關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展中金融支持的思考

劉建+章璐璐

內(nèi)容摘要：近年來，城鎮(zhèn)化作為我國經(jīng)濟發(fā)展新的增長點越來越受到關(guān)注，各方對新一輪的“經(jīng)濟增長的巨大引擎”抱有諸多期待。本文針對目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的金融困境，提出對策建議。

關(guān)鍵詞：金融支持 城鎮(zhèn)化 金融創(chuàng)新

2013年，“城鎮(zhèn)化”無疑是最熱門的經(jīng)濟詞匯。伴隨《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020）》的出臺，人們對新一輪的“經(jīng)濟增長的巨大引擎”抱有很大期待。2012年，我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)52.6%。城鎮(zhèn)化是指在農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營方式和農(nóng)業(yè)人口的收入水平及結(jié)構(gòu)、生活方式、思想觀念、人口素質(zhì)等方面與城鎮(zhèn)文明逐步接近。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化以及農(nóng)民的居民化需要大量資金的積累和投入，都離不開金融的支持。金融業(yè)作為配置資源的平臺，其自身特點決定必須按照市場經(jīng)濟規(guī)律支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。所以，金融業(yè)在解決資金問題，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中顯得尤為重要。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的金融需求分析

（一）基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與完善

為了增強大城市對城鎮(zhèn)的輻射功能，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的信息化、智能化以及生態(tài)化，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程起支撐及引導(dǎo)作用的公路、軌道交通、物流、電信網(wǎng)絡(luò)、輸送管道等城市交通、通訊設(shè)施建設(shè)將被大幅推進(jìn)。上述基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的完善是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的基石，這些都會大幅增加對資金的需求。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展中的工業(yè)化推進(jìn)

從我國目前的情況來看，農(nóng)業(yè)工業(yè)化水平較低，這在一定程度上制約了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。工業(yè)化初期，工業(yè)仍然是金融發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，但隨著工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展，金融的實質(zhì)是通過促進(jìn)工業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)鏈上專業(yè)化分工，來提高工業(yè)生產(chǎn)效率。隨著經(jīng)濟的增長，工業(yè)與金融彼此密切程度日益加深，城鎮(zhèn)工業(yè)化離不開金融的支持。

（三）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中小企業(yè)發(fā)展

在城鎮(zhèn)化發(fā)展初期，支持中小型企業(yè)的發(fā)展對于解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、改善民生、提高地方經(jīng)濟市場活力具有積極意義。中小企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，對帶動產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級、促進(jìn)實體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)揮著重要作用。金融資本對企業(yè)的生存和發(fā)展具有生死攸關(guān)的作用，特別是資本供給極度匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的中小企業(yè)。

（四）農(nóng)村人口市民化以及生活方式現(xiàn)代化

城鎮(zhèn)化不是簡單地由農(nóng)村進(jìn)入城市，重要的是農(nóng)村居民生產(chǎn)生活方式的城市化，在文化素質(zhì)、思想意識、生活習(xí)慣等方面與城市居民接軌?，F(xiàn)代金融服務(wù)是城市生產(chǎn)生活的重要組成部分，金融業(yè)發(fā)展不僅能提高人們的生活水平，而且影響著人們的生活方式。因此，金融支持對農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、生活方式現(xiàn)代化，甚至思想意識、文化理念等的傳播發(fā)揮著重要作用。

當(dāng)前金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的難點

（一）金融業(yè)的逐利性和城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會性存在矛盾

城鎮(zhèn)化建設(shè)對于提升內(nèi)需、轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、改善民生、拉動投資和促進(jìn)經(jīng)濟增長有著積極的社會意義，但是城鎮(zhèn)化建設(shè)所涉及的大多數(shù)項目和商業(yè)銀行追求盈利的經(jīng)營宗旨存在矛盾。城鎮(zhèn)化建設(shè)首先要保證基礎(chǔ)設(shè)施的完善，但是基礎(chǔ)設(shè)施中很多項目不符合銀行放貸要求，諸如不能按照市場化運作的水、電、氣供應(yīng)企業(yè)和學(xué)校、醫(yī)院、公共交通等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，均無法根據(jù)市場供求情況調(diào)整產(chǎn)品價格。又如城市垃圾處理、廢水處理等公益性項目，其本身不產(chǎn)生現(xiàn)金流，需要政府財政補貼或提供政策優(yōu)惠維持運營，因此還款來源較難保障。

