河北省民營資本進入自然壟斷行業(yè)現(xiàn)狀及政府規(guī)制研究

王 璐

石家莊經(jīng)濟學院 （石家莊 050031）

改革開放以來，市場經(jīng)濟的不斷完善促進了民營企業(yè)的長足發(fā)展，民營經(jīng)濟已經(jīng)從國民經(jīng)濟的有益補充成分成長為我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。民營經(jīng)濟的競爭力、創(chuàng)新性和高效率推動我國經(jīng)濟的不斷增強，在促進就業(yè)、提高國內(nèi)生產(chǎn)總值和稅收等方面，民營資本投資的貢獻率均超過三分之二。近些年，盡管國際金融危機對我國經(jīng)濟發(fā)展造成巨大壓力，但民營經(jīng)濟在嚴峻挑戰(zhàn)面前仍然保持良好的發(fā)展態(tài)勢，民營經(jīng)濟數(shù)量規(guī)模的繼續(xù)擴大和民營資本的巨大剩余促使其尋找新的投資領(lǐng)域。因此，擴大民營資本投資，尤其是鼓勵民營資本進入電力、電信、石油等自然壟斷行業(yè)，以提高自然壟斷行業(yè)績效，已經(jīng)成為近年來國家宏觀政策的熱點。

1 課題的研究基礎(chǔ)和研究思路

1.1 課題的研究基礎(chǔ)

民營資本進入自然壟斷行業(yè)過程中，政府規(guī)制是重要環(huán)節(jié)。一方面，有效的規(guī)制措施能幫助民營企業(yè)突破自然壟斷行業(yè)的重重壁壘，實現(xiàn)民營資本的順利進入；另一方面，自然壟斷行業(yè)引入民營資本后，有效的規(guī)制措施能為市場主體營造良好的競爭環(huán)境，優(yōu)化行業(yè)結(jié)構(gòu)。我國學者對此進行了深入的研究，通過借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，從當前自然壟斷行業(yè)存在的壁壘、民營資本投資壟斷行業(yè)存在的問題等方面探索合理的政府規(guī)制政策。王嶺通過分析近年來民間資本進入城市供水、燃氣等行業(yè)產(chǎn)生的負面效應(yīng)，建議從完善法規(guī)政策、明確監(jiān)管機構(gòu)、定位監(jiān)管職能等方面完善政府規(guī)制體系[1]。張春虎通過分析廣東省自來水產(chǎn)業(yè)的績效，認為政府規(guī)制應(yīng)從打破壟斷、促進競爭和產(chǎn)權(quán)改革入手，提高自然壟斷行業(yè)引入民營資本的成效[2]。和軍和李紹東總結(jié)了發(fā)達國家壟斷產(chǎn)業(yè)民營化取得的成效和存在的問題，主張我國壟斷產(chǎn)業(yè)民營化改革應(yīng)完善政府規(guī)制體系，結(jié)合中國國情，選擇最佳改革時機[3]。陳思融和章貴橋揭示了革新政府規(guī)制是我國民營化改革的關(guān)鍵，在自然壟斷行業(yè)引入民營經(jīng)濟的不同階段，政府規(guī)制的重點各不相同[4]。洪新平等人對浙江民營企業(yè)投資壟斷行業(yè)現(xiàn)狀進行分析，歸納總結(jié)了其在投資過程中遇到的阻力和問題，認為政府規(guī)制措施的重點應(yīng)是幫助民企實現(xiàn)多元化融資、可持續(xù)發(fā)展和差異化競爭[5]。上述研究為本文分析河北省自然壟斷行業(yè)引入民營資本狀況及政府規(guī)制政策改革奠定基礎(chǔ)。

1.2 研究思路

文章借鑒現(xiàn)有文獻成果，分析河北省民營資本進入自然壟斷行業(yè)過程中出現(xiàn)的問題，嘗試引入可競爭市場理論，通過降低沉淀成本探討有效的政府規(guī)制措施，為民營資本進入下自然壟斷行業(yè)政府規(guī)制改革提供參考。

