水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)踐與思考

葉 健 ，周 萍 ，喻君杰

（1.江蘇省水利廳，210029，南京；2.江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，210029，南京）

水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)踐與思考

葉 健1，周 萍1，喻君杰2

（1.江蘇省水利廳，210029，南京；2.江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，210029，南京）

從規(guī)范水工程建設(shè)規(guī)劃管理的角度，介紹了江蘇實(shí)施水工程規(guī)劃同意書制度的主要做法與成效，分析了在政府轉(zhuǎn)變行政管理職能背景下繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)制度的必要性，并針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題和改革需要，研究了該項(xiàng)制度的推進(jìn)對(duì)策。

水工程；規(guī)劃同意書；管理制度

水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度是水工程項(xiàng)目在立項(xiàng)審批時(shí)，保證水工程建設(shè)符合流域（區(qū)域）水利綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃的重要前置制度安排。事實(shí)上，由于從事水工程項(xiàng)目立項(xiàng)管理的相關(guān)部門未能與水行政主管部門形成共識(shí)，該項(xiàng)制度推進(jìn)比較困難。在黨的十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革若干問(wèn)題的決定后，圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，各級(jí)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，深化財(cái)稅體制改革，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理和投資政策提出了新要求。為全面推進(jìn)水利改革發(fā)展，水利部出臺(tái)了 《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了水行政審批制度改革和水利事權(quán)劃分的要求。在此背景下，分析繼續(xù)實(shí)施水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的必要性，探討如何推進(jìn)該項(xiàng)制度的實(shí)施，很有必要。

一、江蘇省水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)踐

1997年 《中華人民共和國(guó)防洪法》提出了水工程建設(shè)防洪規(guī)劃同意書制度。2002年《中華人民共和國(guó)水法》提出了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度。依據(jù)防洪法、水法和行政許可法，2007年水利部發(fā)布了《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法 （試行）》（水利部令第31號(hào)），明確要求，水工程立項(xiàng)材料在報(bào)請(qǐng)審批時(shí)，應(yīng)附具有審批權(quán)限的水行政主管部門簽署的規(guī)劃同意書。其后，水利部又明確了流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查并簽署規(guī)劃同意書的河流（河段）湖泊名錄和范圍。根據(jù)水利部工作要求，江蘇省水利廳制訂了有關(guān)實(shí)施細(xì)則，建立工作機(jī)制，完善管理程序，夯實(shí)規(guī)劃基礎(chǔ)，加強(qiáng)監(jiān)督考核，有序推進(jìn)規(guī)劃同意書制度的實(shí)施。

一是2009年出臺(tái)了《江蘇省〈水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法〉實(shí)施細(xì)則（試行）》，同時(shí)廢止2006年出臺(tái)的《江蘇省防洪規(guī)劃同意書制度實(shí)施辦法》。實(shí)施細(xì)則明確了水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施對(duì)象、簽署時(shí)機(jī)、省市縣三級(jí)水行政部門審查簽署權(quán)限以及申請(qǐng)、受理及審查簽署程序與監(jiān)督管理方案，規(guī)范制度實(shí)施。

二是制定了《江蘇省骨干河道名錄》。對(duì)全省范圍內(nèi)的河道水系進(jìn)行了梳理，確定了727條骨干河道名錄，提出了河道分類體系，用于指導(dǎo)河道建設(shè)、管理事權(quán)劃分工作；提出了河道等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，用于區(qū)分不同等級(jí)河道治理、保護(hù)、管理要求；提出了河道功能體系，用于規(guī)范河道功能管理。分別明確727條骨干河道的類別、級(jí)別、功能及排序，2010年經(jīng)省政府批復(fù)向全社會(huì)發(fā)布，并在新版江蘇省水系圖上增加了河道分類屬性。據(jù)此，明確了廳負(fù)責(zé)審查簽署規(guī)劃同意書的河道（河段）、湖泊名錄和范圍。

