權(quán)威式整合
——以杭州市政府公共管理創(chuàng)新實(shí)踐為例

康曉光 許文文

權(quán)威式整合
——以杭州市政府公共管理創(chuàng)新實(shí)踐為例

康曉光 許文文

為應(yīng)對(duì)改革開放帶來的多元化挑戰(zhàn),杭州市政府進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新實(shí)踐,創(chuàng)造出一種新型的公共治理機(jī)制——權(quán)威式整合,即政府依托其絕對(duì)主導(dǎo)地位,對(duì)社會(huì)中的多元主體、機(jī)制和資源進(jìn)行整合,以實(shí)現(xiàn)區(qū)域與國(guó)家的整體發(fā)展?！皺?quán)威式整合”不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)政府管理模式和西方主流的公共管理模式,是適用于整個(gè)中國(guó)的新型公共治理模式。

公共治理模式;多元整合;權(quán)威式整合

改革開放帶來了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的巨變引發(fā)了政治、社會(huì)和文化領(lǐng)域的深刻變革。“一元化體制”被打破,政府之外的主體(非國(guó)有企業(yè)、非營(yíng)利組織、個(gè)人)、機(jī)制(市場(chǎng)機(jī)制、非營(yíng)利機(jī)制)、資源(上述主體掌控的資源)開始出現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立的政府管理體制無法適應(yīng)這種多元化的現(xiàn)實(shí)。中國(guó)政府需要探索一種新的公共治理模式,以回應(yīng)多元化的挑戰(zhàn)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來,杭州市政府不斷探索,創(chuàng)造出一種新型的、適用于新環(huán)境的公共治理機(jī)制,并將其命名為培育“社會(huì)復(fù)合主體”戰(zhàn)略方案。社會(huì)復(fù)合主體的“多元主體參與、多元機(jī)制并行、多元資源共存”的特征與當(dāng)代西方國(guó)家公共管理的主流模式較為相似,因此被貼上了治理、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理、多中心治理、參與式民主、公民社會(huì)等標(biāo)簽。然而,通過深入觀察可以發(fā)現(xiàn),杭州市的公共治理模式絕不是對(duì)西方模式的簡(jiǎn)單復(fù)制,二者存在著本質(zhì)差異。因此,不能簡(jiǎn)單地套用西方的理論對(duì)杭州實(shí)踐進(jìn)行解讀,恰當(dāng)解讀杭州實(shí)踐需要真正意義上的理論創(chuàng)新。

有鑒于此,本文將立足于杭州市的實(shí)踐,運(yùn)用實(shí)證研究方法,建立能夠忠實(shí)地反映杭州市創(chuàng)新性實(shí)踐的新的公共治理理論。

一、描述:杭州市政府的實(shí)踐

杭州市政府的探索并沒有一個(gè)事先存在的“藍(lán)圖”,社會(huì)復(fù)合主體是在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的過程中逐步形成并不斷完善的。①杭州市案例資料來源于:《培育社會(huì)復(fù)合主體研究與實(shí)踐》、《民主民生戰(zhàn)略研究與實(shí)踐(上、下)》等杭州市政府資料匯編、期刊文獻(xiàn)以及筆者實(shí)地走訪調(diào)研獲得的一手資料。

第一階段,杭州市政府創(chuàng)建了社會(huì)復(fù)合主體的基本框架——黨政界、行業(yè)界、媒體界、知識(shí)界四界聯(lián)動(dòng)[1](P2),并將其運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。

這一階段的杭州面臨著歷史文化資源衰落、環(huán)境污染與生態(tài)破壞、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“文化空心化”等問題,以風(fēng)景人文著稱、以旅游產(chǎn)業(yè)為主要支柱的杭州失去了原有的核心競(jìng)爭(zhēng)力。[2]為解決上述問題,2000—2002年,杭州市政府規(guī)劃上馬了數(shù)個(gè)旨在開發(fā)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)資源、推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展、帶動(dòng)城市整體發(fā)展的大型公共工程。運(yùn)河綜合保護(hù)、女裝絲綢行業(yè)發(fā)展、西泠印社改制三個(gè)項(xiàng)目即是其中的代表。

運(yùn)河綜合保護(hù)工程是集生態(tài)環(huán)境治理、旅游業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)于一體的大型公共工程。該工程地域范圍廣,項(xiàng)目周期長(zhǎng),資金需求量大,涉及利益主體眾多,任務(wù)十分艱巨。其中,最緊迫的問題有兩個(gè):一是如何解決政府內(nèi)部各級(jí)機(jī)構(gòu)及各職能部門相互扯皮的問題;二是如何籌措巨額資金。為解決上述問題,杭州市政府發(fā)揮“整合”的力量,充分利用了政府內(nèi)部及外部多元主體、機(jī)制及資源。首先,成立了市政府直屬的局級(jí)事業(yè)單位——杭州市運(yùn)河綜合保護(hù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“綜保委”),并規(guī)定運(yùn)河流經(jīng)城區(qū)以及相關(guān)職能部門(如交通局)也相應(yīng)成立工程指揮部,隸屬綜保委領(lǐng)導(dǎo)。綜保委負(fù)責(zé)工程的統(tǒng)籌規(guī)劃,解決了各部門扯皮的問題。其次,注資成立了運(yùn)河綜合保護(hù)開發(fā)建設(shè)集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“集團(tuán)公司”)。集團(tuán)公司與綜保委是“兩塊牌子,一套班子”,其法定身份使工程能夠借力市場(chǎng)機(jī)制,吸引資本進(jìn)入工程的開發(fā)。此外,在工程實(shí)施中,政府還建立了一種對(duì)話協(xié)商、匯集民意的社會(huì)合作架構(gòu)[3],廣泛地與媒體、專家、市民進(jìn)行工程方案論證等工作?？傊?該工程形成了以綜保委和集團(tuán)公司為核心的、網(wǎng)絡(luò)式的對(duì)外整合多方優(yōu)勢(shì)資源的運(yùn)作架構(gòu),社會(huì)復(fù)合主體的概念也在此架構(gòu)中得以體現(xiàn)。

