余杭區(qū)實行最嚴(yán)格水資源管理制度的研究與探討

沈宇翔

（杭州市余杭區(qū)林業(yè)水利局，浙江 杭州 311100）

水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基。保護水資源，防治水污染，對保障水資源可持續(xù)開發(fā)利用，建設(shè)水生態(tài)文明社會，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與資源、環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

實行最嚴(yán)格的水資源管理對余杭區(qū)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義，有助于破解資源環(huán)境困境，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，率先確立經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的模式。為此結(jié)合余杭區(qū)特點，對最嚴(yán)格水資源管理在余杭區(qū)實行進行深入探析，通過加快實施最嚴(yán)格水資源管理制度，全面推進節(jié)水型社會建設(shè)，破解面臨的各種水資源問題［1］。

1 研究區(qū)概況

2012年，余杭區(qū)水資源總量13.1億m3，其中地表水占87%，人均水資源占有量為1080m3，是浙江省人均水資源的60%，全國人均水資源的51%，屬中度缺水地區(qū)。

余杭區(qū)總用水量6.2億m3（不含環(huán)境配水）。以農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水為主，分別占總用水量的47%、34%。余杭區(qū)現(xiàn)狀用水水平總體上不高，萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、畝均灌溉用水量等主要用水水平指標(biāo)遠高于其它用水先進地區(qū)，而根據(jù)余杭區(qū)未來經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢，經(jīng)濟總量及各項經(jīng)濟社會指標(biāo)增長較快，對余杭區(qū)的水資源保障帶來很大壓力。

余杭區(qū)水質(zhì)情況不容樂觀，水環(huán)境總體情況為：西部東苕溪水系水質(zhì)較好，東部運河水系和上塘河水系污染嚴(yán)重，水質(zhì)較差。根據(jù)主要河流水質(zhì)監(jiān)測情況，水質(zhì)為劣V類河流所占比例達52.0%，劣于III類的達82.0%。受河流水質(zhì)影響，苕溪飲用水源地面臨的污染風(fēng)險較大。目前，影響余杭區(qū)水質(zhì)的污染物主要有工業(yè)污染物、城鎮(zhèn)生活污水等點源污染物以及農(nóng)村生活污水、畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖等面源污染，同時，入境水質(zhì)差也逐漸成為影響余杭區(qū)河流水質(zhì)的重要原因。

2 研究區(qū)水資源管理面臨的問題

近年來，余杭區(qū)在水資源開發(fā)利用、治理保護工作中做了大量探索，取得了顯著的成績。但隨著余杭區(qū)進入城市化的加速期、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的跨越期，經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾對水資源保障能力、水環(huán)境提出了更高、更新的要求。與之相比，對照最嚴(yán)格水資源管理和節(jié)水型社會建設(shè)的要求，余杭區(qū)在水環(huán)境保護、水資源管理等方面還存在不少問題。

2.1 用水水平亟待提升

根據(jù)余杭區(qū)現(xiàn)狀用水水平分析，其人均綜合用水量、萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值取水量等用水指標(biāo)均高于浙江省平均水平，遠高于用水水平較高的其它地區(qū)，用水水平總體不高，依據(jù)浙江省節(jié)水型社會建設(shè)對全區(qū)的總體要求，以及余杭區(qū)水資源賦存情況，余杭區(qū)的用水水平亟待提升。

2.2 水環(huán)境問題嚴(yán)峻

水生態(tài)環(huán)境仍然是余杭區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)，水環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，尤其是運河、上塘河水系水體環(huán)境質(zhì)量較差。運河水系、上塘河水系受區(qū)內(nèi)污染物和上游杭州入境污染物影響，部分河段呈現(xiàn)污染指標(biāo)增加的趨勢，同時，苕溪的飲用水源也存在很多不安全因素。全區(qū)21個水功能區(qū)現(xiàn)狀水質(zhì)達標(biāo)的僅有6個，水環(huán)境狀況不容樂觀。

2.3 水資源管理能力有待提高

目前余杭區(qū)從事水資源管理的專職人員3人，不能滿足余杭區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)、實行最嚴(yán)格水資源管理工作的需要，人員配備需要加強。同時，水資源管理工作涉及很多技術(shù)管理，具有較強的專業(yè)性。按照國家及省相關(guān)文件要求，余杭區(qū)的管理體制需要理順，其工作機制需要完善。

