新疆水價調(diào)整研究

雷小牛 ，王忠山 ，孫建光 ，周 迎 ，朱奕鵬 ，克 甝

（1.新疆維吾爾自治區(qū)水利廳，830000，烏魯木齊；2.新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局，830002，烏魯木齊；3.新疆財經(jīng)大學(xué)，830012，烏魯木齊）

一、關(guān)于水價調(diào)整

2011年9月，新疆維吾爾自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的意見》明確提出，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革，積極推廣工業(yè)用水定額管理和農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)用水超定額累進(jìn)加價制度，實行城市居民生活用水階梯式水價制度；實行差異化的水價政策，區(qū)分水資源公益性和商品性，對額外的耕地、工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水，增加資源水價，資源水價根據(jù)水資源的稀缺程度核定；缺水城市水價實行高額累進(jìn)加價制度，拉開高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價差價；“十二五”力爭達(dá)到水成本價的70%，“十三五”基本達(dá)到水成本價。2013年1月，國務(wù)院辦公廳《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》明確提出，2015年新疆用水總量控制目標(biāo)515.60億m3，萬元工業(yè)增加值用水量比2010年下降25%，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)0.52，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率85%。2013年9月，自治區(qū)發(fā)改委對水價調(diào)整試點進(jìn)行調(diào)研。結(jié)果表明，水資源狀況與迅猛發(fā)展的新型工業(yè)化形勢已明顯不相適應(yīng)，水價改革迫在眉睫，勢在必行。目前，新疆已選擇昌吉回族自治州昌吉市、呼圖壁縣和哈密地區(qū)伊吾縣進(jìn)行水價改革試點，?；巨r(nóng)田和城市居民生活用水價格，調(diào)非農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水價格。2014年啟動實施水價改革試點工作。

二、新疆水資源條件和環(huán)境

1.水資源單位面積水量偏低、水資源短缺

新疆地處干旱半干旱地區(qū)，據(jù)自治區(qū)水利廳 《2011年新疆水資源公報》統(tǒng)計分析，全疆水資源總量885.7億m3，居全國第11位。人均水資源擁有量3988 m3，是全國平均水平的1.8倍。按單位面積產(chǎn)水量計算，只有51 mm，居全國倒數(shù)第2位，若再扣除羌塘區(qū)不能利用或很難利用水量和必須確保的生態(tài)環(huán)境用水，實際能夠用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水資源十分有限。

2011年，新疆（含兵團(tuán)）全社會總用水量已達(dá)617.83億m3（超2015年控制目標(biāo)100多億m3），隨著工業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化步伐的加快推進(jìn)，生產(chǎn)、生活用水的需求日益加大，供水形勢日趨嚴(yán)峻。萬元GDP用水量984.1 m3，是全國平均水平的6倍；萬元工業(yè)增加值用水量58.5 m3；農(nóng)業(yè)綜合畝均用水量680 m3，農(nóng)業(yè)用水所占比例常年在94%～96%之間，超過全國平均水平約30個百分點，對工業(yè)和城鎮(zhèn)居民用水產(chǎn)生了明顯的擠出效應(yīng)。全疆工業(yè)用水僅占2.1%，比全國低22個百分點；生活用水占2.4%，比全國低10個百分點，結(jié)構(gòu)性缺水狀況十分嚴(yán)重。

2.水資源時空分布不均衡，生態(tài)環(huán)境極為脆弱

新疆多年平均年降水量155 mm左右，遠(yuǎn)低于全國376 mm的平均水平，全年降雨主要集中在夏季，而且80%左右分布在山區(qū)，共有大小河流570條，河流水量集中在6—8月，造成春旱、夏洪、秋缺、冬枯的水供給季節(jié)性不均衡現(xiàn)象。近30年，約有34萬km2土地和草場發(fā)生沙化。據(jù)統(tǒng)計，新疆鹽堿地面積101.6萬hm2，占全疆耕地面積的24.6%，導(dǎo)致作物大面積低產(chǎn)，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.水資源稟賦差異巨大，水利用效率低下