西泠印社也是歷史賜予杭州的寶貴遺產(chǎn)。然而,命途多舛的西泠印社發(fā)展到20世紀(jì)90年代后期,已接近沉寂狀態(tài),面臨著社團(tuán)登記受阻①由于一直隸屬于地方政府管理,西泠印社只能注冊(cè)為地方性社團(tuán),無法注冊(cè)為全國(guó)性社團(tuán)。但注冊(cè)為地方性社團(tuán),會(huì)在法律上限制社團(tuán)的活動(dòng)范圍,影響社團(tuán)發(fā)展。、社團(tuán)活動(dòng)基本停止、高級(jí)人才流失、社員退社、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益嚴(yán)重虧損等一系列問題。杭州市政府認(rèn)為,社團(tuán)、事業(yè)、產(chǎn)業(yè)混為一談,全部在行政機(jī)制下運(yùn)作,是造成上述問題的根源。明確癥結(jié)后,杭州市政府開始了大刀闊斧的改制。首先,成立全額撥款的副廳級(jí)事業(yè)單位——西泠印社社務(wù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“社委會(huì)”),統(tǒng)轄社團(tuán)和企業(yè)。社委會(huì)下設(shè)社團(tuán)事務(wù)部和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部,社團(tuán)事務(wù)部主管西泠印社社團(tuán),產(chǎn)業(yè)發(fā)展部承擔(dān)西泠印社集團(tuán)有限公司董事會(huì)的職能。其次,將西泠印社注冊(cè)為全國(guó)性社團(tuán)。社團(tuán)和社員是西泠印社的靈魂,法律身份的解決使社團(tuán)能夠獨(dú)立運(yùn)作,保證了社團(tuán)的獨(dú)立性。最后,成立集團(tuán)公司,整合西泠印社所有的文化產(chǎn)業(yè)。該公司由社委會(huì)單獨(dú)出資設(shè)立,按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立法人治理結(jié)構(gòu),接受社委會(huì)的授權(quán),負(fù)責(zé)對(duì)西泠印社品牌進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。上述多元機(jī)制的整合和運(yùn)用決定了西泠印社改制的成功。非營(yíng)利機(jī)制提升了社團(tuán)聲譽(yù),吸引更多的精英文人入社;市場(chǎng)機(jī)制可為社團(tuán)的發(fā)展提供充足的資金;而行政機(jī)制則確保了政府對(duì)社團(tuán)和產(chǎn)業(yè)的掌控。

進(jìn)入21世紀(jì)以來,杭州絲綢產(chǎn)業(yè)陷入了發(fā)展困境。為此,杭州市政府成立了由政府辦公廳、市經(jīng)委等相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)組成的絲綢與女裝行業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其重要舉措是搭建了用于整合行業(yè)內(nèi)“產(chǎn)、學(xué)、研、商”等各類資源的平臺(tái)——“杭州絲綢與女裝行業(yè)聯(lián)盟”。行業(yè)聯(lián)盟集合了行業(yè)內(nèi)來自黨政界、行業(yè)界、媒體界、知識(shí)界的利益相關(guān)者,其主要工作包括行業(yè)研究、市場(chǎng)拓展、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)宣傳等。上述工作由行業(yè)聯(lián)盟內(nèi)各領(lǐng)域領(lǐng)軍人物統(tǒng)籌協(xié)調(diào),如市絲綢行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)市場(chǎng)拓展工作,資金由杭州市政府提供。行業(yè)聯(lián)盟吸引了多方利益相關(guān)者加入,以虛擬網(wǎng)絡(luò)型組織的形式最大限度地整合了各方資源,是社會(huì)復(fù)合主體的典型代表。

經(jīng)過多年努力,上述骨干型、戰(zhàn)略型項(xiàng)目或已完成,或進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行,杭州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展躍上了一個(gè)新臺(tái)階。與此同時(shí),中央政府提出了建設(shè)服務(wù)型政府的要求,強(qiáng)調(diào)對(duì)公共服務(wù)和社會(huì)管理的重視。在此背景下,社會(huì)復(fù)合主體實(shí)踐進(jìn)入了第二階段。

第二階段的實(shí)踐以“社會(huì)主體參與”為核心特征,將普通市民、社會(huì)組織納入社會(huì)復(fù)合主體,進(jìn)一步豐富了其內(nèi)涵,拓展了適用范圍,并將社會(huì)復(fù)合主體的戰(zhàn)略方案運(yùn)用于社會(huì)領(lǐng)域,以解決民生問題,完善社會(huì)管理。

在這一階段,杭州市政府主要從輿論引導(dǎo)、市民居住環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施改善、社會(huì)化公共服務(wù)體系建立、社會(huì)管理等領(lǐng)域入手,改善市民的生活質(zhì)量、拓展政府與市民的交流渠道,提高市民的生活滿意度。庭院改善工程、我們的圓桌會(huì)、凱益薈等案例充分地展示了這一階段社會(huì)復(fù)合主體的特色。