三是完善了江蘇省水利規(guī)劃體系。近年，編制完成了《江蘇省防洪規(guī)劃》《江蘇省水資源綜合規(guī)劃》《江蘇省湖泊保護(hù)規(guī)劃》等省級(jí)重點(diǎn)規(guī)劃，報(bào)省政府批準(zhǔn)實(shí)施；根據(jù)國(guó)家安排，編制了中小河流、大中型涵閘、泵站等專項(xiàng)規(guī)劃，在水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)了工程措施研究，為骨干河湖上水工程建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)。2011年中央1號(hào)文件作出加快水利發(fā)展改革決定后，在全省范圍內(nèi)，開展了水利現(xiàn)代化規(guī)劃編制與審批工作，形成了省、市、縣三級(jí)水利現(xiàn)代化規(guī)劃體系，基本明確了“十二五”“十三五”水利工程建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目。2013年，又啟動(dòng)了17個(gè)區(qū)域的水利治理規(guī)劃編制工作，重點(diǎn)研究防洪、治澇、調(diào)配水工程方案，為區(qū)域水工程建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)。

四是建立了規(guī)劃同意書制度管理體系。明確由廳規(guī)劃計(jì)劃處負(fù)責(zé)制度的實(shí)施與管理，廳規(guī)劃辦公室具體負(fù)責(zé)水工程規(guī)劃論證報(bào)告的技術(shù)審查。同時(shí)，明確了管理程序與審查簽署要求，初步規(guī)范了論證報(bào)告編制內(nèi)容與深度要求，加大了省對(duì)市縣工作指導(dǎo)力度，開展了審查審批人員和規(guī)劃論證報(bào)告編制人員的技術(shù)交流與培訓(xùn)。

目前，江蘇省水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度實(shí)施取得較大進(jìn)展。其中，對(duì)相關(guān)行業(yè)實(shí)施的水工程項(xiàng)目，已全面實(shí)施了規(guī)劃同意書制度；對(duì)流域性河湖上實(shí)施的水利工程項(xiàng)目，強(qiáng)化了規(guī)劃論證，大力推進(jìn)規(guī)劃同意書審查簽署工作；對(duì)區(qū)域重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目，在立項(xiàng)環(huán)節(jié)技術(shù)審查中，強(qiáng)化了規(guī)劃相符性審查?，F(xiàn)已簽署的規(guī)劃同意書，涉及河道、堤防、涵閘、泵站、航道、船閘、橡膠壩等多類工程，初步建立起制度實(shí)施的有效機(jī)制，基本保證了各類水工程建設(shè)符合水利規(guī)劃的要求。

二、新形勢(shì)下應(yīng)強(qiáng)化實(shí)施水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度

落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，水利部出臺(tái)的《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在加快水行政管理職能轉(zhuǎn)變部分，要求大幅度減少水行政審批事項(xiàng)，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化水行政審批制度改革。江蘇省水利廳也出臺(tái)了 《關(guān)于深化水利改革的實(shí)施方案》，對(duì)深化江蘇水利改革、創(chuàng)新行政管理方式、建立現(xiàn)代化的管理體系、保障江蘇水利現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程作出安排。

深化水利改革，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從水利建設(shè)責(zé)任主體看，國(guó)家正在推進(jìn)財(cái)稅體制改革，加強(qiáng)分級(jí)水利治理事權(quán)劃分，原則上采取一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)，在此情況下，屬于地方事權(quán)的水利治理項(xiàng)目，實(shí)施主動(dòng)權(quán)主要在地方，上級(jí)水行政主管部門需要落實(shí)相應(yīng)的監(jiān)督管理措施，防止地方利益給流域或相鄰地區(qū)帶來(lái)不利影響。從水工程項(xiàng)目投資與實(shí)施主體看，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，水工程的投資主體和實(shí)施主體將進(jìn)一步多元化，而水工程具有公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性特點(diǎn)，往往投入大、占地多、社會(huì)影響廣，需要政府實(shí)施有效的社會(huì)管理，并提供相關(guān)服務(wù)。從水及河湖水系自身特性看，水工程建設(shè)具有流域性、區(qū)域性效應(yīng)特點(diǎn)，在確定水工程的功能、規(guī)模、選址、實(shí)施時(shí)機(jī)及其調(diào)度運(yùn)行方案時(shí)，需要統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流關(guān)系，兼顧水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)以及防洪、治澇、發(fā)電、航運(yùn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖等綜合功能與布局，平衡等各相關(guān)方的利益與影響。因此，新形勢(shì)下，依據(jù)水法、防洪法，在加強(qiáng)水利規(guī)劃制定的同時(shí)，繼續(xù)實(shí)施水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度，強(qiáng)化工程項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)規(guī)劃管理，既符合政府改革的總體要求，也符合水利管理的特點(diǎn)，法律依據(jù)明確，將促進(jìn)水行政主管部門建立更高效、更規(guī)范的社會(huì)管理與公共服務(wù)體系。

