2次修改《土地開發(fā)整理法》，使土地開發(fā)整理的內容更加豐富、具體，并且在保護和利用土地方面，尤其注重生態(tài)保護，強調順應生態(tài)規(guī)律［3］。另外各州據此制定了與土地整理有關的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)對土地整理的目的、要求、任務和方法都有詳細規(guī)定，為德國土地整理管理部門提供了技術指導并指明了工作方向。

荷蘭側重于土地的生態(tài)景觀效益以及對自然資源的保護，其土地整治的主要目的在于實現自然資源的永續(xù)利用。并且于1985年頒布《荷蘭土地開發(fā)整理條例》，荷蘭十分重視在土地整理工作中不斷補充完善相關法律法規(guī)［4］。荷蘭土地整理項目的開展主要取決于與項目利益相關的當地個人和團體［5］。

德國的土地整理經驗和技術已經非常成熟。不同國家、地區(qū)在土地整理方面能取得良好成果的根源，除了技術上的優(yōu)勢，更重要的是都擁有一套比較健全的法律法規(guī)來規(guī)范土地整理工作，使土地整理工作有法可依。

1.2 中國

我國最早的土地整治工作可以追溯到西周時期的井田制，但現代土地整治工作起步較晚。國內關于土地整治方面的法律法規(guī)、理論體系不夠成熟。目前，我國的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調整土地權屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農業(yè)基礎設施等。直到1998年國土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協(xié)調人地關系、切實保護土地資源，國家先后制定了實現耕地總量動態(tài)平衡的總體目標和“占補平衡”的政策，通過實施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續(xù)利用。

進入21世紀，有關土地開發(fā)整理的基礎理論和工程設計模式、方法不斷增多，內容也逐步趨于全面。國家先后制定了《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計規(guī)范》《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程》《關于做好土地開發(fā)整理權屬管理工作的若干意見》《土地復墾條例》《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》等行業(yè)標準和技術規(guī)范。此外，各地方結合自身情況又制訂了許多制度規(guī)范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發(fā)整理只重視土地的經濟效益和面積，而忽視了土地的生態(tài)效益和質量，后期的土地開發(fā)整理逐步重視土地的生態(tài)景觀功能和耕地質量，力求實現土地的經濟、社會、生態(tài)效益最大化，實現土地資源的可持續(xù)利用。

2011年，溫家寶總理提出要力爭在“十二五”期間再建成2 667萬hm2旱澇保收的高標準基本農田。對此，國土資源部特頒布《高標準基本農田建設規(guī)范 (試行)》，進一步規(guī)范各地開展高標準基本農田建設活動。2013年11月，國土資源部頒發(fā)了《土地整治項目驗收規(guī)程》《土地整治工程質量檢驗與評定規(guī)程》 《土地整治工程施工監(jiān)理規(guī)范》對土地整治的驗收、監(jiān)理等內容作了進一步規(guī)范。我國的土地整治制度建設正在不斷趨于完善。

我國臺灣地區(qū)把土地整理稱為土地重劃，其主要實施依據源于《農地重劃條例》，它對土地開發(fā)整理的方法和步驟都做了詳細的規(guī)定。

2 貴州省概況

貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發(fā)育地區(qū)，以丘陵山區(qū)地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規(guī)模集約化的農業(yè)大生產搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001-2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13 000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。

在開展整治項目過程中，貴州省結合貴州的實際情況，制定了一系列有關土地整治的管理制度和技術標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發(fā)展提供了法律法規(guī)保障和技術支撐，確保土地整治工作穩(wěn)步有序開展。如《貴州省土地開發(fā)整理管理規(guī)定》《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發(fā)整理工程建設標準》《貴州省土地開發(fā)整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規(guī)程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同制、公告制。

從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規(guī)范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規(guī)劃 (2011-2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規(guī)范指導省內高標準基本農田建設工作開展。

2.1 實行項目法人制度和項目公告制度

土地整治項目承擔單位是項目法人，根據項目級別，一般情況下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規(guī)劃設計、工程施工、質量監(jiān)管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位發(fā)布項目公告，接受群眾和社會監(jiān)督。項目公告內容:項目名稱、位置、建設規(guī)模、新增耕地面積、項目總投資、土地權屬情況及負責項目各階段的單位等。

2.2 實施項目工程招投標制度以及合同管理制度

所有土地開發(fā)整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規(guī)劃設計單位和代理單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經上級監(jiān)督部門批準后發(fā)布工程施工招標公告，在公證、紀檢、監(jiān)察等監(jiān)督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權利和義務根據上述規(guī)定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規(guī)定支付。