2 河北省自然壟斷行業(yè)引入民營資本的現(xiàn)狀分析

2.1 地方政策有待進一步細化

進入新世紀以來，在中央政策的指導(dǎo)下，河北省各地陸續(xù)出臺了若干個發(fā)展民營經(jīng)濟的政策，從放寬市場準入、加大財政金融支持、完善社會服務(wù)等方面幫助中小企業(yè)解決發(fā)展難題。尤其是“新36條“頒布后，為貫徹落實國家政策，河北省針對鼓勵民營資本進入自然壟斷行業(yè)出臺了《河北省關(guān)于進一步加快民營經(jīng)濟發(fā)展的意見》、《河北省關(guān)于大力推進民營經(jīng)濟加快發(fā)展的若干意見》等一系列文件，制定了激勵性規(guī)制措施。這些措施雖然拓寬了民營資本的投資領(lǐng)域，但其政策原則性過強、缺乏具體的實施細則，主要表現(xiàn)在兩個方面，其一，上述文件雖然都涉及到“允許民營資本進入電力、石油、天然氣、電信等自然壟斷行業(yè)”的內(nèi)容，但針對民營資本進入自然壟斷行業(yè)哪些環(huán)節(jié)、不同環(huán)節(jié)民營資本如何參與競爭等具體問題，文件未做明確表述；其二，上述文件中的“鼓勵民營企業(yè)參與國有企業(yè)改革”、“推動國有資本逐步退出競爭性領(lǐng)域”、“保證民營企業(yè)依法進入的平等機會和權(quán)利”等表述過于籠統(tǒng)，可操作性不足。

2.2 自然壟斷行業(yè)引入民營資本比例偏小

從全國范圍分析，民間固定資產(chǎn)投資已經(jīng)占到較大比重。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2014年上半年，在統(tǒng)計的30個行業(yè)中，民間固定資產(chǎn)投資約17萬億元，占總固定資產(chǎn)投資的65%，其中非金屬礦采選業(yè)等行業(yè)民間固定資產(chǎn)投資比重高達90%以上，但是，在鐵路運輸、石油和天然氣開采、道路運輸?shù)茸匀粔艛嘈袠I(yè)中，國有壟斷現(xiàn)象依然嚴重，民間資本固定資產(chǎn)投資比例平均僅占20%，甚至有些行業(yè)不足10%。

和全國相同，河北省的民營經(jīng)濟發(fā)展也存在上述問題，目前全省投資于自然壟斷行業(yè)的民營資本屈指可數(shù)，其所占比重還不足全國平均水平，大部分資本投資于鐵礦、玻璃、陶瓷、電纜、光伏等競爭性行業(yè)中，資金主要集中在唐山、邯鄲、邢臺、保定等地市。

造成自然壟斷行業(yè)民營資本缺乏的根本原因是壁壘的存在，包括制度壁壘和經(jīng)濟壁壘。一方面，自然壟斷行業(yè)過高的制度壁壘是由政府相關(guān)部門過度規(guī)制造成的。雖然國務(wù)院和河北省政府一直鼓勵民營資本投資，但相關(guān)規(guī)制部門仍然設(shè)置高的市場準入門檻和不必要的審批手續(xù)，嚴格規(guī)制民營資本在自然壟斷行業(yè)的投資、生產(chǎn)和經(jīng)營，原有的“玻璃門”、“彈簧門”仍然存在，民營資本很難真正大規(guī)模地進入自然壟斷行業(yè)，甚至有些行業(yè)出現(xiàn)“國進民退”現(xiàn)象。另一方面，自然壟斷行業(yè)過高的經(jīng)濟壁壘是由在位企業(yè)與進入企業(yè)的差距造成的。相關(guān)部門對民營資本的嚴格規(guī)制從另一側(cè)面也反映出壟斷行業(yè)內(nèi)在位國有企業(yè)的特殊待遇，在各種保護和關(guān)照下，這些企業(yè)實力不斷增強，占據(jù)了自然壟斷行業(yè)全部或大部分市場份額，而河北省自然壟斷各行業(yè)民營企業(yè)的發(fā)展卻較為緩慢。通過分析“2014中國民營企業(yè)500強“可知，河北省入選企業(yè)中實力最強的河北新華聯(lián)合冶金投資有限公司僅排在第25位，和江蘇、浙江、廣東和山東四省相比，河北省民營企業(yè)無論在入圍數(shù)量還是在企業(yè)效益上，相差懸殊。另外，河北省入圍的19家民營企業(yè)中，只有新奧集團股份有限公司一家從事自然壟斷產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)。由此可見，相對于國有企業(yè)的“一家獨大”，民營企業(yè)這種“弱勢群體”很難與其抗衡。