基于對(duì)水利規(guī)劃管理重要性的認(rèn)識(shí)，江蘇省發(fā)展改革委印發(fā)《取消和下放行政審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》后，2014年1月，省發(fā)展改革委與水利廳對(duì)改革水利工程項(xiàng)目審查審批管理工作進(jìn)行了研究，發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域水利治理項(xiàng)目審查審批管理工作的通知》，決定在區(qū)域水利治理工程審批管理權(quán)限下放后，強(qiáng)化水利規(guī)劃管理，明確對(duì)列入國(guó)家或省專項(xiàng)治理規(guī)劃、省區(qū)域治理規(guī)劃的區(qū)域水利治理項(xiàng)目，在報(bào)請(qǐng)審批可行性報(bào)告時(shí)，須附具有審批權(quán)限的水行政主管部門簽署的規(guī)劃同意書。由此，對(duì)區(qū)域水利治理項(xiàng)目，在省級(jí)審批權(quán)限下放后，水利規(guī)劃管理仍然得到有效落實(shí)。

三、對(duì)推進(jìn)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度的思考與建議

盡管江蘇水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度取得了很大成效，但該制度實(shí)施時(shí)間較短，認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一，還存在一些需要改進(jìn)和完善的方面。在管理層面，一是規(guī)劃同意書制度與水利工程項(xiàng)目前期管理制度、建設(shè)項(xiàng)目防洪影響評(píng)價(jià)、水資源論證、水土保持方案編制、排污口設(shè)置論證等制度，在適用范圍、管理對(duì)象等方面，存在一定程度的交叉重疊，造成被其他制度替代規(guī)劃許可管理的現(xiàn)象。對(duì)水利專業(yè)知識(shí)了解不深的其他部門和社會(huì)公眾，也提出涉水行政許可制度分類合并實(shí)施的建議與要求；二是在中央政府層面上，目前國(guó)家發(fā)展改革等綜合部門尚未在項(xiàng)目立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，僅水利部制定的規(guī)范性文件，約束力不夠強(qiáng)；三是水行政主管部門對(duì)規(guī)劃同意書制度執(zhí)行監(jiān)督管理不到位，對(duì)違規(guī)行為處罰力度不夠。

在技術(shù)層面，一是規(guī)劃依據(jù)不充分，一些規(guī)劃論證深度不夠，不能起到規(guī)劃指導(dǎo)的作用，一些規(guī)劃沒(méi)有履行行政審批手續(xù)，對(duì)社會(huì)的約束力不強(qiáng)，不同類型規(guī)劃、不同層級(jí)規(guī)劃在治理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃布局、工程任務(wù)等方面還不夠協(xié)調(diào)，帶來(lái)規(guī)劃相符性分析的困難；二是規(guī)劃論證標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，“水工程規(guī)劃論證編制導(dǎo)則”尚未出臺(tái)，現(xiàn)有流域綜合規(guī)劃編制導(dǎo)則還比較概要，而專業(yè)規(guī)劃編制導(dǎo)則匱乏，導(dǎo)致規(guī)劃論證報(bào)告編制規(guī)范性不強(qiáng)。