庭院改善工程是杭州市政府實(shí)施的一項(xiàng)改善居民居住環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的惠民工程。與第一階段的工程項(xiàng)目相比較,該工程涉及的資金規(guī)模小,工程實(shí)施技術(shù)簡(jiǎn)單,難點(diǎn)在于涉及數(shù)千棟房屋、數(shù)十萬市民的切身利益以及居民之間的利益沖突。僅運(yùn)用行政手段,強(qiáng)制推行項(xiàng)目,不會(huì)讓市民滿意。因此,杭州市政府設(shè)計(jì)了“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”與“民間庭改辦”相結(jié)合的運(yùn)作機(jī)制。首先,成立庭院改善工程領(lǐng)導(dǎo)小組,由分管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng);領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)庭院改善工程辦公室(設(shè)在市城管辦);各區(qū)、各街道也設(shè)立工程辦公室,其中區(qū)辦公室設(shè)在區(qū)城管辦,街道辦公室由街道領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。這種工作機(jī)制充分運(yùn)用了層級(jí)型的政府組織架構(gòu),為工程的實(shí)施提供了組織保障。其次,為彌補(bǔ)行政機(jī)制的不足,創(chuàng)建了“民間庭院改善辦公室”(簡(jiǎn)稱民間庭改辦)。民間庭改辦由街道辦公室負(fù)責(zé)培育和管理,成員由各社區(qū)居民自愿報(bào)名,社區(qū)內(nèi)公開評(píng)選產(chǎn)生,主要職責(zé)包括匯總居民意見和建議,組織居民對(duì)庭改方案進(jìn)行聽證,對(duì)施工情況進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)結(jié)果進(jìn)行考核等內(nèi)容。民間庭改辦直接與街道庭改辦對(duì)接,保證了工程實(shí)施過程中居民利益的表達(dá)。

我們的圓桌會(huì)是由杭州市政府發(fā)起、杭州市電視臺(tái)主辦的談話類節(jié)目,目的是主動(dòng)引導(dǎo)輿論、促進(jìn)公眾對(duì)政府工作和政策的理解和支持。節(jié)目以演播室談話為主,參與節(jié)目的人員包括主持人和由專家學(xué)者、政府部門代表、企業(yè)代表、市民代表組成的嘉賓。杭州電視臺(tái)主要負(fù)責(zé)提供媒體平臺(tái)和技術(shù)支持,而核心工作,如節(jié)目規(guī)則制定、話題設(shè)定、嘉賓確定及邀請(qǐng)、節(jié)目評(píng)審等工作全部由杭州市政府負(fù)責(zé)。為此,杭州市政府設(shè)立了“市民主民生媒體互動(dòng)平臺(tái)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”及辦公室。政府通過我們的圓桌會(huì)節(jié)目,借助媒體優(yōu)勢(shì)搭建了一個(gè)整合專家學(xué)者、政府、企業(yè)、公眾的平臺(tái),以達(dá)到引導(dǎo)輿論的目的。

現(xiàn)階段,中國(guó)基層政府面臨建立社會(huì)化基層公共服務(wù)體系的任務(wù),民間社會(huì)組織成為政府能夠整合和利用的力量,凱益薈①凱益薈的含義是凱旋街道公益組織薈萃的地方。即是杭州市江干區(qū)凱旋街道為整合民間社會(huì)組織力量而成立的。凱益薈的法定身份是民辦非企業(yè)單位,但本質(zhì)上是政府的一個(gè)職能部門。該部門主要開展兩個(gè)方面的工作:(1)管理、孵化凱旋街道內(nèi)活躍的社會(huì)組織,使其成為提供公共服務(wù)的主要力量; (2)有選擇地購買街道外的社會(huì)組織的服務(wù),使其進(jìn)駐凱益薈,為凱旋街道提供公共服務(wù)。為吸引社會(huì)組織的進(jìn)駐,凱益薈將為其提供資金、辦公場(chǎng)地以及在社區(qū)開展活動(dòng)時(shí)的背書。值得強(qiáng)調(diào)的是,凱益薈的功能并不僅僅局限于對(duì)民間社會(huì)組織的整合,它還通過備案、培訓(xùn)、孵化等制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)民間社會(huì)組織的監(jiān)管。

經(jīng)過兩個(gè)階段近10年的努力,杭州市創(chuàng)造了城市綜合發(fā)展的出色業(yè)績(jī)。我們沒有充分的論據(jù)將杭州的成功全部歸因于社會(huì)復(fù)合主體的實(shí)踐,但在上述案例中,社會(huì)復(fù)合主體的確發(fā)揮了舉足輕重的作用。此外,本文所選取的案例覆蓋了地方政府政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)四大領(lǐng)域的所有職能,包括民主政治建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市綜合發(fā)展、發(fā)展教育、發(fā)展文化事業(yè)、調(diào)節(jié)社會(huì)分配和組織社會(huì)保障、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源、建立社會(huì)化服務(wù)體系、社會(huì)管理等,可見在杭州,“社會(huì)復(fù)合主體”不是孤立的、零星的現(xiàn)象,而是全局性現(xiàn)象,幾乎在政府所有的重要活動(dòng)領(lǐng)域中都可以發(fā)現(xiàn)它的身影。

