淺析近年水利預(yù)算項(xiàng)目管理要求

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(1.山東黃河工程集團(tuán)有限公司，濟(jì)南 250013；2.山東黃河河務(wù)局，濟(jì)南 250011；3.黃委預(yù)算執(zhí)行中心，鄭州 450003)

近幾年，隨著部門預(yù)算改革不斷深化，財(cái)政部、水利部關(guān)于預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、驗(yàn)收和儲(chǔ)備的新辦法、新規(guī)定相繼出臺(tái)。尤其是2012年底，水利部建立的預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、預(yù)算執(zhí)行考核三項(xiàng)機(jī)制，對(duì)水利預(yù)算項(xiàng)目管理提出了更高的要求。筆者結(jié)合自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前的水利預(yù)算項(xiàng)目管理工作談一些淺顯的看法。

1 項(xiàng)目?jī)?chǔ)備

2012年11月，水利部正式頒發(fā)了《水利部預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《儲(chǔ)備辦法》)，作為水利預(yù)算項(xiàng)目管理三項(xiàng)機(jī)制改革的重要舉措之一，進(jìn)一步推進(jìn)了水利預(yù)算項(xiàng)目管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，提高了水利預(yù)算項(xiàng)目資金的使用效率和效益，且明確了只有納入儲(chǔ)備的項(xiàng)目，才有資格申報(bào)預(yù)算，其重要性是不言而喻的。但從實(shí)際情況看，各項(xiàng)目管理單位在儲(chǔ)備過(guò)程也遇到了一些問(wèn)題。筆者認(rèn)為，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，應(yīng)強(qiáng)化組織管理，提高人員水平，做到儲(chǔ)備有理有據(jù)。

1.1 強(qiáng)化組織管理，統(tǒng)籌合作

《儲(chǔ)備辦法》明確“財(cái)務(wù)部門會(huì)同有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門組織所屬單位開展項(xiàng)目論證，編報(bào)項(xiàng)目申報(bào)文本”。儲(chǔ)備過(guò)程中，有的單位業(yè)務(wù)部門認(rèn)為預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備是上級(jí)財(cái)務(wù)部門安排的工作任務(wù)，有的不愿意編制項(xiàng)目文本，有的雖然通過(guò)協(xié)調(diào)編制了文本但不認(rèn)可單位財(cái)務(wù)部門的審核把關(guān)，導(dǎo)致上報(bào)的文本質(zhì)量參差不齊，上級(jí)審核工作量加大。這些都是因?yàn)楣芾頇C(jī)制不順暢造成的。

儲(chǔ)備過(guò)程中，業(yè)務(wù)部門在掌握本單位業(yè)務(wù)長(zhǎng)期規(guī)劃、未來(lái)的中心工作，論述項(xiàng)目工作必要性方面具有優(yōu)勢(shì)，這是項(xiàng)目能否立項(xiàng)的核心條件。但業(yè)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備文本編制要求、財(cái)務(wù)管理規(guī)定等比較陌生，而這是項(xiàng)目審核的優(yōu)先條件和經(jīng)費(fèi)審定的重要選項(xiàng)，是財(cái)務(wù)部門的優(yōu)勢(shì)。此外，一個(gè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算部門對(duì)應(yīng)單位幾個(gè)不同的業(yè)務(wù)部門，需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)比較多。因此，建議項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作由財(cái)務(wù)部門牽頭組織，業(yè)務(wù)部門提出項(xiàng)目建議、具體編制項(xiàng)目申報(bào)文本初稿，財(cái)務(wù)部門規(guī)范業(yè)務(wù)部門編制的文本格式、經(jīng)費(fèi)支出、政府采購(gòu)和對(duì)外委托等財(cái)務(wù)管理方面的要求。

1.2 項(xiàng)目?jī)?chǔ)備人員應(yīng)盡力做到“樣樣精通”

目前，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備文本中涉及業(yè)務(wù)內(nèi)容和財(cái)務(wù)管理的各個(gè)方面，儲(chǔ)備申報(bào)人員只有十八般武藝樣樣精通，才能做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作。

首先，要吃透《儲(chǔ)備辦法》實(shí)施后制定的實(shí)施細(xì)則等三個(gè)配套文件，真正領(lǐng)會(huì)精神和要求，才能在儲(chǔ)備工作上占據(jù)主動(dòng)。其次，作為項(xiàng)目管理，重點(diǎn)應(yīng)該放到“項(xiàng)目”二字上，最起碼要了解各個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理辦法、開支范圍和經(jīng)常性工作，尤其是2014年隨著《水質(zhì)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)定額》和《水土保持定額》等一系列定額的頒布，更需要項(xiàng)目人員掌握基本的要求、方法，如此才能完成項(xiàng)目的初步審核工作。第三，作為一個(gè)項(xiàng)目管理人員應(yīng)掌握財(cái)務(wù)管理的基本規(guī)定，如應(yīng)掌握項(xiàng)目文本中涉及的會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等一系列新出臺(tái)的財(cái)務(wù)管理辦法，熟悉政府采購(gòu)、辦公設(shè)備的配備標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)外委托等管理規(guī)定，如此才能提高文本編制水平。