（二）金融需求的多元化與金融服務(wù)范圍過窄存在矛盾

城鎮(zhèn)化不是單純地追求城鎮(zhèn)化的速度，不再以簡單的人口比例增加作為城鎮(zhèn)化率的客觀標(biāo)準(zhǔn)，而是更重視“以人為本”、以提高人的生活質(zhì)量為目的，真正實現(xiàn)農(nóng)民在就業(yè)方式、生活方式、社會保障等方面由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。在此過程中，隨著金融意識的不斷增強，農(nóng)民對金融的需求不僅增長迅速而且呈多元化發(fā)展。第一，針對生活方式轉(zhuǎn)變的匯兌、結(jié)算、消費信貸等基礎(chǔ)金融服務(wù)需求會明顯增多；第二，市民化會使農(nóng)民失去賴以生存的土地，一方面失地農(nóng)民為重新就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)而產(chǎn)生了金融需求，另一方面這些失地農(nóng)民的醫(yī)療及養(yǎng)老保險、子女教育基金等方面都需要金融的支持。

（三）建設(shè)項目借款主體難以落實和債權(quán)虛置

城鎮(zhèn)化建設(shè)以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)為主，建設(shè)單位主要是地方政府的相關(guān)主管部門，這些部門不具備承接貸款主體的資格。地方政府通過創(chuàng)新融資方式組建政府投融資平臺作為承接貸款主體。隨著地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模的飛速發(fā)展，地方政府投融資平臺的負(fù)債規(guī)模也在急劇膨脹。

很多城鎮(zhèn)化建設(shè)項目貸款伴有債權(quán)虛置風(fēng)險。城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款名義上多以公司或企業(yè)的形式進(jìn)行，但這些公司絕大部分隸屬財政局、建設(shè)局等某個政府機構(gòu)，其主要職能是作為地方政府向金融機構(gòu)貸款的工具。貸款多少并不是根據(jù)公司償債能力的強弱來確定，而是根據(jù)地方政府建設(shè)資金需求量和財政能力而定，同時資金的使用以及貸款的償還由政府統(tǒng)籌安排，公司對借入的資金沒有處置權(quán)，在一定程度上存在著項目法人實體不明的問題，潛藏著一定的財政風(fēng)險和違約風(fēng)險。

（四）農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)空白不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)

農(nóng)村的貧窮是銀行等金融機構(gòu)遠(yuǎn)離農(nóng)村、遠(yuǎn)離農(nóng)民的重要因素，這不僅是中國，而是幾乎所有發(fā)展中國家遇到的普遍問題，商業(yè)銀行“嫌貧愛富”的“天性”，又使這一現(xiàn)象變得理所當(dāng)然和難以逆轉(zhuǎn)。由于多方面原因，部分地區(qū)機構(gòu)覆蓋工作推進(jìn)緩慢，已經(jīng)實現(xiàn)服務(wù)覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)方式比較單一、功能還不完全，服務(wù)時間較短。據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會資料顯示，截止2011年底全國共有1696個金融機構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的五分之一，這些地區(qū)的農(nóng)村居民不能享受基礎(chǔ)的金融服務(wù)，更難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的金融創(chuàng)新

基于以上對金融與城鎮(zhèn)化的關(guān)系以及當(dāng)前金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的困境的分析，從金融創(chuàng)新的視角提出金融業(yè)支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策思考。endprint

（一）構(gòu)建多層次的融資體系，發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的主導(dǎo)作用

國家應(yīng)出臺相應(yīng)政策措施，促進(jìn)國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)開展有針對性的貸款，也可成立新的開發(fā)性金融機構(gòu)，專門滿足城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款需求。在發(fā)揮政策性銀行先導(dǎo)作用的同時，積極探索多種金融手段，建立多元化的投融資機制來為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持。

第一，政府應(yīng)積極引進(jìn)民間資本，引導(dǎo)其將資金投向城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施。以政府投融資公司為平臺，采用BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）、BOOT（建設(shè)-擁有經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）等模式，在交通、綠化、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中實行政府調(diào)控下的市場化運作。這樣不僅能解決建設(shè)資金缺口，同時可以拓寬民間資本投資領(lǐng)域，調(diào)整和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，形成多元化投融資機制為城鎮(zhèn)化服務(wù)。

第二，可以考慮發(fā)行市政債券。由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投資回收期較長，而銀行提供的資金大多來源于短期存款，用于長期投資存在期限匹配的問題。因此，可以積極探索發(fā)行市政債券，建立各種產(chǎn)業(yè)投資基金用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

第三，可以探索基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)證券化，即以基礎(chǔ)建設(shè)項目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項目資產(chǎn)預(yù)期帶來的收益為保證，通過資本市場發(fā)行債券籌集資金。通過對基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行證券化能為建設(shè)者帶來較為穩(wěn)定的資金，能使建設(shè)者加快資金周轉(zhuǎn)，分散投資風(fēng)險。