針對(duì)當(dāng)前規(guī)劃同意書制度實(shí)施存在的主要問(wèn)題，建議從以下幾個(gè)方面改進(jìn)。

一是加強(qiáng)水工程建設(shè)規(guī)劃管理法規(guī)建設(shè)。雖然防洪法、水法都規(guī)定了規(guī)劃同意書制度，但較為原則，可操作性不強(qiáng)；水利部出臺(tái)的《水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度管理辦法 （試行）》，限于部門規(guī)章，權(quán)威性不足，對(duì)違法違規(guī)行為的威懾力不強(qiáng)，難以充分發(fā)揮作用。建議聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革等綜合部門，共同出臺(tái)水工程建設(shè)水利規(guī)劃許可規(guī)章，使規(guī)劃同意書制度成為更具權(quán)威性和普遍約束力的一項(xiàng)制度?；蚪y(tǒng)籌研究防洪治澇布局與調(diào)度、水資源開發(fā)利用與調(diào)度、河湖資源開發(fā)利用等方面的規(guī)劃許可管理制度，制定綜合的水利規(guī)劃管理?xiàng)l例；亦可聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革等綜合部門出臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目水利規(guī)劃許可規(guī)章，強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)一管理。同時(shí)，加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)規(guī)章、政策性文件的合規(guī)性審查，保證各級(jí)各類規(guī)章制度的協(xié)調(diào)。

二是協(xié)調(diào)各級(jí)水行政主管部門規(guī)劃管理權(quán)限。在合理劃分各級(jí)政府水利事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，進(jìn)一步協(xié)調(diào)各級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)審查簽署規(guī)劃同意書的河流（河段）湖泊名錄和范圍；同時(shí)要求，上級(jí)簽署規(guī)劃同意書前征求相關(guān)下級(jí)水行政主管部門意見(jiàn)，下級(jí)簽署的規(guī)劃同意書定期向上級(jí)備案，保證制度協(xié)調(diào)推進(jìn)。

三是進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃同意書受理、審查、簽署程序。按照管理審批權(quán)限受理規(guī)劃同意書申請(qǐng)，對(duì)非水利類的水工程，項(xiàng)目必要性由有關(guān)綜合部門和相關(guān)行業(yè)主管部門確認(rèn)，受理前，建設(shè)單位須提交相關(guān)許可文件。申請(qǐng)材料審查時(shí)，要重點(diǎn)審查工程與流域（區(qū)域）綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃的相符性，工程對(duì)公共利益、利害相關(guān)人和其他水工程利益影響分析的合理性，以及補(bǔ)償補(bǔ)救措施的可行性，保證工程任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、調(diào)度運(yùn)行符合有關(guān)規(guī)劃、規(guī)范及其他管理規(guī)定的要求，保證工程實(shí)施不危害公共利益、利害相關(guān)人和其他水工程利益，或得到有效補(bǔ)償、補(bǔ)救。在行政許可文件中，除明確規(guī)劃許可意見(jiàn)外，還要明確工程設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收、運(yùn)行管理等階段的監(jiān)督管理要求，落實(shí)后續(xù)監(jiān)管主體和責(zé)任。

四是進(jìn)一步規(guī)范規(guī)劃同意書申請(qǐng)材料。區(qū)分水工程項(xiàng)目的等別與其水利規(guī)劃依據(jù)的充分性，分別明確申請(qǐng)材料格式、論證深度和論證單位資質(zhì)要求，形成技術(shù)導(dǎo)則，對(duì)管理要求進(jìn)行規(guī)范。對(duì)水利規(guī)劃依據(jù)充分的，在水工程的（預(yù)）可行性研究報(bào)告（項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、備案材料）或項(xiàng)目建議書中落實(shí)規(guī)劃相符性分析和相關(guān)利益方影響分析等規(guī)劃論證內(nèi)容，可不單獨(dú)編制規(guī)劃論證材料；對(duì)沒(méi)有水利規(guī)劃依據(jù)的，或工程建設(shè)任務(wù)、規(guī)模等規(guī)劃依據(jù)不足的，編制規(guī)劃論證報(bào)告；對(duì)與流域、區(qū)域水利規(guī)劃布局關(guān)系不大的中小型水工程，可編制規(guī)劃論證表，簡(jiǎn)化論證要求。