二、歸納:權(quán)威式整合

在上述案例中,社會(huì)復(fù)合主體的主要策略是對(duì)政府內(nèi)部及外部的多元主體、機(jī)制、資源進(jìn)行“整合”。為系統(tǒng)準(zhǔn)確地對(duì)杭州市政府的實(shí)踐進(jìn)行歸納,本文圍繞“整合”這一核心概念,建立了包括整合維度、整合框架、整合機(jī)制、參與主體角色四個(gè)維度的描述框架?！罢暇S度”旨在考慮整合發(fā)生在哪些“對(duì)象”之間,這些“對(duì)象”可以是主體、機(jī)制,也可以是資源。一般情況下,主體、資源、機(jī)制之間存在穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系,因此對(duì)主體的整合往往伴隨著對(duì)相應(yīng)的資源和機(jī)制的整合?！罢峡蚣堋庇糜诿枋觥罢暇S度”中涉及的各種“對(duì)象”通過何種組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行互動(dòng)?！罢蠙C(jī)制”是指能夠把參與主體聯(lián)結(jié)在一起的“黏合劑”?！皡⑴c主體角色”旨在分析各參與主體在共同行動(dòng)中發(fā)揮的作用。

(一)整合維度

最易于理解的整合是主體之間的整合,此種整合常常伴隨著相應(yīng)的資源和機(jī)制的整合。上述案例向我們展示了主體之間整合的多種類型: (1)政府內(nèi)部的垂直整合,即各級(jí)政府部門之間的整合,如各級(jí)運(yùn)河綜合保護(hù)工程辦公室之間的整合,或者四級(jí)庭改辦之間的聯(lián)動(dòng);(2)政府內(nèi)部的水平協(xié)作,即政府平行部門之間的整合,如“女裝絲綢行業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”;(3)政府與其他主體,如企業(yè)、媒體、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人之間的整合,該類整合在上述案例中隨處可見,但不同的案例側(cè)重的整合維度有所不同,運(yùn)河綜合保護(hù)案例展示了政府與企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、媒體之間的深度合作;對(duì)社會(huì)組織的整合在凱益薈中得到了凸顯;而在庭院改善工程中,普通公眾發(fā)揮了重要作用。

除了主體之間的整合,還存在著一種“另類”的整合維度,即政府通過成立新的附屬主體或改變既有主體的運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對(duì)其他機(jī)制的整合。運(yùn)河綜合保護(hù)工程以及西泠印社改制都展現(xiàn)了此種整合維度。在運(yùn)河綜合保護(hù)工程中,杭州市政府為綜保委增添了公司的身份,將市場(chǎng)機(jī)制引入工程運(yùn)作中。盡管集團(tuán)公司擁有法定的企業(yè)身份,也按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行,但無論從所有權(quán)還是從人力資源構(gòu)成來看,該公司都僅僅是政府的一個(gè)部門。西泠印社改制的案例更加典型。無論改制前還是改制后,西泠印社的所有權(quán)都掌控在政府手中,改制的核心并不是新類型主體的加入,而是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和非營(yíng)利機(jī)制的借用。這一另類的整合維度,使政府能夠超越行政機(jī)制,順暢地進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域或社會(huì)領(lǐng)域,自如地運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制或社會(huì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。

(二)整合框架

為了保證整合的實(shí)現(xiàn),杭州市政府加強(qiáng)了相關(guān)的制度建設(shè),無論是設(shè)立正式的組織體系,如成立綜保委,還是通過制度構(gòu)建虛擬組織,如組建女裝絲綢行業(yè)聯(lián)盟,都體現(xiàn)了這一點(diǎn)?？梢钥闯?在杭州的實(shí)踐中,層級(jí)型組織不再是唯一的組織形式,網(wǎng)絡(luò)型組織也發(fā)揮了重要作用。

政府與層級(jí)型組織具有天然的親和性,杭州市政府在進(jìn)行“整合”的過程中充分地利用了這種組織形式。層級(jí)型組織在運(yùn)河綜合保護(hù)、庭院改善工程等案例中發(fā)揮了骨干作用。然而,一旦整合超出政府范圍,層級(jí)型組織便不再那么有效。政府外部的各類主體擁有獨(dú)立的法人身份,而且遵循各不相同的運(yùn)行機(jī)制。層級(jí)型組織賴以維系的垂直命令鏈、等級(jí)節(jié)制的組織結(jié)構(gòu),既不能容忍參與者的獨(dú)立性,也不能容忍參與者之間的平等關(guān)系,因而不適合為彼此平等的獨(dú)立主體之間的合作提供組織支撐。而網(wǎng)絡(luò)型組織既可以保留各類主體的獨(dú)立性,又可以使它們按照自己的本性運(yùn)行,也可以支持它們之間的有效協(xié)作。因此,網(wǎng)絡(luò)型組織在杭州市政府的實(shí)踐中廣泛存在,女裝絲綢行業(yè)發(fā)展、凱益薈等案例中都存在發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)體系。

實(shí)際上,單純地依托層級(jí)型組織實(shí)現(xiàn)垂直整合或依托網(wǎng)絡(luò)型組織實(shí)現(xiàn)水平整合的情況并不多見,常見的是兩類組織形式的混合運(yùn)用。在多數(shù)案例中,政府、企業(yè)和社會(huì)主體同時(shí)出現(xiàn),整合既發(fā)生在各政府主體之間,也發(fā)生在政府與外部主體之間,因此,層級(jí)型組織和網(wǎng)絡(luò)型組織都是實(shí)現(xiàn)整合的必要元素。

