風(fēng)景名勝區(qū)用地規(guī)劃研究進(jìn)展及啟示

王小璘 張 祎

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院景觀學(xué)系 上海 200092

1 風(fēng)景名勝區(qū)用地規(guī)劃內(nèi)涵

風(fēng)景區(qū)用地是風(fēng)景資源存在和依賴的物質(zhì)空間載體［1-2］。從保證風(fēng)景區(qū)發(fā)揮主體功能、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，明確用地屬性，做好用地功能布局，健全用地監(jiān)測(cè)與管理是協(xié)調(diào)風(fēng)景區(qū)人地關(guān)系的重要措施手段。

風(fēng)景區(qū)用地承載著珍稀的生態(tài)、旅游以及文化歷史等資源，用地規(guī)劃是風(fēng)景區(qū)土地有效利用、合理開發(fā)以及風(fēng)景資源得以切實(shí)保護(hù)的重要管理手段，用地規(guī)劃與資源保護(hù)和開發(fā)之間有著密切的關(guān)系。合理的用地布局、有效的用地監(jiān)管手段可以強(qiáng)化資源的保護(hù)，而風(fēng)景資源的珍貴、不可再生性也同時(shí)要求用地規(guī)劃更加審慎與科學(xué)。

2 風(fēng)景名勝區(qū)用地規(guī)劃研究進(jìn)展

本研究參照王小璘［3］等的文獻(xiàn)綜述研究方法，通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)議題近10年以來(lái)最新的研究進(jìn)展、動(dòng)態(tài)，歸納、總結(jié)其特點(diǎn)，分析其得失、利弊，以期為我國(guó)風(fēng)景區(qū)用地規(guī)劃的發(fā)展提供借鑒。

中文文獻(xiàn)以“風(fēng)景區(qū)用地”限定主題，從中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫(kù)檢索到2004—2014年期間相關(guān)文章共163 篇，外文文獻(xiàn)以“national park land use”限定“title，abstract，keyword”，從Elsevier 數(shù)據(jù)庫(kù)檢索到2004—2014年期間相關(guān)文章共173 篇。

2.1 風(fēng)景區(qū)用地屬性與功能

2.1.1 生態(tài)服務(wù)功能與價(jià)值

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的內(nèi)涵主要集中在提供產(chǎn)品、調(diào)節(jié)功能、文化功能以及生態(tài)支持等方面［4］。當(dāng)前研究主要針對(duì)涵養(yǎng)水源、保持土壤、氣體調(diào)節(jié)、產(chǎn)品價(jià)值以及生物多樣性保護(hù)等方面，借助ArcGIS 技術(shù)平臺(tái)所生成景觀類型分布圖，對(duì)游憩價(jià)值、多樣性保護(hù)價(jià)值、地價(jià)(建設(shè)用地)、生物多樣性保護(hù)價(jià)值、產(chǎn)品價(jià)值等進(jìn)行估算，明確各類用地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，分析其歷年間的時(shí)空分異，揭示風(fēng)景區(qū)景觀類型生態(tài)服務(wù)價(jià)值與環(huán)境因子之間的相關(guān)關(guān)系，為風(fēng)景區(qū)的環(huán)境決策和管理服務(wù)提供參考［5-6］。

2.1.2 使用偏好與土地利用

就土地使用功能而言，使用者偏好，如個(gè)體需求及消費(fèi)決策，都對(duì)未來(lái)用地規(guī)劃模式產(chǎn)生一定的影響。Ribeiro［7］等研究建構(gòu)了景觀偏好空間框架，該研究將景觀偏好研究與景觀規(guī)劃相銜接。Schmidt［8］則指出使用偏好影響了未來(lái)用地的潛在矛盾。其通過(guò)相應(yīng)的技術(shù)手段將景觀價(jià)值以及土地使用偏好轉(zhuǎn)化為各類用地矛盾指數(shù)，并加以圖面化呈現(xiàn)。

2.1.3 風(fēng)景區(qū)用地分類

我國(guó)現(xiàn)行《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》(GB50298-1999)中規(guī)定［9］， “風(fēng)景區(qū)的用地分類應(yīng)按土地使用的主導(dǎo)性質(zhì)進(jìn)行劃分”，同時(shí)提出應(yīng)與城市用地分類相協(xié)調(diào)。2012年1月我國(guó)新版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)開始執(zhí)行。譚俠等就目前風(fēng)景區(qū)規(guī)劃中使用的《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》用地分類標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析［10］。胡憶東等在現(xiàn)有既定分類框架分析的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步細(xì)化用地類型，提高分類標(biāo)準(zhǔn)的可操作性與彈性，增設(shè)混合功能的旅游設(shè)施用地等策略［11］。

