水利水電工程環(huán)境保護措施落實的保障機制

閆俊平

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京100120）

水利水電工程環(huán)境保護措施落實的保障機制

閆俊平

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京100120）

水利水電工程環(huán)境保護日益受到重視，但許多工程的環(huán)境保護投資在評估中被較大幅度核減，致使工程的環(huán)境保護措施無法完全落實。針對這一問題，本文主要從技術(shù)層面深入分析了環(huán)境保護投資估算的各個環(huán)節(jié)及存在的不足，初步提出了通過完善標(biāo)準(zhǔn)體系、加強人員培訓(xùn)，將過魚與分層取水設(shè)施投資納入環(huán)保投資，加強各部門之間的溝通等水利水電工程環(huán)境保護措施落實的資金保障機制。

水利水電工程；環(huán)境保護；保障機制

1 研究背景

水利水電工程具有防洪、供水、灌溉、發(fā)電和航運等多種效益，在我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。改革開放30多年來，我國相繼建成了小浪底水利樞紐和三峽水利樞紐等大型工程，大大促進(jìn)了黃河和長江中下游地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展。正在建設(shè)的南水北調(diào)工程和多座大型水利水電工程，將很大程度上改善我國北方缺水狀況，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)中水電比例偏低的局面。伴隨著我國水利水電事業(yè)快速發(fā)展的同時，我國已成為擁有一流筑壩技術(shù)的國家。然而，筑壩建庫通常在生態(tài)環(huán)境良好的河流中上游地區(qū)，工程建設(shè)帶來的“淹沒、阻隔和徑流調(diào)節(jié)”對生態(tài)環(huán)境的不利影響非常明顯。近年來科學(xué)發(fā)展觀、生態(tài)文明建設(shè)等理念不斷深入人心，使得水利水電建設(shè)的環(huán)境影響受到社會各界的廣泛關(guān)注，特別是國家實行不斷嚴(yán)格的環(huán)境影響評價制度，水利水電事業(yè)進(jìn)入“環(huán)境制約”階段，比起之前走過的缺乏建設(shè)資金和高壩技術(shù)的“資金制約”和“技術(shù)制約”階段，“環(huán)境制約”問題更為復(fù)雜，包括了生態(tài)環(huán)境影響制約、水環(huán)境影響制約、社會環(huán)境（特別是移民）影響制約等等。目前多個工程由于涉及各類環(huán)境敏感區(qū)而停滯立項工作。

繼2003年國家頒布《環(huán)境影響評價法》之后，2006年原國家環(huán)境保護總局出臺了《水電水利建設(shè)項目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設(shè)施環(huán)境影響評價技術(shù)指南（試行）》（環(huán)評函〔2006〕4號［1］），對水利水電工程生態(tài)環(huán)境影響評價提出了更高的要求：①水庫壩下河段不得脫水?dāng)嗔?，壩址處最小生態(tài)基流不得低于多年平均流量的10％，且要有專門的泄放設(shè)施；②對于水溫分層型水庫應(yīng)建設(shè)分層取水設(shè)施，減緩低溫下泄水對作物和水生生物的影響；③在有魚類洄游的河段筑壩，應(yīng)建設(shè)過魚設(shè)施。回顧環(huán)評函〔2006〕4號文之后幾年來水利水電工程環(huán)境影響評價的實踐，可以明顯地看出，一個有利于環(huán)境保護的良好局面在逐漸形成，但是，目前出現(xiàn)的一個現(xiàn)象是環(huán)境保護措施的投資普遍不足，這將影響水利水電工程環(huán)境保護事業(yè)的健康發(fā)展。由此，如何保障環(huán)境保護措施的落實，就成為水利水電工程建設(shè)中亟待解決的問題。

水利水電工程環(huán)境保護措施的落實，實質(zhì)上是環(huán)境保護投資資金保障的問題。我國在短短的5年內(nèi)對水利水電工程環(huán)境保護投資增加了10倍，這樣的增長幅度很大。但事實上，在發(fā)達(dá)的歐美國家水利水電工程環(huán)境保護投資已經(jīng)占到工程總投資的6％，比我國目前平均3％的比例高出一倍。我國的水利水電工程環(huán)境保護投資比例其實并不高。落實工程的環(huán)境保護措施，必須在合理的環(huán)境影響評價基礎(chǔ)上做好環(huán)境保護措施與投資估算，使投資審查人員和部門充分認(rèn)識到這些環(huán)境保護措施的必要性，給定較為充分的建設(shè)資金，才能將水利水電工程環(huán)境保護措施落到實處。這是建設(shè)環(huán)境友好型水利水電工程，實現(xiàn)人水和諧，體現(xiàn)水生態(tài)文明的具體內(nèi)容。因此，本文針對環(huán)境保護措施落實這一問題，按照生態(tài)文明建設(shè)的新要求，從技術(shù)和管理兩個方面，深入分析了環(huán)境保護投資估算的各個技術(shù)環(huán)節(jié)，以及不同管理部門審查職責(zé)和銜接方式，分析問題產(chǎn)生的原因，提出水利水電工程環(huán)境保護措施落實的資金保障機制。