新疆水資源區(qū)域分布相差懸殊，水資源利用效率低，開發(fā)潛力巨大。如南疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州和喀什、和田地區(qū)盡管水資源總量大（占全疆水資源總量的29%），但生態(tài)環(huán)境較為惡劣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，農(nóng)業(yè)及生態(tài)環(huán)境占三地州總用水量的98%以上，水資源稟賦系數(shù)畸高，克州及和田地區(qū)甚至高居全疆前兩位，說明該地區(qū)水資源利用還有潛力可挖掘。

4.水資源短缺與浪費(fèi)并重

新疆水資源重復(fù)利用率（水資源重復(fù)計算量/水資源總量）為56%，比發(fā)達(dá)國家低近30個百分點，其中農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)僅為0.5左右，比發(fā)達(dá)國家低0.2～0.3，部分地區(qū)甚至僅為0.2～0.3；占用水總量95%左右的農(nóng)業(yè)用水中，灌溉用水占90%左右，若扣除32.3%的高效節(jié)水灌溉面積，意味著有30%左右的灌溉水流走，造成農(nóng)民被迫承受水資源低單價、高付費(fèi)和大浪費(fèi)現(xiàn)象。

5.水污染嚴(yán)重，地下水開采透支

2011年，全疆（含兵團(tuán)）廢污水排放總量11.59億m3（其中，城鎮(zhèn)居民生活廢污水排放量占26.6%，第二產(chǎn)業(yè)廢污水排放量占60%，第三產(chǎn)業(yè)廢污水排放量占13.4%），中水利用量僅為0.74億m3。許多污水處理設(shè)施并沒有正常運(yùn)行，甚至基本不運(yùn)行，達(dá)標(biāo)排放流于形式。

新疆地下水賦存分布條件差異大，加上各地對地下水的開采方式和開采量不同，雖然整體仍有開采潛力，但天山北坡經(jīng)濟(jì)帶中段和東段地區(qū)超采現(xiàn)象嚴(yán)重，局部地區(qū)水位持續(xù)下降，吐魯番地區(qū)坎兒井已大量干涸。

6.水價偏低

據(jù)測算，新疆一立方米水的成本價應(yīng)該在6元左右，而目前農(nóng)業(yè)、工業(yè)和居民用水所收取的費(fèi)用都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成本價，一般只能達(dá)到成本的60%～70%，特別是農(nóng)業(yè)水價更低，一般只能達(dá)到成本的40%～50%。水價形成機(jī)制不合理，造成水資源短缺與浪費(fèi)現(xiàn)象并存。

7.水利工程控制能力薄弱

水資源開發(fā)利用和管理水平較低，流域水資源統(tǒng)一管理和流域內(nèi)的用水管理體制亟待改革和加強(qiáng)；控制性樞紐工程嚴(yán)重不足和資源性缺水并存，這些都是新疆水資源開發(fā)利用中面臨的主要問題。

三、農(nóng)業(yè)水價調(diào)整分析

1.農(nóng)業(yè)用水量影響因素分析

對影響農(nóng)業(yè)用水量的四大因素（灌溉方式、水價、降雨量、種植作物種類）進(jìn)行測算，結(jié)果表明，對新疆農(nóng)業(yè)用水需求影響最大的主要因素為水價，灌溉方式、降雨量、種植作物種類三項因素作用較少，可以忽略不計。通過對我國某典型灌區(qū)1992—2010年各年水價及農(nóng)業(yè)畝均用水量之間的數(shù)量關(guān)系進(jìn)行模型測算表明，隨著水價的上漲，農(nóng)業(yè)畝均用水量呈現(xiàn)遞減趨勢，價格上漲1倍，農(nóng)業(yè)用水量將下降27.8%。

2.對農(nóng)業(yè)水價調(diào)整的基本認(rèn)識

①經(jīng)濟(jì)手段。用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移，有利于合理配置水資源，提高用水效率。

②行政手段。在農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移中，水資源配置的特殊性更需要政府的行政干預(yù)。一要體現(xiàn)水資源戰(zhàn)略需求。水資源在工農(nóng)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間重新配置，不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是國家安全和社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略需要。二要實現(xiàn)區(qū)域執(zhí)政目標(biāo)，農(nóng)業(yè)水資源在工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)之間的再配置，既體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的導(dǎo)向，同時也反映了地方政府的執(zhí)政效率。