2.3 民營企業(yè)進入意愿不強

通過對河北省部分民營企業(yè)的調(diào)查，大部分對是否投資自然壟斷行業(yè)持觀望態(tài)度，有些企業(yè)的回答是“實力不足”，有的企業(yè)的回答是“等待政策的進一步明確”，還有些企業(yè)的回答是“有待時機成熟”。總之，現(xiàn)階段河北省民營企業(yè)對進入自然壟斷行業(yè)意愿不強。

中小民營企業(yè)現(xiàn)金流有限，有限的資金既要維持自身發(fā)展，又要大量投資于自然壟斷行業(yè)，的確比較困難。因此，河北省中小民營企業(yè)目前還是在原有主營業(yè)務(wù)上投資，對投資自然壟斷行業(yè)的興趣不大。

大型民營企業(yè)資金豐富，其投資存在顧慮不是因為資金的缺乏，而是電力、鐵路、石油等自然壟斷行業(yè)現(xiàn)已形成成熟的管理經(jīng)驗、專業(yè)化分工和運營模式，民營企業(yè)擔心進入后不能有效駕馭，其預(yù)期收益無法保障。2014年進入民營企業(yè)500強的企業(yè)共涉及31個行業(yè)，而河北省當選的19個企業(yè)僅涉及到其中7個行業(yè)（見圖1），而且，在這19個企業(yè)、7個行業(yè)中，有12個企業(yè)都從事黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)，所占比例高達64%。因此，河北省大型民營企業(yè)單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致這些企業(yè)缺乏自然壟斷行業(yè)管理經(jīng)驗，一旦投資，他們擔心因跨界太大，在競爭中處于劣勢地位

3 可競爭市場下河北省自然壟斷行業(yè)引入民營資本的政府規(guī)制分析

政策法規(guī)的不明確、政府制度的不合理、民營企業(yè)的弱勢和行業(yè)的特殊性質(zhì)是造成自然壟斷行業(yè)較高壁壘的主要因素，高壁壘代表著高沉淀成本，合理的政府規(guī)制改革是破解壁壘、降低沉淀成本的最有效方式，而Baumol等人提出的可競爭市場理論為這一改革提供了理論依據(jù)。可競爭市場理論認為，某行業(yè)在要素充分流動，沉淀成本不存在或較低的情況下，行業(yè)外的企業(yè)可以自由的進入或退出，這有利于增加在位企業(yè)的競爭壓力，營造有效競爭格局，提高行業(yè)績效。因此，在可競爭市場理論指導(dǎo)下，規(guī)制部門應(yīng)放松規(guī)制以降低沉淀成本。

3.1 明確細化民營資本準入領(lǐng)域

河北省相關(guān)規(guī)制部門應(yīng)進一步明確細化自然壟斷行業(yè)民營資金準入政策，并且各地方政府部門也應(yīng)出臺相關(guān)配套措施和實施細則，特別是在符合中央政策精神前提下，針對本省民營經(jīng)濟發(fā)展特點，對“民營資本可以進入各自然壟斷行業(yè)種的哪些環(huán)節(jié)”、“不同環(huán)節(jié)中民營資本可以采取哪些方式參與競爭”等問題做出具體說明，使政策具有可操作性，增強民營企業(yè)參與意愿。

3.2 根據(jù)自然壟斷性的強弱進行規(guī)制改革

可競爭市場形成的關(guān)鍵是減少各種原因形成的行業(yè)沉淀成本。自然壟斷行業(yè)根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效應(yīng)，可分為強、弱自然壟斷（如供水、供電行業(yè)中，自來水管網(wǎng)輸送、輸配電屬于強自然壟斷，水的生產(chǎn)、污水處理、電力生產(chǎn)屬于弱自然壟斷），其中弱自然壟斷行業(yè)是建立可競爭市場的主要領(lǐng)域。