2 水利水電工程環(huán)境影響特征及主要環(huán)保措施

在建設(shè)項目的環(huán)境影響中，與工業(yè)項目相比，水利水電工程的環(huán)境影響具有明顯的特征，首先是環(huán)境影響的空間范圍大，通常包括庫區(qū)及壩下幾公里、幾十公里甚至數(shù)百公里的河段，以及渣場、料場、施工道路和移民安置區(qū)等；其次，主要的環(huán)境影響是生態(tài)環(huán)境和水環(huán)境的影響；第三，水庫運行期不產(chǎn)生污染物，但“淹沒、阻隔和徑流調(diào)節(jié)”作用對環(huán)境的影響深遠(yuǎn)且不可逆轉(zhuǎn)；第四，因工程任務(wù)不同和建設(shè)地點不同，環(huán)境影響的程度和范圍差異較大，水利工程特別是引調(diào)水工程比水電工程影響更為復(fù)雜。

從20世紀(jì)60年代開始，我國就已經(jīng)認(rèn)識到水利水電工程建設(shè)將對環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的不利影響，并在重要水利工程如葛州壩工程和三峽工程立項論證過程中，較為深入地研究了工程建設(shè)對水環(huán)境、陸生生態(tài)、水生態(tài)和移民等多方面的影響，并較為系統(tǒng)地提出了相應(yīng)的對策措施。但相對而言，2000年以前一般水利水電工程的環(huán)境保護措施主要集中在施工期環(huán)境保護上，且投資相對較小，約占工程總投資的0.3％左右。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水利水電工程的環(huán)境與生態(tài)保護越來越受到重視，進(jìn)入21世紀(jì)以來，特別是環(huán)評函〔2006〕4號實行以來，水利水電工程環(huán)境保護事業(yè)有了長足進(jìn)步，環(huán)境影響報告書更加關(guān)注工程運行期生態(tài)環(huán)境的長期影響。充分注意到筑壩河流脫水?dāng)嗔鲉栴}、高壩大庫低溫水下泄問題和洄游魚類通道被阻隔問題。目前水利水電工程在常規(guī)的施工期“三廢”處理和防治措施基礎(chǔ)上，普遍增加了運行期環(huán)境保護措施，通過壩下埋管或發(fā)電小機組布置了最小生態(tài)基流泄放設(shè)施；對于水溫穩(wěn)定分層型水庫，底層取泄水產(chǎn)生低溫水影響的高壩均采取分層取水；對于影響魚類洄游的閘、壩工程，有條件的均布置魚道，并建設(shè)魚類增殖放流站；對于在水庫、河道引水工程的取水口均布置攔魚設(shè)施；對于不適宜建設(shè)魚道的水庫、水電站亦在研究建設(shè)人工捕撈過壩、升魚機等措施。近年完工的項目如廣西長洲水電站、浙江曹娥江大閘工程均建設(shè)了魚道，吉林老龍口樞紐、新疆恰甫其海樞紐等建設(shè)了魚類增殖站。目前，最小生態(tài)基流泄放措施、魚道、增殖放流站、水庫分層取水等設(shè)施已經(jīng)成為水利水電工程環(huán)境保護措施的標(biāo)準(zhǔn)配置。

目前在工程的環(huán)境保護措施落實方面，總體特征表現(xiàn)為，國家立項的大型項目好于地方立項的中小型項目；發(fā)達(dá)地區(qū)的項目好于欠發(fā)達(dá)地區(qū)；水電項目好于水利項目。其中水利項目中落實較差的主要原因之一是環(huán)保投資不足。為適應(yīng)環(huán)境保護的發(fā)展和更好的落實環(huán)境保護措施，水利部《水利工程設(shè)計概（估）算編制規(guī)定》（水總〔2002〕116號［2］）規(guī)定，環(huán)境保護工程投資作為工程總投資的組成部分，從主體工程投資中分離出來單獨編制，并配套發(fā)布了《水利水電工程環(huán)境保護投資概估算編制規(guī)程》（SL359-2006）［3］。其后又出臺《水利水電工程環(huán)境保護設(shè)計規(guī)范》（SL492-2011）［4］。這些規(guī)程和規(guī)范的實施為環(huán)境保護措施設(shè)計、投資編制提供了基礎(chǔ)性依據(jù)。