(三)整合機(jī)制

根據(jù)韋伯的支配理論,支配地位的建立或是借助強(qiáng)制,或是通過滿足,或是通過勸說。[4](P235-238)反映到整合中,則或憑借行政命令,或通過利益交換,或基于價(jià)值認(rèn)同。在杭州市政府的實(shí)踐中,最核心的機(jī)制是行政命令,最普遍的機(jī)制是利益交換,最隱秘的機(jī)制是價(jià)值認(rèn)同。

行政命令在整合中發(fā)揮著不可替代的核心作用,無論是政府內(nèi)部的整合,還是政府與外部主體的整合都是如此。在政府內(nèi)部,垂直的命令鏈?zhǔn)垢髦黧w之間整合的實(shí)現(xiàn)十分便捷。庭院改善工程中的四級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、運(yùn)河綜合保護(hù)委員會(huì)組織體系、女裝絲綢行業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,行政命令對(duì)政府內(nèi)部主體的整合可謂一呼百應(yīng)、令行禁止。而在政府對(duì)外部主體的整合中,雖然行政命令的強(qiáng)制作用不再如此直接,但仍十分有效。盡管企業(yè)和社會(huì)組織擁有法律上的獨(dú)立性,但政府仍能夠?qū)λ鼈兪┘佑辛Φ挠绊?。?duì)于非營(yíng)利組織而言,政府能夠自主地決定它們能否獲得正式的法律身份,能否得到法定的稅收優(yōu)惠,能否在某個(gè)領(lǐng)域開展活動(dòng)等等;對(duì)于企業(yè)而言,政府在執(zhí)法中較大的自由裁量權(quán)決定了“是否配合政府工作”將直接影響企業(yè)的生存和發(fā)展?fàn)顩r。

強(qiáng)制雖然可以保證“形式上”的整合的實(shí)現(xiàn),但無法保證參與主體積極投入和充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。而“利益交換”可以利用參與主體的逐利動(dòng)機(jī),通過滿足其利益訴求,換取其積極合作。杭州市政府充分利用了這個(gè)機(jī)制。例如,女裝絲綢行業(yè)整體發(fā)展所隱含的經(jīng)濟(jì)利益,將行業(yè)企業(yè)和協(xié)會(huì)聚集在一起;業(yè)務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、免費(fèi)的辦公場(chǎng)地、政府的背書成為社會(huì)組織進(jìn)駐凱益薈的動(dòng)力;提升名望、結(jié)交精英、獲取課題經(jīng)費(fèi)促使專家學(xué)者成為社會(huì)復(fù)合主體中的常客。

除了互惠互利之外,價(jià)值認(rèn)同也是使彼此獨(dú)立的主體進(jìn)行有效協(xié)作的重要機(jī)制?！袄娼粨Q”并不能完全解釋女裝絲綢行業(yè)發(fā)展中多元主體的踴躍參與現(xiàn)象,無論是政府還是企業(yè),重振核心產(chǎn)業(yè)的信念也許更加重要。

(四)參與主體角色

我們用“發(fā)起者”、“策劃者”、“決策者”、“執(zhí)行者”來界定參與者的角色。

在整合中,政府的角色與非政府主體的角色有著顯著的差別,政府不僅是無所不在的參與者,還是無所不在的主導(dǎo)者,而其他主體只是作為政府的整合對(duì)象而存在。政府承擔(dān)了所有的角色,從發(fā)起者、策劃者、決策者到執(zhí)行者無一遺漏。但是,既然是多元整合,就不是政府包攬一切,更何況整合的初衷就是政府要利用其他主體、資源、機(jī)制實(shí)現(xiàn)憑一己之力無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),所以政府也真誠地希望其他主體積極參與。然而,其前提是非政府主體能夠在政府搭建的統(tǒng)一框架下活動(dòng)。

在上述所有案例中,杭州市政府都是唯一的發(fā)起者。非政府主體也許會(huì)有想法、主張,甚至?xí)蛘岢雒鞔_的建議、要求,但這些并不能成就一個(gè)項(xiàng)目。一切想法、主張、建議、要求,只有成為政府的意志之后,才有可能轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目。

與“發(fā)起”不同,在項(xiàng)目的策劃、執(zhí)行環(huán)節(jié),政府會(huì)邀請(qǐng)非政府組織加入,甚至?xí)试S它們參與決策,發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。例如,運(yùn)河綜合保護(hù)中所有的建設(shè)工程都是政府外包項(xiàng)目,由中標(biāo)的建設(shè)公司承擔(dān);通過整合行業(yè)龍頭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)專家的力量,杭州市政府解決了如何促進(jìn)絲綢女裝行業(yè)發(fā)展的專業(yè)問題;為減少工程實(shí)施中的沖突和矛盾,在庭院改善工程中,政府將項(xiàng)目中的部分決策權(quán)下放給了民間庭改辦;政府也會(huì)邀請(qǐng)民間社會(huì)組織代替社區(qū)提供基層公共服務(wù)……但上述一切的背后,是政府的統(tǒng)一規(guī)劃和許可。盡管民間庭改辦為公眾提供了直接參與決策的渠道,但決定是否進(jìn)行庭院改善、在何處進(jìn)行庭院改善等重大核心問題的是政府,甚至民間庭改辦的出現(xiàn)也是政府培育的結(jié)果。而凱旋街道民間社會(huì)組織的活躍也在政府的統(tǒng)一掌控之中。政府對(duì)在哪些公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)組織以及引入哪一家社會(huì)組織有統(tǒng)一的規(guī)劃。因此,社會(huì)組織準(zhǔn)入權(quán)、活動(dòng)權(quán)都由政府一手把控?！拔覀兊膱A桌會(huì)”也同樣體現(xiàn)了政府對(duì)非政府主體優(yōu)勢(shì)的利用和政府的主導(dǎo)。鑒于媒體具有專業(yè)技術(shù)上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì),政府賦予杭州電視臺(tái)技術(shù)層面的決策權(quán)和策劃?rùn)?quán),但對(duì)節(jié)目的話題選擇、嘉賓確定等,政府都毫不含糊地把控著決策權(quán)。