世界各地土地權(quán)屬以及管理體制存在差異，因此，相關(guān)文獻(xiàn)將該議題研究集中在土地覆被類型與規(guī)劃目標(biāo)間的相互關(guān)系以及用地屬性監(jiān)測(cè)以及管理策略等方面。Styers［12］等提出利用土地覆被分類作為管理與規(guī)劃的工具，來(lái)篩選某一地區(qū)的景觀生態(tài)健康指數(shù)。Hersperger［13］認(rèn)識(shí)到用地單元通常具有復(fù)合功能，研究隨機(jī)選取某區(qū)塊，定位了9 大類使用類型，建構(gòu)了用地復(fù)合使用數(shù)據(jù)模型。徐國(guó)士等就臺(tái)灣太魯閣國(guó)家公園1980—2003年用地屬性的變化進(jìn)行了分析，以期實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園土地資源的有效使用［14］。

2.2 風(fēng)景區(qū)用地評(píng)估與規(guī)劃新技術(shù)

2.2.1 可持續(xù)性指標(biāo)評(píng)估

用地可持續(xù)評(píng)價(jià)通常是以建構(gòu)場(chǎng)地環(huán)境要素的可持續(xù)指標(biāo)模型來(lái)評(píng)估同一場(chǎng)地不同規(guī)劃方案的優(yōu)劣。其中要素指標(biāo)多依賴于專家評(píng)定以及業(yè)主意見(jiàn)，因此針對(duì)個(gè)案，難以建構(gòu)統(tǒng)一的評(píng)估模式。Sch?dler［15］等的研究考慮將場(chǎng)地可持續(xù)評(píng)估指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樽詣?dòng)定量化以及直觀的空間評(píng)估模型，將多學(xué)科空間優(yōu)化算法介入其中，通過(guò)空間自動(dòng)定量以及不同類別的土地使用功能系統(tǒng)設(shè)計(jì)來(lái)進(jìn)行分析。韓雪［16］等從用地結(jié)構(gòu)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、生態(tài)指標(biāo)4 方面對(duì)風(fēng)景區(qū)的可持續(xù)旅游用地模式進(jìn)行定量與定性評(píng)價(jià)分析，并提出了用地優(yōu)化建議策略。黃文卿等提出永續(xù)管理指標(biāo)系統(tǒng)，提出自然度、物種完整性、居民認(rèn)同感等8 個(gè)永續(xù)指標(biāo)及衡量標(biāo)準(zhǔn)，以幫助國(guó)家公園管理人員進(jìn)行自我評(píng)價(jià)［17］。

2.2.2 多目標(biāo)的適宜性評(píng)估方法

多目標(biāo)評(píng)估的方式力圖反映各個(gè)規(guī)劃要求之間的差異，重視各要求之間的互補(bǔ)關(guān)系［18］。Pourebrahim［19］認(rèn)為多目標(biāo)評(píng)價(jià)的方法，尤其是網(wǎng)絡(luò)分析法可以使得專家對(duì)規(guī)劃框架內(nèi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，并且為土地利用提供有效的空間方法［20］。

2.2.3 公眾參與地理信息系統(tǒng)

公眾參與地理信息系統(tǒng)(PPGIS)是在常規(guī)GIS受到批評(píng)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種具有社會(huì)化特征的地理信息系統(tǒng)，兼具地理信息系統(tǒng)和公眾參與的特點(diǎn)［21］。Brown［22］等提出借助于互聯(lián)網(wǎng)，PPGIS 可在建構(gòu)統(tǒng)一的評(píng)估框架基礎(chǔ)上收集整理游客體驗(yàn)感知、環(huán)境影響以及設(shè)施需求等因素，幫助游客更好的感受與評(píng)估游憩環(huán)境。同時(shí)，游客數(shù)據(jù)與GIS 的圖像化相整合，可直觀與GIS 圖層疊加，能夠根據(jù)游客感知來(lái)對(duì)設(shè)施布局等進(jìn)行決策與調(diào)整［23］。