3 環(huán)保措施落實過程存在的資金保障問題及其原因分析

水利和水電工程立項審批程序不完全一致，一般來說水利項目立項實行審批制，水電項目實行核準(zhǔn)制，水利項目審查環(huán)節(jié)相對更多一些。本節(jié)以國家審查的大型水利項目為例重點討論環(huán)境保護措施落實過程的資金保障機制。盡管水利部門從法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等方面，為環(huán)境保護措施設(shè)計與實施建立了較完善的基本保障體系。但是，較突出的問題是環(huán)境保護投資難以得到完全保障，其主要原因如下。

3.1 技術(shù)因素對環(huán)境保護投資估算的影響

3.1.1 工程設(shè)計深度不夠項目建議書、可行性研究和初步設(shè)計各階段環(huán)境保護設(shè)計深度均要求與主體工程設(shè)計深度一致，但一般設(shè)計深度與要求有一定差距，表現(xiàn)在項目建議書、可行性研究階段和初步設(shè)計階段深淺不一。

（1）項目建議書階段。項目建議書階段設(shè)計深度不夠主要表現(xiàn)為，這一階段僅編制環(huán)境影響篇章，沒有獨立的環(huán)境影響報告書，不開展環(huán)境現(xiàn)狀的實際調(diào)查。因此，環(huán)境影響篇章中環(huán)境保護目標(biāo)不明確、環(huán)境保護措施針對性差，甚至漏項。在這一階段，設(shè)計人員往往類比其它工程或按工程總投資比例計列環(huán)保投資?，F(xiàn)狀情況是項目建議書階段的投資一般偏少，“包不住”可行研究階段的環(huán)保投資。解決這一問題的途徑是，制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，提高本階段的設(shè)計水平；在項目建議書階段開展環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查，基本明確環(huán)境保護目標(biāo)；根據(jù)環(huán)境保護目標(biāo)初擬環(huán)境保護措施。

（2）可行性研究階段。可行性研究階段編制環(huán)境影響報告書，基本滿足可行性研究階段深度要求，但環(huán)境影響評價人員不掌握投資估算的編制方法，也不能正確估算環(huán)保投資。因此，環(huán)境影響評價人員采用較多的方法也是照搬其他環(huán)境影響評價文件中的環(huán)保投資，這樣即便環(huán)保措施合適，投資不一定合理，同樣會在審查或評估時被取消或大幅核減。

（3）初步設(shè)計階段。本階段環(huán)保工程選址大部分落實不了，無法進(jìn)行工程布置，設(shè)計方案空泛。初步設(shè)計階段環(huán)保設(shè)計仍停留在可研階段深度，致使工程量和投資與實際情況相差較大。概算投資以照搬可行性研究階段估算投資的情況較多，這就不能將可研階段漏計的投資找補回來，也就失去了在初步設(shè)計階段進(jìn)一步落實環(huán)保投資的作用。

工程設(shè)計深度不夠，導(dǎo)致環(huán)境保護措施空泛，投資誤差大。設(shè)計深度不夠的問題直接影響環(huán)境保護投資概估算的準(zhǔn)確性，進(jìn)而影響到環(huán)境保護措施的落實。

3.1.2 環(huán)境保護投資概估算編制體系不完善水利水電工程環(huán)境保護投資概估算編制的依據(jù)是《水利水電工程環(huán)境保護投資概估算編制規(guī)程》（SL359-2006），規(guī)程劃分的環(huán)境保護費用包括工程措施費、非工程措施費、獨立費用、預(yù)備費、建設(shè)期融資利息（詳見表1），但是沒有相應(yīng)的概算定額，使得投資編制人員仍然不能很好地應(yīng)用這一規(guī)程。此外，無論是水利水電設(shè)計院的環(huán)境保護設(shè)計人員，還是環(huán)境影響報告書編制單位的專業(yè)人員，大部分人缺乏概預(yù)算方面的專門知識，不熟悉投資概估算的編制方法。也正由于這兩方面的原因環(huán)境保護投資估算過程中常常采用類比方法，類比其他工程的環(huán)境保護工程單價，進(jìn)而得到相應(yīng)的環(huán)保投資概估算。但是水利水電工程的環(huán)境影響具有因工程建設(shè)位置不同，環(huán)境影響也不同的特點，類比的環(huán)保措施和投資往往與實際存在較大差異。另外，還有一種常用的方法是，按主體工程總投資的比例估算環(huán)境保護投資，這在一定程度上屬于“拍腦袋”性質(zhì)，更加不切合實際。