(五)小結(jié):權(quán)威式整合

歸納總結(jié)上述案例,我們可以發(fā)現(xiàn):第一,在杭州市的實(shí)踐中,多元主體、多元機(jī)制、多元資源并存,政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同發(fā)揮作用。第二,不同主體和機(jī)制之間的整合廣泛存在,且類型豐富,既有不同主體之間的整合,也有不同機(jī)制之間的整合。這些整合是必要的,也是成功的,實(shí)現(xiàn)了不同主體、機(jī)制的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),完成了單一主體或機(jī)制無法獨(dú)自完成的任務(wù)。第三,政府運(yùn)用多元的組織結(jié)構(gòu)和整合機(jī)制為多元主體、多元機(jī)制整合的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。第四,政府處于主導(dǎo)地位,它是唯一的發(fā)起者和重要的決策者,也是頻繁出現(xiàn)的策劃者和執(zhí)行者。市場(chǎng)和社會(huì)只有在符合政府統(tǒng)一規(guī)劃的前提下,才被允許按照各自的機(jī)制發(fā)揮作用,否則,就要按照政府的意志做出調(diào)整。第五,杭州實(shí)踐中的整合出現(xiàn)在眾多領(lǐng)域,幾乎涉及政府的全部職能,而且自產(chǎn)生以來不斷拓展、不斷深化?？梢哉f,此種整合是杭州市政府帶有全局性的、穩(wěn)定的行為模式,我們將其稱為“權(quán)威式整合”。在這一概念中,“整合”是指多元主體、機(jī)制、資源之間的整合,而“權(quán)威式”則揭示了整合的核心特質(zhì),即政府的主導(dǎo)作用。“權(quán)威式整合”是以政府為中心,通過多元的組織形式,利用行政命令、利益交換和價(jià)值認(rèn)同等多元整合機(jī)制,動(dòng)員各類主體(各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人)開發(fā)(各類主體掌控的)各類資源,運(yùn)用各種機(jī)制(政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、非營(yíng)利機(jī)制),高效率地提供公共物品的一種公共治理機(jī)制。

三、解釋:權(quán)威式整合的生成邏輯

為什么在此時(shí)此刻的杭州會(huì)出現(xiàn)這樣一種公共治理機(jī)制呢?

改革開放打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一元化體制,政府掌控一切的局面不復(fù)存在了。市場(chǎng)化改革的結(jié)果之一是社會(huì)中最重要的部分——經(jīng)濟(jì)活動(dòng)——獲得了一定的獨(dú)立性,財(cái)富的生產(chǎn)、分配與消費(fèi),脫離了政府的直接控制,社會(huì)獲得了越來越大的自主權(quán)。市場(chǎng)化的深入使財(cái)富或資源“蛋糕”越做越大,但是“蛋糕”中不屬于政府的那部分也越來越大,結(jié)果是政府之外的資源越來越多。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會(huì)、文化領(lǐng)域中的民間力量也日益強(qiáng)大。無論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域還是文化領(lǐng)域,獨(dú)立于政府的勢(shì)力越來越強(qiáng)大。多元化的機(jī)制、多元化的主體、多元化的資源出現(xiàn)了。相應(yīng)地,政府的能力由“整一”變成了“有限”,而且越來越“有限”了。

盡管政府的能力相對(duì)下降,但是政府的抱負(fù)卻依舊,表現(xiàn)為無所不包的責(zé)任和無比強(qiáng)烈的責(zé)任感。這是因?yàn)?首先,壟斷了政治權(quán)力也就意味著背負(fù)起了無限的政治責(zé)任,意味著政府要負(fù)責(zé)解決一切問題;其次,政府必須依靠“有效性”來維持自身的權(quán)威和穩(wěn)定,于是發(fā)展成為硬道理,發(fā)展業(yè)績(jī)成為衡量各級(jí)政府工作的硬指標(biāo);第三,政府和社會(huì)共享的民族復(fù)興的偉大夢(mèng)想為政府設(shè)定了宏大目標(biāo);第四,中國(guó)傳統(tǒng)的“父愛主義”的政治文化也支持全能型的“大政府”。這一切決定了,盡管經(jīng)歷了廣泛而深刻的變革,但中國(guó)政府仍保留著濃厚的“無限政府”色彩。

如此,就形成了兩個(gè)相互沖突的東西——“有限的能力”和“無限的責(zé)任”。雖然政府的客觀能力從整一變?yōu)橛邢?但它始終想追求無限的目標(biāo)、承擔(dān)無限的責(zé)任,也就是說,政府自愿或不自愿地要完成單憑自己的力量無法完成的任務(wù)。既然政府僅靠自己的資源實(shí)現(xiàn)不了自己的目標(biāo),那么它就需要把政府之外的資源也調(diào)動(dòng)起來,為我所用,以實(shí)現(xiàn)超越自身實(shí)力的目標(biāo)。因此,在多元化的時(shí)代,動(dòng)員多元化的主體,整合多元化的資源,運(yùn)用多元化的機(jī)制去實(shí)現(xiàn)超越自身能力的目標(biāo),就顯得十分必要。

那么,如何才能實(shí)現(xiàn)對(duì)多元主體、資源和機(jī)制的整合呢?