1.3 項(xiàng)目申請(qǐng)要“有理有據(jù)”

項(xiàng)目?jī)?chǔ)備最重要的是項(xiàng)目申請(qǐng)立項(xiàng)依據(jù)的充分性，專家一般是對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)進(jìn)行審查，通過(guò)之后才進(jìn)行經(jīng)費(fèi)方面的審查。因此，項(xiàng)目申報(bào)單位應(yīng)在立項(xiàng)理由方面，敘述與本項(xiàng)目密切相關(guān)的申報(bào)依據(jù)，切忌為了滿足打分需要而論述與本項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)于遙遠(yuǎn)的法律條文，要做到項(xiàng)目申報(bào)的內(nèi)容與申請(qǐng)理由一一對(duì)應(yīng)。尤其是運(yùn)行維護(hù)類項(xiàng)目，例如水利工程維修養(yǎng)護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水利信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)和水文測(cè)報(bào)等項(xiàng)目，最好提供工程、硬件建設(shè)時(shí)水利部的批復(fù)文件，以及上級(jí)部門竣工驗(yàn)收文件、形成相關(guān)資產(chǎn)的移交證明文件，唯有文件齊全，才會(huì)被專家認(rèn)可，納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。

2 項(xiàng)目驗(yàn)收

2011年《水利部中央級(jí)預(yù)算項(xiàng)目驗(yàn)收管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《驗(yàn)收辦法》)對(duì)項(xiàng)目的后期管理提出了更完善的要求，水利行政事業(yè)類項(xiàng)目完成后的管理越來(lái)越規(guī)范化。對(duì)項(xiàng)目單位來(lái)說(shuō)，要做好項(xiàng)目驗(yàn)收工作，就需要明確各類項(xiàng)目自身的驗(yàn)收權(quán)限，把握項(xiàng)目申報(bào)、執(zhí)行、決算一條線的管理。

2.1 按照權(quán)限開展工作

深刻理解《驗(yàn)收辦法》及配套文件中的權(quán)限劃分，按照各自的權(quán)限開展工作。

對(duì)于各項(xiàng)目管理單位來(lái)說(shuō)，按照類別需要完成以下工作:

a.國(guó)務(wù)院已研究確定項(xiàng)目需要進(jìn)行年度檢驗(yàn)，以及項(xiàng)目完成后的自驗(yàn)工作。

b.經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目需要進(jìn)行逐年、逐級(jí)自驗(yàn)。

c.跨年度和其他項(xiàng)目相對(duì)來(lái)說(shuō)權(quán)限和操作較復(fù)雜，需要掌握財(cái)政部對(duì)水利部門預(yù)算關(guān)于跨年度和其他項(xiàng)目的劃分，以及水利部安排規(guī)劃編制的幾類項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)整理，包括“公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”、“中央科學(xué)事業(yè)單位修繕購(gòu)置專項(xiàng)資金”、“水利科技推廣與標(biāo)準(zhǔn)”、“中央分成水資源費(fèi)”、“水利基層房屋維修”、“水利干部培訓(xùn)與人才培養(yǎng)”和“水利重大政策研究和制度建設(shè)專項(xiàng)”等七類按規(guī)劃管理的項(xiàng)目，應(yīng)在規(guī)劃期滿后，按照分解到最基層預(yù)算單位的金額來(lái)劃分，流域機(jī)構(gòu)1000萬(wàn)元以上、其他部屬單位500萬(wàn)元以上，由各項(xiàng)目管理單位進(jìn)行自驗(yàn)、水利部統(tǒng)一組織終驗(yàn)，權(quán)限以下的由各項(xiàng)目管理單位進(jìn)行自驗(yàn)和終驗(yàn)。舉例如下： “水利重大政策研究和制度建設(shè)專項(xiàng)”項(xiàng)目按水利部規(guī)劃編制為2014～2016年，水利部發(fā)展研究中心本級(jí)的此類項(xiàng)目在2015～2017年應(yīng)對(duì)上一年度項(xiàng)目進(jìn)行逐年自驗(yàn)，如2014～2016年總金額超過(guò)500萬(wàn)元，按照權(quán)限劃分由水利部進(jìn)行終驗(yàn)。除上述按規(guī)劃管理的項(xiàng)目之外，按照部屬二級(jí)單位的總體金額來(lái)劃分，流域機(jī)構(gòu)1000萬(wàn)元以上、其他部屬單位500萬(wàn)元以上，由各項(xiàng)目管理單位進(jìn)行自驗(yàn)、水利部統(tǒng)一組織終驗(yàn)，權(quán)限以下的由各項(xiàng)目管理單位進(jìn)行自驗(yàn)和終驗(yàn)。

2.2 完成好驗(yàn)收工作，功夫在驗(yàn)收之外

一個(gè)項(xiàng)目完成的好壞涉及工作成果、財(cái)務(wù)管理的方方面面。驗(yàn)收工作實(shí)際上貫穿于項(xiàng)目從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到財(cái)務(wù)決算的整個(gè)過(guò)程。