由于環(huán)保投資編制中存在的這些技術(shù)問題，在工程管理部門評估及批復(fù)時，很容易誤導(dǎo)評估及批復(fù)人員，認(rèn)為措施必要性不大，或投資不合理而被大幅度削減或砍掉，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境保護措施無法完全落實。另外，過魚設(shè)施和分層取水的投資通常列入主體工程投資中容易被忽視而不利于落實。

3.2 管理部門審批對環(huán)境保護投資的影響根據(jù)我國的管理體制，水利部門承擔(dān)環(huán)境保護措施的設(shè)計、管理與審查工作；環(huán)保部負(fù)責(zé)環(huán)境影響評價文件的批復(fù)和環(huán)境保護設(shè)施的監(jiān)督管理；而發(fā)改委負(fù)責(zé)環(huán)境保護措施設(shè)計評估與投資的批復(fù)。這種管理體制意味著經(jīng)水利管理部門審查認(rèn)定的環(huán)境保護措施和投資，包括可行性研究階段環(huán)境保護行政主管部門批復(fù)的環(huán)境保護措施，都要經(jīng)過發(fā)改委的批復(fù)。在三部門的審查中，不同的審查部門聘請不同的專家，不同專家對環(huán)境保護措施的認(rèn)識不完全相同，以可行性研究階段的審查為例，有的工程在水利部門預(yù)審后，環(huán)保部審查時認(rèn)為采取的環(huán)境保護措施還不夠，而發(fā)改委審查時又認(rèn)為不必要。表2列出了近年來不同部門審查的部分工程環(huán)境保護措施和投資變化情況，由表2可以看出不同部門審查對環(huán)境保護投資有一定的影響，投資的變化反映了不同部門管理職責(zé)的差異。這種不同部門審查影響環(huán)保投資的現(xiàn)象是由我國管理體制所決定，也是必然和客觀存在的。

4 環(huán)保措施落實的保障機制

4.1 制定完善的標(biāo)準(zhǔn)體系，加強環(huán)保投資編制人員的培訓(xùn)水利部于2007年2月發(fā)布了《水利水電工程環(huán)境保護投資概估算編制規(guī)程》（SL359），2011年1月發(fā)布了《水利水電工程環(huán)境保護設(shè)計規(guī)范》（SL492），《水利水電工程項目建議書編制規(guī)程》、《水利水電工程可行性研究報告編制規(guī)程》和《水利水電工程初步設(shè)計報告編制規(guī)程》經(jīng)修訂后也即將發(fā)布。但還需要制定相應(yīng)的概算定額，盡快完善概估算編制體系，將SL359規(guī)程納入概預(yù)算范疇，首先讓各部門都認(rèn)同該規(guī)定。三階段編制規(guī)程是規(guī)范各階段設(shè)計深度的標(biāo)準(zhǔn)，建議盡快發(fā)布實施。同時要加強環(huán)保投資編制人員的培訓(xùn)，使得專業(yè)人員了解和掌握這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

針對目前環(huán)境保護設(shè)計深度普遍達(dá)不到相應(yīng)階段的技術(shù)要求，重點培訓(xùn)環(huán)保設(shè)計人員在項目建議書、可行性研究和初步設(shè)計三階段的環(huán)境保護部分內(nèi)容和深度。通過培訓(xùn)讓工程設(shè)計人員提高環(huán)保意識，了解項目建議書階段環(huán)境影響篇章的重要性，說明環(huán)境保護目標(biāo)和開展環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的必要性。對于從事水利水電工程環(huán)境影響評價人員和環(huán)保設(shè)計人員，還應(yīng)宣貫水利水電工程設(shè)計規(guī)程規(guī)范主要內(nèi)容和水利水電工程環(huán)境保護投資概估算編制，重點培訓(xùn)環(huán)保投資項目劃分、費用組成、基礎(chǔ)單價和工程單價及獨立費用編制方法等。鑒于部分從事水利水電工程環(huán)境影響評價人員不屬于水利水電行業(yè)，環(huán)境保護投資編制的培訓(xùn)可委托水利工程環(huán)境專業(yè)委員會組織實施。