③法律手段。水資源短缺表面是資源短缺，實質(zhì)上是制度短缺，只有構(gòu)建節(jié)水激勵和約束作用的農(nóng)業(yè)用水制度，轉(zhuǎn)向以配置為中心的需求管理模式，才是解決水短缺的根本出路。

3.農(nóng)業(yè)節(jié)水

從新疆看，目前水利工程體系大多是在二十世紀(jì)五六十年代原始工程體系基礎(chǔ)之上構(gòu)建起來的，總體布局不盡合理，功能尚不完善，不僅難以滿足水資源科學(xué)配置需要，也造成了水資源浪費(fèi)，部分工程甚至帶來一些環(huán)境問題。在水價合理回歸后，國家、地方政府和私營業(yè)主會加大對污水治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，提高水資源的重復(fù)利用能力。水利管理行業(yè)實施獨立化、市場化運(yùn)行后，會積極籌資更換陳舊設(shè)施，自覺降低水產(chǎn)品無效流失，庫區(qū)、渠道、管網(wǎng)“跑冒滴漏”現(xiàn)象將得到有效控制。

農(nóng)業(yè)用水利用率低，一方面加重了水資源供給緊張局面，另一方面也加重了農(nóng)戶用水負(fù)擔(dān)，降低了農(nóng)戶對水價的實際承受能力。一般認(rèn)為，農(nóng)業(yè)用水價格需求彈性高于工業(yè)和生活用水，由于發(fā)達(dá)國家大多已執(zhí)行“水資源費(fèi)+工程水價+環(huán)境水價”的定價機(jī)制，農(nóng)業(yè)水價相對較高，水價與需求量呈高度負(fù)相關(guān)，一般在-0.5～-1.4之間，甚至有研究顯示，該彈性高達(dá)-3.0。但對于中國等發(fā)展中國家，由于水價偏低，價格彈性較小，農(nóng)民對低水價下水消耗量并不敏感，提高水價無疑會使需水量大量減少。

四、對策建議

1.調(diào)整工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水水價

①工業(yè)用水。水價上漲對工業(yè)用水定額下降會起到明顯的推動作用。對重點工業(yè)企業(yè)的一項典型調(diào)查表明：工業(yè)水價每提高1%，工業(yè)萬元產(chǎn)值用水定額將下降0.39%～0.59%。因此，對天山北坡經(jīng)濟(jì)帶東中段等水資源緊缺但煤碳資源富集地區(qū)，在工業(yè)項目選擇上，重點發(fā)展耗水量少、產(chǎn)出大的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推廣循環(huán)用水制度，研究和推廣節(jié)水技術(shù)和設(shè)備；對耗水量大的老企業(yè)，限期進(jìn)行技術(shù)改造，對新建的工廠企業(yè)，要求采用用水量最省的設(shè)備和工藝，修建中水回用系統(tǒng)。

②農(nóng)業(yè)用水。按照“一次定價，分步到位”原則穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革。以促進(jìn)節(jié)約用水和降低農(nóng)民水費(fèi)支出相結(jié)合為原則，逐步實行國有水利工程水價加末級渠系水價的終端水價制度，加快完善計量合理、規(guī)范管理的水費(fèi)計收體制，實行以供定需、定額灌溉、節(jié)約轉(zhuǎn)讓、超用加價的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，逐步推進(jìn)水利工程供水兩部制水價，開展綠水資源的研究，擴(kuò)大試點范圍和規(guī)模，在全自治區(qū)建設(shè)一批集中連片的農(nóng)業(yè)水價綜合改革示范區(qū)。

③生活用水。水價提高可以增強(qiáng)人們節(jié)水意識。與全國36個大中城市居民用水平均價格3.6元/m3相比，烏魯木齊居民生活用水水價2.1元/m3，明顯偏低。據(jù)測算，烏魯木齊水費(fèi)支出約占居民可支配收入的比例約為0.9%，全國水費(fèi)支出占家庭月人均支出的1.2%左右。一般認(rèn)為，居民家庭水費(fèi)支出比重一般在2%以上時居民才有較強(qiáng)的節(jié)水意識。眾所周知，水、電在居民生活中扮演的角色幾乎同等，兩者在家庭生活支出中的比例應(yīng)該大致相當(dāng)，但水費(fèi)與電費(fèi)支出相差懸殊。只有提高水價，使城鎮(zhèn)居民生活用水支出比重與電費(fèi)支出比重相同，才能達(dá)到提高重復(fù)水利用率、推廣使用節(jié)水型衛(wèi)生潔具的目的。