五是進(jìn)一步強(qiáng)化水利規(guī)劃工作支撐。根據(jù)有關(guān)水利規(guī)劃管理辦法，優(yōu)化水利規(guī)劃體系，強(qiáng)化規(guī)劃編制、審批、修訂管理。兼顧流域水系關(guān)系和行政管理層級(jí)，合理確定流域、區(qū)域綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃定位，形成覆蓋完整、布局協(xié)調(diào)的工程規(guī)劃體系，支撐規(guī)劃相符性論證。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)和現(xiàn)狀水利工程調(diào)查等基礎(chǔ)工作，深化規(guī)劃方案論證比選，提高規(guī)劃成果質(zhì)量。強(qiáng)化規(guī)劃審查批準(zhǔn)，嚴(yán)格按審批權(quán)限規(guī)范審查審批，提高規(guī)劃效力。建立規(guī)劃滾動(dòng)修訂機(jī)制，響應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和水情變化，及時(shí)優(yōu)化工程布局和調(diào)度方案。

六是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督檢查。建立定期備案、定期檢查、重點(diǎn)項(xiàng)目日常督查相結(jié)合的監(jiān)督檢查制度，檢查制度實(shí)施到位情況和管理規(guī)范性，評(píng)價(jià)規(guī)劃同意書申請(qǐng)材料、規(guī)劃論證報(bào)告、專家審查意見(jiàn)、行政許可文件的質(zhì)量，依法查處制度執(zhí)行缺位、論證深度不夠、行政許可不合規(guī)等問(wèn)題，提高制度執(zhí)行水平。

四、結(jié) 語(yǔ)

水工程建設(shè)規(guī)劃同意書制度是保證水工程建設(shè)符合流域 （區(qū)域）水利綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃的重要制度，

是規(guī)范水工程建設(shè)立項(xiàng)管理的有效措施。在加快水行政管理職能轉(zhuǎn)變和推進(jìn)水利事權(quán)劃分的背景下，繼續(xù)實(shí)施規(guī)劃同意書制度很有必要。規(guī)范規(guī)劃同意書制度實(shí)施，需要進(jìn)一步加強(qiáng)水利規(guī)劃管理法規(guī)建設(shè)，協(xié)調(diào)各級(jí)水行政主管部門規(guī)劃管理權(quán)限，規(guī)范規(guī)劃同意書受理、審查、簽署程序，把握規(guī)劃論證與審查的重點(diǎn)與深度，完善水利規(guī)劃體系支撐，建立有效監(jiān)督管理機(jī)制，有序推進(jìn)制度實(shí)施?！?/p>

[1]水利部.關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)[J].中國(guó)水利,2014(3).

[2]周學(xué)文.《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》解讀[J].中國(guó)水利,2014(3).

[3]陳雷.全面貫徹中央重大決策部署努力開創(chuàng)水利改革發(fā)展新局面 [J].中國(guó)水利,2014(1).

[4]李亞平.深化改革創(chuàng)新發(fā)展加快推進(jìn)江蘇水利現(xiàn)代化建設(shè)[J].江蘇水利,2014(2).

[5]推進(jìn)重大水利管理制度落實(shí)對(duì)策研究課題組.推進(jìn)重大水利管理制度落實(shí)對(duì)策研究[J].水利發(fā)展研究,2011(11).

責(zé)任編輯 軒 瑋

Plan agreement system for water project construction:practice and considerations

Ye Jian,Zhou Ping,Yu Junjie

The main practice and achievement made in implementing plan agreement system for water project construction are introduced from the respects of plan regulation and management in water project construction.Analysis is made on the necessity of implementing the system continuously under the background of transformation of government roles and managerial functions.Measures for advancing the system is worked out facing the current issue and requirement of reform.

water project;plan agreement;management system

葉健，總工程師，研究員級(jí)高級(jí)工程師。

TV512

B

1000-1123（2014）08-0013-03

2014-03-12