圖1 河北省主要民營企業(yè)所屬行業(yè)情況

自然壟斷行業(yè)順利引入民營資本，并形成有效競爭格局，是弱自然壟斷行業(yè)政府規(guī)制的重點。民營資本不僅要進入自然壟斷行業(yè)，而且還要和在位企業(yè)形成競爭，但高壁壘易形成高的沉淀成本，阻礙民營資本的進入和競爭的實現(xiàn)。因此，一方面規(guī)制部門應(yīng)轉(zhuǎn)變規(guī)制重點，弱化自然壟斷行業(yè)的進入規(guī)制，對民營企業(yè)投資應(yīng)簡化審批流程、減少審批手續(xù)、縮短審批時間，同時針對自來水、電力、熱力等自然壟斷產(chǎn)品關(guān)系群眾公共利益的特點，與此同時，規(guī)制部門還應(yīng)強化對這些行業(yè)產(chǎn)品的衛(wèi)生健康、對環(huán)境的影響等社會性規(guī)制；另一方面，規(guī)制部門還應(yīng)規(guī)范在位企業(yè)行為，防止這些實力雄厚的企業(yè)采取不正當競爭行為驅(qū)逐民營企業(yè)。

加快民營資本的融資，加大在位企業(yè)資本構(gòu)成中民營資本所占比例，是強自然壟斷行業(yè)政府規(guī)制改革的重點。規(guī)制部門應(yīng)引導(dǎo)民營資本通過銀行貸款、建立基金等多種方式增加融資渠道，加大民營資本的投資力度，進一步增強強自然壟斷行業(yè)的可競爭程度。

3.3 構(gòu)建投資平臺引導(dǎo)民營資本投資

河北省中小民營企業(yè)眾多，這些企業(yè)多數(shù)由家庭作坊發(fā)展而來，規(guī)模較小，資金有限，不可能單獨投資自然壟斷行業(yè)，而且大部分產(chǎn)品附加值低、環(huán)境污染嚴重，隨著近期河北省關(guān)停取締重污染企業(yè)、壓減過剩產(chǎn)能，民營經(jīng)濟受挫，民營資本閑置。因此，河北省政府應(yīng)構(gòu)建民營資本投資平臺，整合中小民營企業(yè)資本，引導(dǎo)其參與自然壟斷行業(yè)發(fā)展，改變民營資本“小而散”的局面。

綜上所述，河北省民營經(jīng)濟的快速發(fā)展和自然壟斷行業(yè)的深化改革，要求民營資本進入壟斷行業(yè)參與競爭，這對政府規(guī)制改革提出新挑戰(zhàn)。以降低沉淀成本為目標的適度放松的政府規(guī)制既能促進全省民營經(jīng)濟的健康發(fā)展，又能提高壟斷行業(yè)績效。

[1]王嶺.城鎮(zhèn)化進程中民間資本進入城市公用事業(yè)的負面效應(yīng)與監(jiān)管政策[J].經(jīng)濟學家,2014,(2):103-104.

[2]張春虎.民營化、競爭與自然壟斷產(chǎn)業(yè)的效率——以廣東省自來水產(chǎn)業(yè)為例[J].經(jīng)濟體制改革,2014,(4):115-119.

[3]和軍,李紹東.國外壟斷產(chǎn)業(yè)民營化及其借鑒[J].經(jīng)濟問題探索,2013,(6):15-20.

[4]陳思融,章貴橋.民營化、逆民營化與政府規(guī)制革新[J].中國行政管理,2013,(10):42-46.

[5]洪新平,吳培峰,王立慧.浙江民營企業(yè)投資壟斷行業(yè)現(xiàn)狀及對策研究[J].北方經(jīng)濟,2011,(2):62-64.

[6]王學人.我國民間資本難以進入壟斷行業(yè)的原因及對策研究[J].經(jīng)濟體制改,2011,(5):134-137.