2.3 實行工程建設監(jiān)理制度

土地整理監(jiān)理是指監(jiān)理方受業(yè)主委托，根據土地整理的相關要求確保土地整理專業(yè)化的外部監(jiān)督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監(jiān)理單位。通過工程監(jiān)理能有效地控制土地整理工程建設的工程質量、施工進度和工程投資，能高質量地進行工程建設合同管理及協(xié)調土地整理工程建設相關單位的工作關系。

2.4 實行項目竣工驗收制度

國土資源廳專門編制《貴州省土地開發(fā)整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內容有詳細規(guī)定。全省土地開發(fā)整理項目實行分級驗收，驗收分技術評定和結果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內容主要包括項目規(guī)劃設計執(zhí)行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權屬管理、檔案資料管理。

2.5 實行監(jiān)督檢查制度和資質備案

國土資源部門是土地整治的監(jiān)督管理部門，對項目施工進度、工程質量、資金使用、廉政建設等情況進行監(jiān)督檢查，研究解決項目實施中出現的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質量事故、質量缺陷有權檢舉、控告以及投訴。

國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》對經費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關經費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監(jiān)督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監(jiān)管。

從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規(guī)劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規(guī)劃甲級機構2家，乙級機構89家。根據2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術保障。

3 存在的問題

3.1 項目立項隨意，公眾被動參與

土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規(guī)模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區(qū)土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經過公眾參與決定，更多地體現出一種政府強制性投資行為，未體現公眾意愿。雖然在規(guī)劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經確定要開展，需要他們簽字、征求規(guī)劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權利。

3.2 資金管理漏洞多

不少土地整理項目變質，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統(tǒng)一的標準，超限誤差直接影響工程質量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發(fā)整理項目預算定額》的規(guī)定［12］。另外，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項目承擔單位，這不利于資金監(jiān)管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監(jiān)管困難等。3.3 許多管理制度流于形式

土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區(qū)發(fā)展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規(guī)劃設計時，缺乏系統(tǒng)的評價標準，使得規(guī)劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發(fā)項目所設計的蓄水池全部規(guī)劃在田間道生產道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。

在項目施工過程中，絕大多數項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業(yè)地段 (如道路涉及大面積爆破作業(yè))申請變更規(guī)劃設計，使得規(guī)劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執(zhí)行效果不理想。

3.4 缺乏后期管理維護制度

項目往往出現重建設輕管理的現象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業(yè)主一般情況下是項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，政府在取得業(yè)主管理費用之后，往往不再重視項目區(qū)維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統(tǒng)的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區(qū)各工程設施的有效使用年限，導致不經濟現象產生。

3.5 土地整治法律效力低

目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發(fā)揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區(qū)根據當地情況出臺了一些規(guī)范、條例，但其法律約束力不強，現實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規(guī)范力度，效果甚微。尤其缺少生態(tài)工程方面的規(guī)范和制度，規(guī)劃設計中每涉及到生態(tài)工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。

4 對策建議

4.1 建立一套系統(tǒng)的土地整治管理制度

一是制定專門的土地整治法規(guī)。高效力的規(guī)章制度是高質量執(zhí)行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規(guī)劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據。二是加強調查研究，及時發(fā)現問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監(jiān)理體制、資金審計制度，確保項目的質量以及資金利用的規(guī)范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續(xù)利用和長期效益。

4.2 建立項目糾察制度

由國土資源廳定期組織省外專家對省內各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規(guī)劃設計報告、投資預算、施工質量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節(jié)輕重追究相關單位、人員責任，對高質量的整治項目予以表揚。定期組織從業(yè)人員進行學習、考核，提高行業(yè)人員素質。

4.3 建立統(tǒng)一的土地整治項目數據庫

將歷年來開展的土地整治項目統(tǒng)一錄入專門的數據庫中，內容包括項目地址、規(guī)模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關資料，如可行性研究報告、規(guī)劃設計、投資預算書、監(jiān)理日志、竣工驗收資料等。為以后的數據查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。

4.4 完善公眾參與制度

推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規(guī)范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權、參與權，接受公民的監(jiān)督。建立暢通的土地信訪機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內成立土地整治公眾監(jiān)督團體組織，對政府土地整治行為實行監(jiān)督、提供建議。

5 小結

土地整治是一項長期工作，在貴州這種山多地少，欠發(fā)達、欠開發(fā)的地區(qū)，土地資源尤為重要。無制度化的土地整治弊端眾多，且整治效果難以預計。德國、荷蘭等國家的土地整理之所以如此成功，源于其有一套完整、完善的管理體系。要使土地整治取得良好的效益，就必須建立起一套相對完善的管理制度，既包括法律法規(guī)等條文規(guī)定，也包括項目實施前中后的管理辦法。

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