傳統(tǒng)的官僚體制在用行政命令整合資源方面是高效的。然而,如今政府要整合的資源不限于自身內(nèi)部,行政命令行不通了,合作、協(xié)作是必由之路。共同的利益和相同的目標(biāo)有助于合作的達(dá)成,因此合作的實(shí)現(xiàn)或通過利益交換,或通過價(jià)值認(rèn)同。當(dāng)然,在合作的達(dá)成中,政府的絕對(duì)權(quán)威仍然在直接或間接地發(fā)揮著重大作用。

然而,僅僅擁有整合的機(jī)制是不夠的,還需要有形式恰當(dāng)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)。依賴行政命令,層級(jí)節(jié)制的官僚制組織只能完成對(duì)政府內(nèi)部主體的整合,無法有效地整合外部主體,也無法充分利用利益交換和價(jià)值認(rèn)同的作用。而網(wǎng)絡(luò)恰恰適用于水平的協(xié)作或合作,即適用于整合彼此平等的主體。網(wǎng)絡(luò)中的參與者是彼此平等的,把它們凝聚起來的是共同的價(jià)值觀或利益上的互惠。

怎樣才能把傳統(tǒng)的垂直管理體系與新型的水平合作模式有效地整合起來?怎樣才能通過它們實(shí)現(xiàn)多元整合?杭州市政府創(chuàng)造性地做出了自己的回答,這就是“權(quán)威式整合”。權(quán)威式整合具有把(政府擅長(zhǎng)的)垂直管理與(網(wǎng)絡(luò)式組織擅長(zhǎng)的)水平協(xié)作有機(jī)地結(jié)合起來的功能,并借此有效地實(shí)現(xiàn)“跨界”整合,這種“跨界”表現(xiàn)為同級(jí)政府部門之間、上下級(jí)政府之間、不同政策領(lǐng)域之間、公共部門和私人部門之間。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全能主義以及政府主導(dǎo)型改革使得政府能夠始終保持主導(dǎo)地位;權(quán)威主義政體使政府擁有絕對(duì)的權(quán)威,能夠自主地確立和追求自己的目標(biāo),并動(dòng)員社會(huì)力量參與其中;國(guó)家現(xiàn)有體制賦予政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大能力,加之市場(chǎng)還不成熟,使國(guó)家干預(yù)更加具有合理性,甚至成為必需;社會(huì)力量相對(duì)薄弱,既不能承擔(dān)應(yīng)有的職責(zé),又不能抵御來自政府的過度干預(yù)。也就是說,權(quán)威主義政體、未完善的市場(chǎng)機(jī)制、行政吸納社會(huì)[5]使得政府有能力支配企業(yè)和社會(huì)組織。這一切構(gòu)成了權(quán)威式整合得以產(chǎn)生的前提條件,也是支持其有效運(yùn)行的“基礎(chǔ)設(shè)施”。

從一元化到多元化的轉(zhuǎn)變是改革開放造就的“大趨勢(shì)”,如何應(yīng)對(duì)“多元化”的挑戰(zhàn)是中國(guó)政府在重塑公共管理模式時(shí)必須回答的問題,而權(quán)威式整合就是杭州市政府提出的一種切實(shí)有效的問題解決方案。政府發(fā)動(dòng)的改革開放造就了多元化進(jìn)程,但是它又要控制這種多元化,以防其削弱自己的權(quán)威。也就是說,政府要在一元化慣性與多元化趨勢(shì)之間尋求一種平衡,在推動(dòng)和利用多元化的同時(shí)盡可能地維護(hù)自己的主導(dǎo)地位?？偟膩砜?通過創(chuàng)建權(quán)威式整合,在公共管理領(lǐng)域,杭州市政府較為成功地回應(yīng)了多元化的挑戰(zhàn),有效地維護(hù)了自身的權(quán)威。

四、討論:權(quán)威式整合的獨(dú)特性和普遍性

權(quán)威式整合是對(duì)杭州市政府創(chuàng)新性實(shí)踐的理論總結(jié)。無論是相較于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó),還是相較于目前的西方國(guó)家,權(quán)威式整合都展現(xiàn)出自身的獨(dú)特性。

相較于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)的公共管理模式,權(quán)威式整合既有變革,又有繼承。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,政府掌控一切,一元化體制決定了不存在政府之外的主體、機(jī)制和資源,多元整合自然無從談起,因此“多元整合”是改革帶來的新生事物。但是,改革是“有限的”,今日的中國(guó)政府仍然有別于西方政府,在多元主體中政府仍占據(jù)著主導(dǎo)地位,在很大程度上保持了一元化體制的特有氣質(zhì)。由此可見,以“政府主導(dǎo)的多元整合”為基本特征的權(quán)威式整合是一種不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的公共管理新模式。

治理、網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理、多中心治理、參與式民主等理論從不同的側(cè)面描述了當(dāng)代西方主流公共治理模式。與權(quán)威式整合相似,當(dāng)代西方公共治理模式也擁有多元的整合維度、整合框架和整合機(jī)制。政府失靈、市場(chǎng)失靈、志愿失靈[6]的存在,決定了在滿足社會(huì)需求方面,政府、企業(yè)、社會(huì)組織任何一方都不可能包打天下,因此西方政府期望通過制度化的途徑來達(dá)成全面整合的境界。[7](P212-214)這種整合發(fā)生在三個(gè)維度,即政府內(nèi)部各職能部門之間的水平整合、各級(jí)政府部門之間的垂直整合以及政府與營(yíng)利部門和非營(yíng)利部門之間的整合。[8](P29)在上述整合的實(shí)現(xiàn)中,垂直型組織和網(wǎng)絡(luò)型組織都得到了廣泛的應(yīng)用[9];同時(shí),行政命令、利益交換、價(jià)值認(rèn)同[10]等整合機(jī)制同樣發(fā)揮著作用?？梢娢鞣侥Ｊ脚c權(quán)威式整合在整合維度、整合框架和整合機(jī)制方面有著極強(qiáng)的相似性。