2.4 水資源管理基礎(chǔ)性工作有待加強

水資源管理相關(guān)法律法規(guī)、政策性文件中明確總量控制和定額管理制度、計劃用水管理制度、監(jiān)測計量制度等，在水資源管理工作中尚未全部落實到位。節(jié)水約束機制、激勵機制、保障機制有待進一步完善。

3 實行最嚴(yán)格水資源管理的對策措施

根據(jù)全國和浙江省實行最嚴(yán)格水資源管理制度，以及杭州市對余杭區(qū)2015年最嚴(yán)格水資源管理制度考核指標(biāo)要求，以最嚴(yán)格水資源管理制度的 “三條紅線”為基本構(gòu)架［2］，到2015年余杭區(qū)最嚴(yán)格水資源管理制度目標(biāo)為：用水總量6.3億m3（不含生態(tài)環(huán)境及配水），生活和工業(yè)用水量3.4億m3；較2010年，萬元GDP用水量下降35%，萬元工業(yè)增加值用水量下降35%；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.6；6個重要水功能區(qū)達標(biāo)率在67%以上；城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)達標(biāo)率100%；行政河流交接斷面水質(zhì)保護按照浙江省生態(tài)省建設(shè)考核要求執(zhí)行［3］。

根據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度的 “三條紅線、四項制度”要求，余杭區(qū)實行最嚴(yán)格水資源管理制度從用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)管理以及保障體制建設(shè)4個方面建立相關(guān)制度，實施相關(guān)工程措施［4］。

3.1 落實用水總量控制制度

根據(jù)國家及省最嚴(yán)格水資源管理制度中關(guān)于用水總量的要求，用水總量控制著重于管理和制度建設(shè)，主要包括水資源論證、取用水總量控制管理、地下水管理、取水許可制度、水資源有償使用制度等方面，對照余杭區(qū)水資源管理方面存在的問題，余杭區(qū)應(yīng)著重從以下5個方面加強水資源管理工作，落實用水總量控制的要求。

3.1.1 嚴(yán)格執(zhí)行取水許可和水資源論證制度

依據(jù) 《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》，凡新建水廠及用水大戶都要進行水資源論證，論證通過后方可進行建設(shè)項目審批；制訂 《余杭區(qū)取水管理辦法》，規(guī)范總量控制下的取水許可管理制度，實現(xiàn)工業(yè)企業(yè)取水許可管理的全覆蓋；加強日常監(jiān)督檢查的執(zhí)行力度，確保取水許可的全面落實；強化取水許可證有效期管理，對到期的用水戶督促其申請延長取水期限或監(jiān)督其停止取水。

3.1.2 嚴(yán)格執(zhí)行計劃用水制度

在用水總量控制下，依照行業(yè)定額、水平衡測試結(jié)果等，指導(dǎo)用水單位制訂用水計劃；依照核定的用水計劃進行用水實時管理，實現(xiàn)總量控制與定額管理的對接；加大計劃用水監(jiān)管力度，對未取得用水計劃指標(biāo)或臨時用水計劃指標(biāo)的非生活用水戶，通過督促補辦手續(xù)、處罰、停止供水等手段加強管理。

3.1.3 實行超定額累進加價制度

按照 “定額用水、差別水價、超額累進加價”的原則，以行業(yè)用水定額和水平衡測試結(jié)果作為定額制定的依據(jù)，實行定額內(nèi)用水平價、超定額超計劃用水累進加價，促進節(jié)約用水。

3.1.4 切實規(guī)范水資源費征收和管理

結(jié)合余杭區(qū)水資源費征收情況，進一步完善 《余杭區(qū)水資源費征收管理辦法》，規(guī)范水資源費的征收、使用與管理，爭取區(qū)財政支持，保障水資源費主要用于水資源的節(jié)約、保護與管理。

3.1.5 加強地下水管理

實行地下水取用水總量和水位雙指標(biāo)控制；在劃定地下水超限采區(qū)，禁止農(nóng)業(yè)、工業(yè)建設(shè)項目和服務(wù)業(yè)取用地下水，深層承壓地下水原則上只能作為應(yīng)急和戰(zhàn)略儲備水源，依法規(guī)范機井建設(shè)審批管理，限期關(guān)閉在城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井，通過集中供水，嚴(yán)格控制地下水開采，逐漸恢復(fù)地下水位，減少水質(zhì)污染的隱患。