（二）金融機構(gòu)應(yīng)加大創(chuàng)新力度，滿足金融需求的多元化

金融機構(gòu)應(yīng)主動適應(yīng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，在金融服務(wù)方面，培育一支本鄉(xiāng)本土的金融服務(wù)隊伍，推行支農(nóng)客戶經(jīng)理制，實行“包村、包片、包戶”服務(wù)。在農(nóng)村大集鎮(zhèn)開辦支農(nóng)金融超市，推行“一站式”服務(wù)，為農(nóng)戶提供存貸款、結(jié)算、中間業(yè)務(wù)、理財?shù)认盗薪鹑诋a(chǎn)品。

創(chuàng)新金融產(chǎn)品以滿足農(nóng)民市民化進(jìn)程中不斷增加的基礎(chǔ)性、消費性甚至投資性的金融需求。應(yīng)該做到以下幾點：首先，改進(jìn)以取現(xiàn)匯兌為主的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)金融服務(wù)體系，增加城鎮(zhèn)金融分支機構(gòu)和ATM網(wǎng)點，加大城鎮(zhèn)支付渠道建設(shè)力度，同時推廣電話、網(wǎng)絡(luò)支付等電子金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)。其次，降低新增城鎮(zhèn)人口的住房信貸門檻，滿足農(nóng)民進(jìn)城后的首套住房剛性需求。再次，加大對失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)教育及技能培訓(xùn)等方面的金融支持，創(chuàng)新個人創(chuàng)業(yè)貸款品種，出臺針對失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠貸款政策，積極調(diào)動其自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的積極性。最后，完善失地農(nóng)民在醫(yī)療社會保障、個人財產(chǎn)保險、子女教育基金等方面的金融服務(wù)體系，使失地農(nóng)民獲得與城市居民同等的保障。

（三）規(guī)范管理政府投融資平臺公司，落實債權(quán)

2010年6月，中央政府提出要加強地方政府投融資平臺公司管理，清理規(guī)范地方已經(jīng)設(shè)立的投融資平臺公司。清理之后存續(xù)的第三類平臺公司的融資行為也要進(jìn)一步規(guī)范，向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為借款主體，并符合有關(guān)貸款條件的規(guī)定。

存續(xù)的第三類平臺公司如何發(fā)揮在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的應(yīng)有作用，關(guān)鍵還取決于其在市場上的融資能力，融資能力越大其對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用也越大。一方面對存續(xù)的第三類平臺公司向銀行間接融資方式獲取資金，以公司的資產(chǎn)或擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保獲得貸款，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策規(guī)定。同時，要確保平臺公司向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為借款主體并符合有關(guān)貸款條件的規(guī)定。另一方面要注重開拓新的融資模式，加大向市場直接融資的力度。

建立政府與平臺公司之間合理的契約關(guān)系。政府與平臺公司的契約關(guān)系主要解決三個問題：一是平臺公司主要解決基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、現(xiàn)金流的平衡和工程建設(shè)管理，二是政府主要解決平臺公司在工程建設(shè)過程中或結(jié)束后的贖買方式，三是杜絕平臺公司的財務(wù)風(fēng)險向政府財政風(fēng)險傳遞。通過制度安排和契約合同，政府或財政不為平臺公司融資提供任何形式的擔(dān)保，從物理上隔絕政府與平臺公司之間的融資聯(lián)系，兩者之間形成純粹的委托代理關(guān)系，通過回購的方式形成買賣關(guān)系定期或不定期回購已建成品或在建的項目。

（四）加快農(nóng)村金融機構(gòu)建設(shè)，完善金融服務(wù)體系

大型商業(yè)銀行在培育發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)中發(fā)揮的作用不夠，必須在行動上采取切實有效的措施。一是積極發(fā)揮政策性金融在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主導(dǎo)作用。國家應(yīng)出臺相關(guān)政策措施，促進(jìn)國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)揮服務(wù)國家戰(zhàn)略的作用，開展有針對性的貸款，專門為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金服務(wù)；二是國有商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行應(yīng)在城鎮(zhèn)化過程中努力尋找契機，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供金融服務(wù)。中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社可以在發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟和提高社區(qū)服務(wù)水平上開展相關(guān)金融服務(wù)，重點扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品深加工等，特別是擁有巨大需求潛力和就業(yè)量大的服務(wù)項目，促進(jìn)城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；三是應(yīng)積極建立和發(fā)展地方性中小金融機構(gòu)，擴大村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司等新型金融組織試點。必須通過制度供給，改變不利于中小金融機構(gòu)發(fā)展的政策，營造公平競爭的環(huán)境。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然過程，我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速時期。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中必將發(fā)揮愈來愈重要的作用。

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