然而,與這些相似并存的還有兩者之間的差異,而且這種差異更為根本或重要。在權(quán)威式整合中,各類主體是不平等的,發(fā)揮的作用也不同,政府處于主導(dǎo)地位,其他主體屬于“配角”。盡管企業(yè)和非營(yíng)利組織擁有法律上的獨(dú)立性,但是行政機(jī)制的優(yōu)勢(shì)地位決定了政府能夠?qū)λ麄兪┘佑辛Φ挠绊?。正是由于擁有絕對(duì)權(quán)威,杭州市政府才能順暢地進(jìn)入市場(chǎng)或社會(huì)領(lǐng)域,才能完全自主地決定整合對(duì)象、規(guī)劃整合形式,才能輕松高效地實(shí)現(xiàn)各類整合。作為公共管理的第一責(zé)任主體,西方政府也處于“整合”的中心,承擔(dān)著“掌舵”的角色。然而“掌舵”不同于“主導(dǎo)”,“掌舵”僅僅來源于政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的法定分工不同,并不意味著政府或者政府機(jī)制可以凌駕于其他主體和機(jī)制之上。在西方公共治理模式中,多元整合建立在以法律為基礎(chǔ)的制度或規(guī)則之上,而不是圍繞著政府的權(quán)威和意志。在中國(guó),法律并不完善,而且政府主導(dǎo)了立法過程,同時(shí)在執(zhí)法過程中政府還有幾乎不受限制的自由裁量權(quán)。這一點(diǎn)是權(quán)威式整合區(qū)別于西方主流治理模式的關(guān)鍵之一。

由此可見,權(quán)威式整合與西方主流的公共治理模式,既有相似之處,又有差異之處。可以說,權(quán)威式整合是杭州市政府獨(dú)創(chuàng)的、不同于西方主流公共治理模式的公共治理模式。

雖然權(quán)威式整合來自杭州市政府的實(shí)踐,但是它適用于整個(gè)中國(guó)。這是因?yàn)橹袊?guó)的“局部”與“整體”之間存在著嚴(yán)格的“同構(gòu)關(guān)系”。中國(guó)是一個(gè)典型的單一制國(guó)家,各級(jí)政府所面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的基本制度以及基礎(chǔ)性政策不存在實(shí)質(zhì)性差異,因此可以通過考察“局部”來認(rèn)識(shí)“整體”,或者說,可以通過對(duì)某個(gè)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的研究來認(rèn)識(shí)中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)實(shí)中,無論是中央政府制定的綱領(lǐng)性政策,還是各地方政府的具體實(shí)踐,權(quán)威式整合所指稱的現(xiàn)象及其邏輯隨處可見。有鑒于此,可以做一個(gè)大膽的推斷——權(quán)威式整合也是適用于整個(gè)中國(guó)的公共治理模式。

[1] 王國(guó)平:《培育社會(huì)復(fù)合主體 共建共享生活品質(zhì)之城》,載《培育社會(huì)復(fù)合主體研究與實(shí)踐》,杭州,杭州出版社,2009。

[2][3] 張兆曙:《城市議題與社會(huì)復(fù)合主體的聯(lián)合治理——對(duì)杭州3種城市治理實(shí)踐的組織分析》,載《管理世界》,2010(2)。

[4] 馬爾科姆·沃特斯:《現(xiàn)代社會(huì)理論》(第二版),北京,華夏出版社,2000。

[5] 康曉光等:《行政吸納社會(huì)》,新加坡,世界科技出版社八方文化創(chuàng)作室,2010。

[6] 萊斯特·M·薩拉蒙:《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系》,北京,商務(wù)印書館,2008。

[7][8] Perri 6,Diana Leat,Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave Macmillan Limited,2002.

[9] 斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯:《網(wǎng)絡(luò)化治理——公共部門的新形態(tài)》,北京,北京大學(xué)出版社,2008。

[10] 竺乾威:《從新公共管理到整體性治理》,載《中國(guó)行政管理》,2008(10)。

(責(zé)任編輯 武京閩)

Authoritarian Integration——A Case Study of Innovation in Public Administration Practice of Hangzhou Government

KANG Xiao-guang1,XV Wen-wen2
(1.School of Public Administration and Policy,Renmin University of China,Beijing 100872; 2.School of Law and Humanities,China University of Mining&Technology,Beijing 100083)

In order to deal with the diversification caused by the Reform and Opening-up,Hangzhou government has made a series of innovative practice.This paper summarizes it as“Authoritarian Integration”——relying on the dominant position,the government integrates the multi subjects,mechanisms and resources in the government,market and society for the overall development of the region and the nation.“Authoritarian Integration”is different from the administration mode of China in planned economy period and the mainstream modes of western countries,and is therefore a new administration mode applicable to the whole China.

administration mode;integration of multi-element;authoritarian integration

康曉光:中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師(北京100872);許文文:北京礦業(yè)大學(xué)(北京)文法學(xué)院講師(北京100083)