基本公共服務均等化的“服務”內(nèi)涵探析

李宏偉

內(nèi)容摘要：自然性需求需要政府為民眾提供基本的、底線性的生存服務，而兼具社會性的人在發(fā)展中需要政府提供超越個人主義的公共化服務?；诂F(xiàn)代政府產(chǎn)生的契約特性，基本公共服務的提供者多為政府或公共組織，供給過程要求具有公開性和公平性。強調(diào)公共服務的均等化，就要堅持自由原則與差別原則，求得機會平等與結果平等，進而保障民眾生存權和發(fā)展權的真正實現(xiàn)。

關鍵詞：公共服務 均等化 基本公共服務均等化

推進基本公共服務均等化已經(jīng)成為黨和政府的工作重點，目前學界多從存在問題、實現(xiàn)途徑、中西對比等視角對基本公共服務均等化作了有益的探索，形成諸多富有成效的成果。然而，對“基本公共服務均等化”中“服務”的根源、內(nèi)涵、特性、價值的論述還比較薄弱。換言之，在基本公共服務均等化的概念中，何謂基本服務？其評價標準是什么？“公共服務”的主旨內(nèi)涵和依據(jù)何在？強調(diào)“均等化”的目的又是如何呢？這些都需要從概念本質(zhì)上得以澄清。

基本服務：個體生存與發(fā)展的保障

從字面意義上講，服務是“工作”的代名詞，主要是指為集體（或別人）的利益而工作。深入分析，“服務”產(chǎn)生的前提是主體和客體相分離，是人（主體）的需要與滿足人的需要的外界物（客體）之間的一種過渡狀態(tài)，即客體的效用經(jīng)“服務”（實物形式或活動形式）而滿足主體的需要。服務與需求具有直接統(tǒng)一性，“任何個人如果不是同時為了自己的某種需要和為了需要的器官而做事，他就什么也不能做”（馬克思恩格斯全集，1972）。需要既是人類活動動機的始源，也是人們度量一定活動及其結果價值大小的最終尺度。對于人的需求，因劃分依據(jù)和標準的不同而各有側重，如馬克思把人的需要分成生存、享受和發(fā)展三個層次，馬斯洛提出了五層次的需求理論，即生理需要、安全需要、社交需要、尊重的需要、自我實現(xiàn)的需要。毋庸置疑，任何個人首先是一種自然存在物，此時人的存在和發(fā)展要以一定的物質(zhì)基礎和條件為前提；同時，人還是一種社會存在物，需要在社會交往以及自身發(fā)展過程中找到歸屬感、認同感和榮譽感。綜合以上觀點，人的需要集中體現(xiàn)為：生存需要（衣食住等基本需要）、安全需要（包括心理上和物質(zhì)上的安全保障）、發(fā)展需要（社交、被人尊重、自我實現(xiàn)等）、享受需要（主要是文化、審美需求）。

而在“基本公共服務均等化”中，什么樣的服務才是“基本”服務呢？或者說“基本”服務的底線在哪里？盡管各學科對“基本公共服務均等化”的論述各有側重，但綜合現(xiàn)有的研究成果可知，人的生存與發(fā)展是多數(shù)研究的邏輯起點。生存權在很大程度上同義于生命權，既是人作為生命體的存在之最低限度的權利，又是價值位階上最高位的，不可消減、限制和被剝奪的權利，否則生命不存。生存權的本源性指代生命體的維護、有尊嚴的生活和安全的生活。“就生命價值本位的生存權而言，其權域范圍僅限于生命體的維護，其保護領域也僅是指最低限度的物資給付，而且只是私用物品（如衣、食等）的給付，不包括道路交通、排污系統(tǒng)和水電氣供應系統(tǒng)等公用物品的給付，更不可能有文化娛樂設施等精神層面的給付”（汪進元，2010）。滿足自身的生存需要，既要個人發(fā)揮主觀能動性去積極爭取，又要外在的服務以“增益其所不能”，通過外在“服務”來筑牢生存底線和豐富謀生手段。