2.推廣水資源循環(huán)利用

發(fā)展城市污水回用、實現(xiàn)污水資源化，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。如果新疆城市污水經(jīng)過凈化處理后70%重新回用，意味著城鎮(zhèn)可用水量將增加56%以上，且成本僅為自來水1/10左右。應(yīng)利用水價杠桿積極引導(dǎo)，逐步推廣使用循環(huán)再生水。

3.重視過境水與洪水利用

新疆伊犁河、額爾齊斯河兩河流域地表水占全疆地表水徑流量的31.4%，但水資源利用效益低下，可利用空間大。新疆長年發(fā)生夏洪災(zāi)害，可化害為利，使洪水成為水資源開發(fā)的有效途徑。

4.調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局

（1）著重發(fā)展綠色、環(huán)保、集約型節(jié)水產(chǎn)業(yè)

從宏觀層面看，以“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”、國家能源大通道和新興經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶為契機(jī)，應(yīng)著重發(fā)展高起點、高科技含量的綠色、環(huán)保和集約型節(jié)水產(chǎn)業(yè)。從新疆經(jīng)濟(jì)社會及生態(tài)環(huán)境發(fā)展的全局出發(fā)，完善和落實水利工程的總體布局、配置格局、體系構(gòu)建、運(yùn)用模式。以水定發(fā)展，打造與區(qū)域水資源稟賦相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策上，應(yīng)充分考慮水資源的承載能力，調(diào)優(yōu)一產(chǎn)，做強(qiáng)二產(chǎn)，做大三產(chǎn)，通過政策扶持，提高特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的國際競爭力；提高第二產(chǎn)業(yè)的科學(xué)技術(shù)含量，發(fā)揮特色農(nóng)業(yè)和能源優(yōu)勢，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)杠桿對市場資源的配置和調(diào)節(jié)作用；進(jìn)一步發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)用水強(qiáng)度小、流通產(chǎn)業(yè)耗水能力低的作用，加大國內(nèi)外商品的進(jìn)出口（輸入、輸出）力度，減小本地生產(chǎn)的水資源供給壓力，使新疆真正成為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)。

（2）提高水資源利用效益

從微觀層面看，應(yīng)提高水資源利用率，減少水資源開發(fā)利用各個環(huán)節(jié)的損失和浪費(fèi)，降低單位產(chǎn)品的水資源消耗量，使經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境綜合效益最大。2012年，新疆萬元GDP用水量（不含兵團(tuán)）675.8 m3，是全國平均水平的5.3倍，其中三次產(chǎn)業(yè)萬元增加值用水量分別為3725 m3、40.36 m3、4.55 m3，很顯然，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用水效益大大高于農(nóng)業(yè)，低耗水產(chǎn)業(yè)用水效益顯著高于高耗水產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)作物的用水效益高于整體種植業(yè)，這就需要通過結(jié)構(gòu)調(diào)整來優(yōu)化配置水資源，將水從低效益用途配置到高效益領(lǐng)域，提高單位水資源消耗的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。在工業(yè)領(lǐng)域，要以水定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以水定發(fā)展規(guī)模，優(yōu)化配置水資源，使其向高技術(shù)、高效益、低水耗、低污染的產(chǎn)業(yè)傾斜；在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，在保障糧食安全的前提下，應(yīng)優(yōu)先考慮用水量少而產(chǎn)出大的經(jīng)濟(jì)作物，同時，以科技進(jìn)步帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。

五、結(jié) 語

綜上所述，提高水價可以加大全社會對水資源保護(hù)的重視程度和投資水循環(huán)發(fā)展的積極性，所產(chǎn)生的乘數(shù)效應(yīng)將帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)用水、居民生活等各行各業(yè)的用水革命，從而促進(jìn)水資源可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

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