要提高設(shè)計質(zhì)量，水利工程設(shè)計單位還需加強環(huán)境保護設(shè)計質(zhì)量管理，嚴(yán)格按照各設(shè)計階段的深度進(jìn)行設(shè)計，準(zhǔn)確計算工程量和投資，為環(huán)境保護措施與投資批復(fù)提供依據(jù)。

4.2 過魚與分層取水設(shè)施投資從主體工程中分離投資較大的魚道及分層取水設(shè)施從主體工程投資中分離出來，列為環(huán)保投資，有利于其投資的批復(fù)。首先，魚道及分層取水設(shè)施作為環(huán)境保護措施按規(guī)定其投資應(yīng)該納入環(huán)保投資，這樣做也可提升環(huán)境保護的重視度；其次，對于主體工程而言，魚道及分層取水設(shè)施為小規(guī)模措施，隱藏在龐大的主體工程中，在進(jìn)行投資審查時，容易被忽視而被砍去。

4.3 各部門之間加強溝通，保障措施的落實鑒于目前水利工程的環(huán)境保護多部門分管制度，水利部、環(huán)保部、發(fā)改委在加強本部門的職責(zé)外，需要建立溝通機制，相互信任，共同促進(jìn)環(huán)境保護措施的實施。發(fā)改委在評估與批復(fù)過程中充分吸納水利與環(huán)保部門的意見，保障環(huán)境保護措施與投資的批復(fù)和落實，使水利水電工程以最小的環(huán)境和生態(tài)代價而健康發(fā)展。

5 結(jié)論

通過以上分析，可以得到以下幾點認(rèn)識：（1）在提倡環(huán)境保護、生態(tài)文明，人與自然和諧的新形勢下，建設(shè)魚道、魚類增殖放流站，分層取水等環(huán)保措施，已成為閘、壩等攔河水利水電工程環(huán)境保護的必備措施。（2）在技術(shù)上，相關(guān)部門需盡快制定水利水電環(huán)境保護投資概算定額，完善概估算編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；盡快發(fā)布三階段編制規(guī)程。加強已有規(guī)程規(guī)范的宣傳，系統(tǒng)開展環(huán)境保護人員環(huán)保設(shè)計與概估算編制的技術(shù)培訓(xùn)。環(huán)保投資概估算應(yīng)有理、有據(jù)、翔實可信，經(jīng)得住各部門的審查。（3）在管理上，水利部、環(huán)保部和發(fā)改委在行使本部門的職責(zé)外，需要建立溝通機制，共同促進(jìn)環(huán)境保護措施與投資的落實，使得水利水電工程建設(shè)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

［1］水電水利建設(shè)項目河道生態(tài)用水、低溫水和過魚設(shè)施環(huán)境影響評價技術(shù)指南（試行）（環(huán)評函〔2006〕4號）［S］.2006.

［2］水利工程設(shè)計概（估）算編制規(guī)定（水總［2002］116號）［S］.北京：中國水利水電出版社，2002.

［3］SL359-2006，水利水電工程環(huán)境保護投資概估算編制規(guī)程［S］.

［4］SL492-2011，水利水電工程環(huán)境保護設(shè)計規(guī)范［S］.

Guarantee m echanism s for im p lem entm en t of environm ental p rotection m easures of w ater and hyd ropow er p rojects

YAN Jun-ping
（Water Resourcesand Hydropower Planning and Design General Institute，MWR，Beijing 100120，China）

The environmental protection in water and hydropower projects is emphasized greatly in recent years，yet environmental protection measures of many projects cannot be fully implemented due to the sharp?ly decreased or cancelled environmental protection investment in the final exam ination process.The author gives an in-depth analysis of various technical aspects of investment estimation，as well as examinations from different management departments，and the existing shortcomings mainly from the technical angle.Fi?nally，the suggestion of capital guarantee mechanisms to imp lement the environmental protection measures is put forward，such as by perfecting the environmental protection investment estimation standard system，strengthening the personnel training，inclusion of the facility investments of fish pass structure and stratified water intake facility，and strengthening the communication between relevant sectors.

water resources and hydropower engineering；environmental protection；guarantee mechanism

X196

A

10.13244/j.cnki.jiwhr.20131225.001

1672-3031（2014）01-0071-05

（責(zé)任編輯：韓昆）

2013-10-09；

日期：2013-12-25

http：//www.cnki.net/kcms/detail/10.13244/j.cnki.jiwhr.20131225.001.htm l

閆俊平（1965-），女，河北行唐人，學(xué)士，高級工程師，主要從事環(huán)境影響評價與水土保持審查與咨詢研究。

E-mail：yanjunping@giwp.org.cn