如果說生存主要是反映外在生命數(shù)量的延續(xù)性，那么發(fā)展則注重生命質(zhì)量的豐富性。單純以占有物質(zhì)來滿足生存需求難以實現(xiàn)人自身存在的豐富性，畢竟人類發(fā)展的最終目的不是物質(zhì)的無限豐富，而是自身的充裕與完美。要知道，人的生命存在不是動物般的直接性和重復性的生命存在，而是一種歷史性和創(chuàng)造性的生命存在，生命活動對人來說已變成人“自己的意志和意識的對象”。謀取物質(zhì)生活資料是手段，不斷獲得更加完善的存在方式才是真正目的。以發(fā)展求生存是“人猿揖別”后人的本質(zhì)體現(xiàn)，人類祖先進化的最大動因是克服生存危機，而為克服生存危機所進行的改造環(huán)境又促進人自身的進化。與動物的生存世界不同，人類生命的本真意義在于謀求發(fā)展，盡管每一代人都無法擺脫死亡的命運，卻都在各自有限的生命中不斷地集聚著人類的發(fā)展與進步?！叭祟愔行枨笫且驗樗鼈兊拇嬖谧阋詫で蟀l(fā)展，但不足以一下子以自身資源實現(xiàn)所有的潛力。人類需要把其他物質(zhì)吸收進自身的軌道以維持其不穩(wěn)定的存在，他們的存在如不加培育就會一無所有”（德尼·古萊著，高話等譯，2003）。聯(lián)合國發(fā)展計劃署《1992年人文發(fā)展報告》引入“人文發(fā)展”的概念再次界定了人與發(fā)展之間的關系：“人文發(fā)展是……包羅在所有發(fā)展階段所有社會中的所有人類選擇。它把發(fā)展對話擴大為不僅僅是討論手段（國民生產(chǎn)總值增長），而是討論終極目的……它使發(fā)展圍繞人的中心，而不是使人圍繞發(fā)展的中心”。

以“生存和發(fā)展”為考量，“基本服務”既要向個人提供“生存照顧”亦即解決溫飽問題，又要以社會權利的實現(xiàn)為宗旨，為個人在確保其生存的前提下實現(xiàn)人格上的全面發(fā)展提供方便。發(fā)展權利的獲得，也就意味著每一個人能夠擁有經(jīng)濟安全保障措施，能夠維持個人獨立自主以及人格尊嚴，進而享有社會安全、普遍生活標準、社會保障和健康權。

不可否認，基于生存權和發(fā)展權的公民需求是公共服務的“最低綱領”，但是公眾對公共服務質(zhì)量的需求是無限的，加之公共需求是一個動態(tài)概念，不同的生產(chǎn)力發(fā)展水平與不同的歷史時期會各有不同。尤其是隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步、公共財政和政府能力不斷增強，基本公共服務的最低水平也會被不斷抬升，人們對于政府關于公共服務承諾的期望不斷增大。此時，“政府應以公民需求為導向，形成一套建立在包括公共選擇的民主過程和調(diào)查分析的科學程序基礎上的需求整合機制，準確判斷公共需求的種類和數(shù)量，明確公共物品供給的步驟和方式”（鄯愛紅，2012）。當然，政府在承諾時需要實事求是、量力而行，要根據(jù)現(xiàn)有的人、財、物、地、時的水平和儲備，提供一個為多數(shù)人所認同的標準，才能使公共服務向最優(yōu)化發(fā)展。加之公共需求的多樣、多層、多元，公共服務項目適合市場做的也可以交給市場。公共服務一定要追求精細化，但不能豪華化。任何社會中的公民及其組織對服務的欲求可以是無限的，但要求公共服務去滿足所有需求則是不現(xiàn)實的，公共服務只須保障公民及其組織的基本的公共需求的滿足?！罢谔峁┕卜諘r，既要考慮到公民的需求層次，又要考慮到自身能力的限制，實現(xiàn)公共服務‘需求與‘供給的平衡。兩者只有有機的結合起來，實現(xiàn)公共服務需求和供給的平衡，才能科學界定一國政府在具體歷史階段提供公共服務的基本內(nèi)容和重點及責任范圍，實現(xiàn)公共服務的科學發(fā)展”（王海龍，2008）。endprint