2.2.4 建筑信息模型對(duì)風(fēng)景區(qū)用地規(guī)劃的支持

建筑信息模型可以用來(lái)展示整個(gè)建筑生命周期，包括興建過(guò)程及營(yíng)運(yùn)過(guò)程［24］。劉雯［25］等提出BIM應(yīng)用于風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，通過(guò)采集并分析場(chǎng)地環(huán)境中各影響因素，建構(gòu)數(shù)據(jù)分析模型，以因子參數(shù)化來(lái)進(jìn)行場(chǎng)地特征的綜合數(shù)據(jù)分析，對(duì)風(fēng)景資源以及用地適宜性加以評(píng)估，明確場(chǎng)地特征和規(guī)劃要求。便于風(fēng)景區(qū)后期的宣傳展示［26］。

2.3 風(fēng)景區(qū)用地控制協(xié)調(diào)模式

2.3.1 基于體系建構(gòu)的用地控制模式

我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)用地控制協(xié)調(diào)方法，國(guó)內(nèi)研究較多集中于控制規(guī)劃體系的建構(gòu)［27］。代秀龍［28］等依托《城市規(guī)劃編制辦法》及相關(guān)規(guī)定，綜合考慮風(fēng)景區(qū)控制指標(biāo)，并針對(duì)各類指標(biāo)提出相應(yīng)設(shè)計(jì)要求。譚俠［29］指出風(fēng)景區(qū)與城鄉(xiāng)控制性規(guī)劃有一定差別，并就此制定出風(fēng)景區(qū)控制規(guī)劃的技術(shù)路線。唐軍［30］等提出了風(fēng)景區(qū)規(guī)劃體系建構(gòu)邏輯與建構(gòu)框架，針對(duì)特定案例運(yùn)用分區(qū)(ZONING)技術(shù)、GIS 分析明確各分區(qū)的空間準(zhǔn)入要求，同時(shí)運(yùn)用ROS(游憩機(jī)會(huì)頻譜)理論對(duì)風(fēng)景區(qū)游憩活動(dòng)分類管理。

國(guó)外的研究，如Montis［31］分析了2000年《歐洲景觀公約》(The European landscape convention)簽訂后6 個(gè)歐洲國(guó)家對(duì)《公約》所提出景觀規(guī)劃的一般原則與目標(biāo)執(zhí)行情況。

2.3.2 基于空間區(qū)劃的用地協(xié)調(diào)模式

Geneletti［32］提出，將風(fēng)景區(qū)劃分為均等的用地單元，依托GIS 對(duì)各空間要素進(jìn)行多目標(biāo)的適宜性分析，在此基礎(chǔ)上分配給每個(gè)用地單元最適宜的分區(qū)保護(hù)等級(jí)。國(guó)內(nèi)風(fēng)景區(qū)分區(qū)當(dāng)前主要依據(jù)現(xiàn)行規(guī)范進(jìn)行編制。束晨陽(yáng)［33］探討了我國(guó)風(fēng)景區(qū)現(xiàn)有分區(qū)概念內(nèi)涵及關(guān)系，提出風(fēng)景區(qū)評(píng)價(jià)技術(shù)、核心景區(qū)劃定、分區(qū)與土地利用等主要研究重點(diǎn)。

2.3.3 基于多目標(biāo)整合的用地決策模式

Underwood［34］提出，將生物多樣性保護(hù)的數(shù)據(jù)以及具有游憩價(jià)值的野生動(dòng)物保護(hù)納入到當(dāng)?shù)氐挠玫匾?guī)劃中，通過(guò)模擬威脅和物種豐富度數(shù)據(jù)來(lái)識(shí)別高優(yōu)先保護(hù)區(qū)以及未來(lái)具有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。Elke Richer［35］以跨學(xué)科方式來(lái)評(píng)估防洪以及自然保護(hù)3種條件下土地利用的未來(lái)發(fā)展情景，為規(guī)劃師提供更為全面的決策建議。

3 風(fēng)景區(qū)用地研究的特點(diǎn)

3.1 用地規(guī)劃內(nèi)涵更加豐富

1)在價(jià)值導(dǎo)向?qū)用?，從單純的風(fēng)景游賞與開發(fā)利用，向資源生態(tài)效益、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、文化價(jià)值以及社會(huì)價(jià)值拓展，力圖真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)用地可持續(xù)發(fā)展;