實(shí)際驗(yàn)收工作中，《驗(yàn)收辦法》的實(shí)用操作性非常強(qiáng)，從驗(yàn)收組織、部門職責(zé)劃分、驗(yàn)收條件到程序和驗(yàn)收結(jié)果的管理，每個(gè)環(huán)節(jié)的操作和要求都十分清晰，各項(xiàng)目管理單位只需要按部就班就可以完成好各項(xiàng)驗(yàn)收工作。但是，驗(yàn)收中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題就是預(yù)算執(zhí)行完成情況和預(yù)算編制情況不一致。以一斑而窺全豹，這代表著預(yù)算、執(zhí)行、決算三方面的差異。這就要求，一方面，預(yù)算管理人員要從項(xiàng)目立項(xiàng)伊始就要與項(xiàng)目執(zhí)行管理人員做好溝通，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行和完成要有一個(gè)總體把握，尤其是對(duì)需要進(jìn)行政府采購(gòu)、設(shè)備購(gòu)置的項(xiàng)目必須進(jìn)行精確的預(yù)估，否則會(huì)給項(xiàng)目執(zhí)行和驗(yàn)收帶來(lái)較大困難；另一方面，項(xiàng)目執(zhí)行人員和預(yù)算管理人員要做好溝通，切忌拋開預(yù)算編制自行其是。只有保持預(yù)算、執(zhí)行、決算的一致性，才會(huì)為項(xiàng)目驗(yàn)收的順利完成奠定良好的基礎(chǔ)。

3 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

2011年《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《績(jī)效辦法》)正式頒布，水利部逐年深入推進(jìn)績(jī)效工作，由單一項(xiàng)目的評(píng)價(jià)試點(diǎn)推行到多個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)試點(diǎn)及單位績(jī)效評(píng)價(jià)，目前已經(jīng)成為反映單位項(xiàng)目管理成效的一項(xiàng)重要指標(biāo)。由于《績(jī)效辦法》以及水利部各項(xiàng)政策的出臺(tái)，各級(jí)項(xiàng)目管理單位目前已經(jīng)能夠按照要求做好項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，但面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)要求不斷提高的實(shí)際，還需做好以下兩方面的準(zhǔn)備工作：

3.1 強(qiáng)化部門間的統(tǒng)籌合作

目前，水利績(jī)效評(píng)價(jià)工作在各部委的績(jī)效評(píng)價(jià)工作中名列前茅，且一年一個(gè)臺(tái)階逐年推進(jìn)，組成評(píng)價(jià)指標(biāo)主要內(nèi)容的產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)全部與項(xiàng)目的業(yè)務(wù)工作完成情況掛鉤。以黃河水利委員會(huì)為例，已經(jīng)由2011年的 “防汛業(yè)務(wù)費(fèi)”、“水質(zhì)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)費(fèi)”兩個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)展到2014年的六個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)項(xiàng)目，績(jī)效指標(biāo)都是“防汛值守人次”、“水土流失規(guī)律觀測(cè)點(diǎn)數(shù)”及“監(jiān)測(cè)斷面數(shù)量”等與項(xiàng)目息息相關(guān)的業(yè)務(wù)成果的反映。實(shí)際工作中，僅靠財(cái)務(wù)部門是無(wú)法準(zhǔn)確完成填報(bào)要求的。因此，財(cái)務(wù)部門要和業(yè)務(wù)部門密切溝通，保證制定的指標(biāo)體現(xiàn)業(yè)務(wù)部門的工作；同時(shí)，后推行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)部門需要向先推行試點(diǎn)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)部門學(xué)習(xí)。只有通過(guò)強(qiáng)化各部門間的統(tǒng)籌合作，不同業(yè)務(wù)部門之間相互借鑒學(xué)習(xí)，才能反映出項(xiàng)目真實(shí)有效的成果，為績(jī)效評(píng)價(jià)奠定良好的基礎(chǔ)。

3.2 把握績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)要求

績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)質(zhì)要求最終還是要落實(shí)到項(xiàng)目本身完成的成果是否達(dá)到了國(guó)家投入資金所期望達(dá)到的效果。按照《行政單位會(huì)計(jì)規(guī)則》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)規(guī)則》的解釋，項(xiàng)目支出“是指行政或者事業(yè)單位為完成特定的工作任務(wù)(和事業(yè)發(fā)展目標(biāo))，在基本支出之外發(fā)生的支出”。目前，績(jī)效評(píng)價(jià)工作的推進(jìn)速度領(lǐng)先于項(xiàng)目單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的掌握程度。2014年水利部首次開展了兩個(gè)基層試點(diǎn)單位績(jī)效評(píng)價(jià)，將來(lái)勢(shì)必推進(jìn)到對(duì)所有項(xiàng)目單位項(xiàng)目完成情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，目的就是了解項(xiàng)目資金的投入和實(shí)際支出狀況，切實(shí)掌握項(xiàng)目的完成情況。所有使用財(cái)政撥款項(xiàng)目的預(yù)算單位均應(yīng)對(duì)此有充分的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)備，清楚績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)質(zhì)，迎接績(jī)效評(píng)價(jià)工作的全面挑戰(zhàn)。