公共服務：個人與政府的契約

服務根源于需求，公共服務根源于公共需求?！肮卜罩饕侵赣煞墒跈嗟恼⒁约胺钦步M織和有關工商企業(yè)，在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔的職責和履行的職能，其中，政府是責無旁貸的主導者”（馬慶鈕等，2005）。與封閉性、獨享性、排他性的個人需要不同，共同需要具有開放性、共享性、互動性。為滿足公共需求，公共服務應運而生。通信技術和交通工具的進步，加劇了人類社會發(fā)展的整體化趨勢，人與人之間的社會性共同需要也不斷增加。

由上可知，政府是承擔公共服務的主角，其根據(jù)在哪？按照現(xiàn)代西方政治哲學分析，在社會治理中，公民（個人）與政府是一種契約關系，政府權力（公共權力）源于公民個人的集體授予，共同體成員在自然狀態(tài)下的權利通過社會契約轉化為公共權力。人民通過簽訂契約出讓一定的權利給政府，獲得了公民權；政府根據(jù)契約規(guī)定，擁有了管理所有公民和國家事務的權力。在基于契約而締結的行政管理架構中，公民是公共權力的委托方，政府是公共權力的代理方。契約中的政府不能凌駕于人民之上，主權者是人民自己，人民與政府的關系是委托-任用關系，政府只是以國家的名義來行使人民所委托給他們的權力，而且主權者可以限制、改變和收回這種權力。洛克在《政府論》中指出，民主制國家有三個基本原則：一是“人民同意”的原則。即政府的權力來自人民群眾，其基本職責是維護人民的權利；二是“政府有限”的原則。政府沒有無限的權威，它必須受制于明確而特定的目的。三是“關注個人權利”的原則。政府必須維護個人的生存權、自由權和財產(chǎn)權，否則就是失職。于是，現(xiàn)代政府的職能演變?yōu)椋赫嬖诘脑颉残枨?，政府的目的—滿足社會需求，政府活動的主要內(nèi)容—提供公共服務。

處于契約狀態(tài)下的公民與政府，一方面需要公民讓渡一部分自由并對國家盡相應義務，反過來政府也要對公民的生活狀況負有責任。由此，政府為民眾提供公共服務不是恩賜、不是施舍、不是慈善，而是應盡的義務。建設服務型政府，就必須打破官僚制、身份擠壓能力、權力高于規(guī)則、重服從輕自主、重管制輕服務、一元主導排斥多樣個性等現(xiàn)象。政府應清醒認識到獲得社會救濟、社會福利和社會保障，是一個人的基本權利，國家政府應當予以提供和保證?！皩τ谏鐣妬碇v，享受底線公共服務是一種權利；對于政府來講，提供底線公共服務是一種責任”（楊宏山，2007）。保障人民的安全和利益是政府的責任和義務，為市民社會服務是國家產(chǎn)生和存續(xù)的唯一宗旨、是現(xiàn)代民主政治運作的基本公理。國家是“公共的善”、每個人安全的庇護所，需維持公道、主持正義。在社會治理中，尤其是隨著新公共管理運動的興起，公共服務越來越成為公民社會的是一種基本理念和價值追求。建設服務型政務中政府行使公共權力的根本目的是為了服務于全社會、服務于全體公民，這正是現(xiàn)代政府治理的合法性與價值性的最大體現(xiàn)。

既然政府是公共服務的必然承擔者，那需要政府提供哪些產(chǎn)品與服務呢？就一般的做法而言，政府提供的基本公共服務可分為兩種基本類型：一是政權性公共服務，主要涉及立法司法、行政國防、生態(tài)環(huán)境、基礎設施、公共交通、公共信息等。在執(zhí)行中，這些公共服務以國家政權為后盾向民眾提供安全保障、以行政手段維護社會的公平正義。二是社會性公共服務，主要包括教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會保障、科學技術。在社會性公共服務中，由于資源有限而決定了它使用的競爭性，這就需要兼顧個人需求和社會需求的統(tǒng)一、經(jīng)濟性和公益性的統(tǒng)一。社會性公共服務的雙重屬性決定了其費用分擔應體現(xiàn)受益原則，即以個人受益為主的公共服務如高等教育、保健性醫(yī)療等以個人負擔為主，以公民全體受益為主的公共服務如基礎教育、基本醫(yī)療和社會保障等應由政府負擔為主。