3.2 落實用水效率控制制度

開展各行業(yè)產(chǎn)業(yè)節(jié)水是落實用水效率控制的主要抓手，工業(yè)、農(nóng)業(yè)作為余杭區(qū)的主要用水戶，針對目前在用水水平上存在的問題，應(yīng)結(jié)合余杭區(qū)實際，由區(qū)政府牽頭，會同住建、經(jīng)信、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門開展余杭區(qū)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活等節(jié)水現(xiàn)狀全面調(diào)查，在摸清節(jié)水現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，重點從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水技術(shù)改造、節(jié)水管理、節(jié)水型載體建設(shè)等幾個方面開展節(jié)水工作。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整著重于農(nóng)業(yè)和工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)立足于確保完成糧食生產(chǎn)目標(biāo)任務(wù)，重點發(fā)展徑山茶、塘棲枇杷、生態(tài)竹業(yè)等經(jīng)濟價值高、節(jié)水水平高的作物。工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以實施工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級為方向，限制高耗水行業(yè)發(fā)展，積極發(fā)展低能耗、高附加值的產(chǎn)業(yè)。

節(jié)水技術(shù)改造方面，農(nóng)業(yè)著重于推廣噴微灌和地下管道灌溉等高效節(jié)水灌溉管理技術(shù)；工業(yè)著重于推行企業(yè)清潔生產(chǎn)，改進生產(chǎn)工藝等；城鎮(zhèn)公共著重于對老舊供水管網(wǎng)的更顯改造。

節(jié)水管理方面，進一步完善用水計量制度。對取水、用水設(shè)施都必須安裝計量設(shè)施，嚴(yán)格按計劃供水。制定《余杭區(qū)工業(yè)企業(yè)用水管理指導(dǎo)意見》，明確生產(chǎn)過程中所涉及的用水管理相關(guān)規(guī)章制度。加強用水定額管理，對年用水量大于5萬m3取用水大戶實行實時監(jiān)控。

對重點用水單位實行全過程監(jiān)管，以面積超過133.3 hm2（2000畝）的灌區(qū)作為農(nóng)業(yè)重點用水監(jiān)控單位，進行用水和排水監(jiān)測；以年用水量超過3萬m3的工業(yè)企業(yè)作為重點工業(yè)用水監(jiān)控單位，進行用水效率監(jiān)測和跟蹤監(jiān)控，定期開展水平衡測試工作。

節(jié)水型載體建設(shè)方面，結(jié)合 《浙江省節(jié)水型社會載體建設(shè)與考核標(biāo)準(zhǔn)》，制定 《余杭區(qū)節(jié)水型企業(yè) （單位）和社區(qū)考評實施細則》，推進節(jié)水型載體單元創(chuàng)建活動。對通過考核認(rèn)定為節(jié)水型單元載體的單位，進行宣傳公示、直接獎勵、先進個人評選等激勵，把節(jié)水型載體建成公眾有效參與的平臺。

3.3 落實水功能區(qū)限制納污控制制度

水環(huán)境和水生態(tài)問題作為余杭區(qū)現(xiàn)狀面臨的主要問題，是實行最嚴(yán)格水資源管理制度需要重點解決的問題。水功能區(qū)和飲用水水源地作為實施水環(huán)境整治和水生態(tài)保護的主要對象，結(jié)合余杭區(qū)面臨的水環(huán)境問題，從水環(huán)境管理制度建設(shè)、水環(huán)境綜合整治、飲用水源地保護等方面落實水功能區(qū)限制納污控制制度。

管理制度方面，一是制訂 《余杭區(qū)水功能區(qū)管理實施辦法》，明確區(qū)級部門及各鎮(zhèn) （街）政府的具體職責(zé)和監(jiān)督權(quán)利，明確保護目標(biāo)、措施和規(guī)范性活動。二是結(jié)合 “清水治污”行動，實行河道 “河長制”制度，強化過程實施和結(jié)果考核，制定河流交接斷面水質(zhì)定期監(jiān)測通報制度。

水環(huán)境綜合整治方面，一是加快截污納管與城區(qū)雨污分流工程建設(shè)，2013—2015年建設(shè)完成污水管網(wǎng)218km，泵站10座。二是推進生態(tài)河道整治工程，按照建設(shè)生態(tài)文明、人水和諧的要求，以中小河流重點縣試點河流綜合整治為重點，深入推進清水河道建設(shè)。三是完善河道配水體系，在嚴(yán)格控制工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染和生活污染基礎(chǔ)上，通過配水體系建設(shè)，調(diào)活水體，有效改善河道水質(zhì)，營造水景觀，共建生態(tài)城市、綠色城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村。