2)在規(guī)劃內(nèi)容層面，從單一用地屬性與區(qū)域定位向綜合性彈性化的管理控制轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對(duì)自然資源的保護(hù)和管理，制定實(shí)現(xiàn)不同層次目標(biāo)的行動(dòng)和措施;

3)在規(guī)劃方法層面，從物質(zhì)形態(tài)的規(guī)劃模式向政策引導(dǎo)的決策模式轉(zhuǎn)變，物質(zhì)性規(guī)劃比重顯著下降，通過(guò)規(guī)劃決策將各個(gè)利益團(tuán)體目標(biāo)與要求整合，提高規(guī)劃的可操作性。

3.2 使用者更多影響規(guī)劃決策

1)參與目標(biāo)更明確，通過(guò)對(duì)使用偏好、游憩體驗(yàn)以及資源認(rèn)知等數(shù)據(jù)的采集收集，明晰使用者與風(fēng)景區(qū)用地協(xié)調(diào)之間的相互聯(lián)系，從而更合理地指導(dǎo)規(guī)劃決策;

2)參與方式更加多樣，如各類調(diào)查問(wèn)卷、手冊(cè)以及展覽會(huì)等，并已經(jīng)建立一定規(guī)范與制度，從而讓使用者更全面、徹底地參與到規(guī)劃中;

3)參與過(guò)程更客觀，系統(tǒng)科學(xué)、管理科學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、行為科學(xué)、心理學(xué)以及數(shù)理統(tǒng)計(jì)等學(xué)科知識(shí)介入到數(shù)據(jù)收集與分析處理過(guò)程中，使用者對(duì)風(fēng)景區(qū)用地偏好、游憩需求以及美景度的認(rèn)知均有相關(guān)量化技術(shù)支撐處理;

4)參與階段更全面，當(dāng)前使用者對(duì)規(guī)劃的參與不僅出現(xiàn)在編制階段，同時(shí)還表現(xiàn)在規(guī)劃審批以及執(zhí)行階段。

3.3 用地控制定量化技術(shù)不斷拓展

定量化研究是風(fēng)景區(qū)用地規(guī)劃研究進(jìn)展中的一個(gè)突出特點(diǎn)，數(shù)據(jù)分析能夠幫助決策者對(duì)控制土地使用、協(xié)調(diào)游覽活動(dòng)與環(huán)境容量之間的關(guān)系作出更為客觀的判斷。1)從景區(qū)自身屬性出發(fā)，重視自然屬性中各要素特征的數(shù)字化轉(zhuǎn)換以及社會(huì)屬性中參與者游憩行為數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與分析;2)從景區(qū)評(píng)估與規(guī)劃技術(shù)角度，數(shù)學(xué)模型、3S 技術(shù)以及量化指標(biāo)廣泛應(yīng)用，涉及內(nèi)容豐富;3)從規(guī)劃方法與決策模式角度而言，對(duì)景區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值定量化，力圖對(duì)景區(qū)用地在“征用、建設(shè)、管理、鼓勵(lì)、補(bǔ)償”等環(huán)節(jié)建構(gòu)較為完備的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著旅游業(yè)和城市建設(shè)的不斷推進(jìn)，風(fēng)景區(qū)用地協(xié)調(diào)面臨的問(wèn)題日益多元化，諸如規(guī)劃編制中景區(qū)內(nèi)居民、企業(yè)的不同意見(jiàn)，實(shí)施中土地征用與安置等，風(fēng)景名勝區(qū)用地協(xié)調(diào)規(guī)劃的制定與實(shí)施需要多方面的利益群體參與以及認(rèn)可。從研究方向上看，我國(guó)風(fēng)景區(qū)在用地規(guī)劃管理模式方面與國(guó)外仍存在一定的差距:一方面，仍然是以技術(shù)人員為主導(dǎo)，主要是自上而下的經(jīng)驗(yàn)式靜態(tài)規(guī)劃，而缺乏利益群體的“參與—決策—反饋”過(guò)程，規(guī)劃的實(shí)施難以落地。另一方面，當(dāng)前各風(fēng)景區(qū)管理分而治之，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)與管理方法尚不健全。當(dāng)前亟待規(guī)劃理論上的創(chuàng)新與改進(jìn)，尤其需要各學(xué)科與各部門共同協(xié)作，多借助調(diào)查、GIS、數(shù)學(xué)模型等方法進(jìn)行更加細(xì)致、深入的研究，優(yōu)化提升管理模式，保障風(fēng)景名勝區(qū)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

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