均等化服務：公平正義的歸旨

推進基本公共服務均等化，就其任務目標和現(xiàn)實過程而言，主要是利用國家行政力量對社會資源的分配和再分配。從本質(zhì)上而言，基本公共服務均等化既要肯定公民需求，回應公民需求；還要協(xié)調(diào)公民需求以及不同利益群體的關系，實現(xiàn)公平正義。作為公共治理中的平等一員，個人在參與各種社會競爭時都需要受到公平公正的對待，現(xiàn)代社會并不只是個弱肉強食的競技場，強權者也不能任意決定資源、職位、機會的分配，現(xiàn)代文明社會需要正義的道德約束，這種道德約束根源于政府對每一個體的平等尊重。實際上，“均等化”本身就蘊含著公平、平等的意思，基本公共服務均等化能保障每一個公民的基本權利，使其不因民族、階級、性別、收入、地域、學歷、戶籍等因素而遭受不同的待遇。強調(diào)公共服務的均等化、彰顯公平正義的價值，有助于民眾生存權和發(fā)展權的真正實現(xiàn)。尤其是在“以人為本”、建設服務型政府的背景下，政府更要重視每一位公民的合法權益，關注弱勢群體，重視公共物品和公共服務在不同公民群體中的合理分配，讓每一位勞動者“體面勞動、尊嚴生活”。“在作為公平的正義中，分配正義的問題永遠是這樣的：基本結構的制度作為一種制度體系應該如何加以調(diào)整，以使一種公平的、有效的和富有生產(chǎn)力的社會合作體系能夠得以繼續(xù)維持、世代相繼”（約翰·羅爾斯著，姚大志譯，2002）。社會發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進基本公共服務均等化，是實現(xiàn)人人共享社會發(fā)展成果的必然選擇。

按照羅爾斯的正義理論分析，實現(xiàn)公共服務的“公平正義”性，要堅守兩個原則：第一是自由平等原則。自由平等原則的核心在于尊重個人的自主選擇，人們在做出選擇時可以充分考慮自己的利益。自由平等原則鼓勵個人充分開發(fā)自身潛能、最大限度地使用各種機會以實現(xiàn)自身價值。從自由平等原則出發(fā)，每一公民都應享受大致相等的基本公共服務，“所有的社會基本善—自由和機會、收入和財富及自尊的基礎—都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等的分配有利于最不利者”（約翰·羅爾斯著，何懷宏等譯，2001）。第二是差別原則?！爱斘覀兛紤]到人類所有成員時，我們發(fā)現(xiàn)，除了他們所具有的共同種類特性和種類能力外，在其他方面他們之間都有著不同程度的不平等。換句話說，雖然所有的人都具有共同的類性和特殊的特性與能力，但在程度上卻有著差別，有的高些，有的低些”（艾德勒著，郗慶華等譯，1998）。人們在天賦、家庭、教育、機遇等天生和后天等方面有很大差異性，均等化的公共服務需要按照“差別原則”照顧到“最少受惠者”的最大利益，最大程度地促使社會中處境最不利的成員獲得最大利益。天賦較低和出身于較不利的社會地位的人們需要社會利用“二次分配”來平衡這一差距，進而最大限度地按平等的方向補償由偶然因素造成的傾斜。唯有如此，每一個人才能獲得平等的對待和公平的機會。endprint