飲用水源地保護方面，一是切實加強水源地保護。東苕溪流域是杭州市重要的飲用水源地，也是余杭區(qū)唯一的飲用水源地，對水源地實施保護工程尤為重要。通過生態(tài)治理工程 （農(nóng)村生活污水處理、農(nóng)村垃圾固廢處置、畜禽養(yǎng)殖污染治理、農(nóng)田徑流污染治理）、生態(tài)保護工程 （河岸生態(tài)防護、水源涵養(yǎng)林）、生態(tài)修復(fù)工程 （礦山治理）等措施，各部門分工合作，維護余杭區(qū)水源地水質(zhì)安全。二是建立起集中式飲用水水源保護區(qū)生態(tài)補償機制。制定 《余杭區(qū)集中式飲用水水源保護生態(tài)補償機制實施意見》，明確補償資金的籌集、生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容、補償資金的使用管理和適用范圍，建立長期穩(wěn)定的生態(tài)補償機制。

3.4 落實基礎(chǔ)保障能力建設(shè)

基礎(chǔ)能力建設(shè)作為落實最嚴(yán)格水資源管理保障制度建設(shè)的主要工作，對三條紅線工作的實施成效有著直接的影響。結(jié)合余杭區(qū)水資源建設(shè)和管理現(xiàn)狀，為有效落實、監(jiān)督以上工作，應(yīng)著重從管理機構(gòu)建設(shè)、監(jiān)測能力建設(shè)、信息化能力建設(shè)、科技支撐等方面入手。

管理機構(gòu)建設(shè)應(yīng)主要成立余杭區(qū)實施最嚴(yán)格水資源管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確定小組成員組成及各自職責(zé)，同時進一步健全和完善節(jié)水管理組織，加強余杭區(qū)節(jié)水辦的職能，完善節(jié)水管理網(wǎng)絡(luò)，制定管理制度。

監(jiān)測體系建設(shè)主要加強地下水的監(jiān)測，目前余杭區(qū)在取用水監(jiān)測、飲用水水質(zhì)監(jiān)測、水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等已做了大量工作，但對地下水監(jiān)測相對薄弱，所以應(yīng)著重加強地下水的監(jiān)測。

信息化能力建設(shè)應(yīng)致力于建立由自動化監(jiān)測系統(tǒng)與水務(wù)信息化管理組成的水務(wù)信息中心，一方面實現(xiàn)水質(zhì)、水量的在線自動監(jiān)測，另一方面實現(xiàn)供水區(qū)域所有用水戶的有關(guān)用水量、水費等信息的統(tǒng)一管理。

科技支撐體系建設(shè)應(yīng)重點主要河道水庫水體納污能力研究、水源地生態(tài)修復(fù)示范研究和典型企業(yè)用水效率控制研究等多個專題的研究，對節(jié)水和水環(huán)境改善工作提供技術(shù)支撐。

4 實施效果

余杭區(qū)通過落實以上各項工程和非工程措施，預(yù)期在節(jié)水、經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境等方面能夠取得良好的效果。各項措施實施后能夠顯著提高區(qū)域用水效率和效益，使得區(qū)域用水總量得到有效控制，最終實現(xiàn)在人口、城鎮(zhèn)化、國民經(jīng)濟等快速增長的情景下，區(qū)域用水總量保持低速、緩慢增長；能夠提高灌溉、供水保證率和供水品質(zhì)，同時通過改善河流水質(zhì)也能夠為下游經(jīng)濟社會、生活用水提供保障；能夠從根本上促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和經(jīng)濟又快又好的發(fā)展；能夠增強水污染處理能力，減少污染物排放量，提高水環(huán)境承載能力。

［1］孫雪濤.貫徹落實中央一號文件實行最嚴(yán)格水資源管理制度［J］.中國水利，2011 （06）：33－34.

［2］中華人民共和國國務(wù)院.國發(fā) 〔2012〕3號關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見 ［R］.北京：中華人民共和國國務(wù)院，2012.

［3］浙江省人民政府.浙政發(fā) 〔2012〕107號浙江省人民政府關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度全面推進節(jié)水型社會建設(shè)的意見［R］.杭州：浙江省人民政府，2012.

［4］浙江省水利廳.浙水保 ［2013］21號浙江省縣 （區(qū)、區(qū)）節(jié)水型社會建設(shè)工作方案編制大綱 （試行）［R］.杭州：浙江省水利廳，2013.