對于每個公民而言，既是公共服務的享有者，也是公共服務的參與者。實現(xiàn)基本公共服務的均等化和社會資源公平分配，與其說是政府提供的服務使然，不如說是民眾擁有的資質(zhì)使然。換言之，實現(xiàn)均等化的享有公共服務，每個公民的資質(zhì)、機會平等更具有本源意義。何謂機會平等？“社會所提供的發(fā)展才德、做出貢獻、競爭職務和地位以及權力和財富等非基本權利的機會，是全社會每個人的基本權利，應該人人完全平等。家庭、天賦、運氣等非社會所提供的機會，則是幸運者的個人權利，無論如何不平等，他人都無權干涉；但幸運者利用較多機會所創(chuàng)獲的較多權利，卻因較多地利用了共同資源‘社會合作而應補償給機會較少者以相應權利。這就是機會平等原則”（王海明，1998）。堅持機會平等原則，能有效防止“幸運者”在融入社會、分有社會資源時，因“先入為主”的機會優(yōu)勢而侵占機會較少者的權利。尤其是在中國當前的發(fā)展環(huán)境中，機會平等的現(xiàn)實意義尤為明顯，實現(xiàn)“中國夢”、“個人夢”的前提就是機會平等，而不是處處“拼爹”。機會平等能最大限度地保證具有同樣潛能的個人都有能力、有希望、有夢想地爭取同樣的生活前景。布萊恩·巴里（2004）曾經(jīng)說過：“每個人都有他的或他自己的愿望，分配稀缺資源的公平方式是，無論他們是誰，都要給予每個人均等的機會以使用那些資源實現(xiàn)自己的愿望”。

當然，社會成員之間的生存與發(fā)展的機會不可能完全相等，獲得公共服務的程度也不盡相同。質(zhì)言之，基本公共服務中的均等化不是純粹平均化，而是承認基本公共服務存在客觀差異前提下的均等化。承認差異性的機會平等原則保證了個人對于機會的選擇空間，而平均主義則主張對于每位個體予以機會的統(tǒng)一配給。“前者既然看重社會成員作為個體人存在的合理性，就勢必會進一步肯定個人對于機會進行選擇的合理性。而后者既然只是看重社會成員之間的相似性，因而只能是從社會整體的角度出發(fā)，試圖對于每一個社會成員進行統(tǒng)一的機會安排”（吳忠民，2001）。當然，機會平等原則需要將社會成員的差異性控制在社會可承受的范圍內(nèi)。出于對特殊群體的利益考慮，對其給予一定的保護是毋庸置疑的，但并不意味著無限制的優(yōu)待或給予特權，因為被給予的特殊權利和利益超出了一定限度，則會影響社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。

結論

從人學本體論視角分析，“基本公共服務均等化”這一概念凸顯了以人為本的發(fā)展理念，如“基本”根源于人的需求，一方面要肯定公民需求，回應公民需求，堅持以人為本；另一方面還要規(guī)制公民需求，協(xié)調(diào)不同利益群體的關系，堅持公平正義?！肮病北碚髁松鐣€體之間的協(xié)調(diào)?！胺铡蓖癸@了個人與政府的關系，當前我國急需要通過公共服務供給主體的多元化提高公共服務供給效率，即真正落實“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理新格局新部署，從而促進公共服務均等化。“均等化”則直指人類自由平等的發(fā)展旨趣。公共服務均等化不但是“經(jīng)濟均等”的結果，更是“政治均等”的結果，均等化是起始（機會）均等、過程均等、結果均等的綜合體。

從本質(zhì)上講，強調(diào)“基本公共服務均等化”就是要處理好人類生存與發(fā)展這兩大關系。人是基本公共服務均等化的存在前提，而人的本質(zhì)內(nèi)在地包含著一種自我實現(xiàn)的機制，人會在社會生產(chǎn)勞動不斷實現(xiàn)和確證自己?；竟卜站然陨鐣藶槌霭l(fā)點，以解決人類的生存和發(fā)展兩大任務為核心。生存論與發(fā)展論是基本公共服務均等化的理論基石，人因基本需求的滿足而生存，因政治權利的行使而發(fā)展。生存是底線，發(fā)展賦予人在社會空間中成長的無限可能性和多樣性。然而社會人在生存與發(fā)展的交往中，總會遇到因資源有限和利益共贏而產(chǎn)生的競爭與合作的矛盾，這就需要發(fā)揮基本公共服務均等化的協(xié)調(diào)作用，以效率推動財富增長、以公平促進資源配置，實現(xiàn)全體社會成員基本擁有生存和發(fā)展的同等機會，提高生活質(zhì)量，促進社會和諧穩(wěn)定，共同實現(xiàn)社會正義的發(fā)展目標。就目前我國的發(fā)展現(xiàn)狀而言，基本公共服務均等化要處理好社會發(fā)展中效率和公平的矛盾，為實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展提供保障。

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