濟南宜居城市發(fā)展策略與實施效果研究

周加強，王菊，劉潤卿

（1.山東大學(xué)青島校區(qū)建設(shè)辦公室，山東濟南250100；2.山東建大建筑規(guī)劃設(shè)計研究院，山東濟南250101）

0 引言

自20世紀(jì)80年代起，山東省進入了快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，在經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就的同時，一直面臨著環(huán)境惡化、交通擁堵、住房緊張、城市建設(shè)缺乏特色等一系列城市建設(shè)問題，城市可持續(xù)發(fā)展遇到瓶頸，人居環(huán)境亟待改善。

2012中國最具競爭力城市排行榜，青島排行14位，濟南排行22位，濟南位于省內(nèi)第二［1］。社科院社會科學(xué)研究所依據(jù)經(jīng)濟、人民生活水平、環(huán)境、教育、科技、政府行政能力等指標(biāo)做出的山東省城市綜合競爭力排名中，青島第一、濟南第二，青島、濟南成為山東兩顆最閃亮的雙子星。2013年以來，濟南一度登上城市空氣質(zhì)量嚴(yán)重污染城市的排行榜，濟南作為山東首府，在加強城市建設(shè)、改善城市人居環(huán)境等方面，面臨著巨大挑戰(zhàn)。

目前國內(nèi)外關(guān)于宜居城市的研究已經(jīng)積累了一定基礎(chǔ)，并有相當(dāng)多的科研成果問世。其中，Lennard提出了關(guān)于宜居城市的原則［2］，Palej指出宜居城市是這樣一個地方，即所有的人都感到親切舒適、不可或缺的城市元素都保存完好［3］。David以19世紀(jì)后半葉歷史為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)宜居重要性，并進一步明確了其概念［4］。2003年的《大溫哥華地區(qū)長期規(guī)劃》將宜居城市的建設(shè)作為一個重要目標(biāo)［5］。國內(nèi)的相關(guān)研究起源于吳良鏞的人居環(huán)境科學(xué)，他提出了分系統(tǒng)、分層次的研究方法，從社會、經(jīng)濟、生態(tài)、文化藝術(shù)、技術(shù)等方面綜合考察人類的居住環(huán)境，由此創(chuàng)建了立足于中國實際的人居環(huán)境科學(xué)理論體系的基本框架［6］。在此學(xué)術(shù)背景下，國內(nèi)的學(xué)者們紛紛對宜居城市的相關(guān)理論進行了研究。

文章以宜居城市建設(shè)為切入點，對濟南城市“宜居性”的實施效果進行評價。采用主客觀相結(jié)合的指標(biāo)進行評價，揭示了濟南在宜居城市建設(shè)中存在的問題，并針對相關(guān)問題提出規(guī)劃策略，引導(dǎo)濟南宜居建設(shè)，提升濟南宜居吸引力。

1 宜居城市的內(nèi)涵

1961年，世界衛(wèi)生組織（WHO）總結(jié)了滿足人類基本生活要求的條件，提出了居住環(huán)境的基本概念，即安全性（safety）、健康性（health）、便利性（convenience）和舒適性（amenity）［7］。1996年聯(lián)合國第二次人居大會提出“人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊焙汀俺鞘谢M程中人類住區(qū)可持續(xù)發(fā)展”兩大理念［6］。2004—2020年《北京城市總體規(guī)劃》首次將“宜居城市”這一概念寫入總體規(guī)劃中，此后“宜居城市”的概念引起了社會各界的廣泛關(guān)注。

2 濟南宜居城市的規(guī)劃策略

濟南位于山東省中西部，是全省政治、經(jīng)濟、文化、科技、教育和金融中心，擁有豐富的自然資源和歷史文化資源（如圖1所示）。20世紀(jì)90年代，濟南經(jīng)濟發(fā)展進入加速階段，人口快速集聚，工業(yè)發(fā)達，但是基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)卻相對滯后，制約了城市的經(jīng)濟社會發(fā)展，為改變這一狀態(tài)，濟南實行了一系列措施改善生活環(huán)境，提高城市的宜居性。

圖1 濟南區(qū)位圖

2.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，分類指導(dǎo)

針對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡和縣域經(jīng)濟薄弱的問題，濟南市通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等，促進縣區(qū)加快發(fā)展。首先，以“提升中心區(qū)、做強近郊區(qū)、突破遠郊區(qū)”為總體思路，調(diào)整市域產(chǎn)業(yè)布局，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作及協(xié)同發(fā)展，引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，疏導(dǎo)中心城過于集聚的功能，從而帶動市—縣—區(qū)經(jīng)濟的全面發(fā)展和提升，在全市范圍內(nèi)形成布局合理、分工明確、功能突出、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間格局。其次，鼓勵基礎(chǔ)較好的章丘市、歷城區(qū)等成為新的經(jīng)濟增長極，鼓勵其他縣區(qū)抓住機遇，發(fā)揮優(yōu)勢，加快發(fā)展。大力發(fā)展發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，通過農(nóng)高區(qū)（泉城農(nóng)業(yè)園區(qū)）、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、都市農(nóng)業(yè)園區(qū)和特色基地建設(shè)，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進農(nóng)村經(jīng)濟增長。

2.2 啟動舊居改造，改善居住環(huán)境

2006、2007年，濟南市相繼推出了舊村居的城市化改造和城市棚戶區(qū)改造的計劃。計劃通過舊城、舊村的改造以及新型居住區(qū)的開發(fā)建設(shè)，改善城鄉(xiāng)居民的居住環(huán)境。至2011年，濟南市完成了38個小城鎮(zhèn)建設(shè)任務(wù)，啟動農(nóng)村整村改造遷建項目326個，新建農(nóng)村住房16.4萬戶、改造危房2.6萬戶。在城區(qū)范圍內(nèi)啟動38個集中連片棚戶區(qū)和35個零星片區(qū)的改造工作，共有20個集中連片棚戶區(qū)約2.4萬戶居民陸續(xù)入住新居，城鄉(xiāng)居民居住條件得到了較大的改善 （如圖2、3所示）。

圖2 改造前的魏家莊棚戶區(qū)圖

圖3 改造后的魏家莊圖

2.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市功能

從2006年開始，濟南市開始了對市區(qū)主次干道及背街小巷的綜合治理。主要治理內(nèi)容為拆除占壓主次干道道路紅線的建筑和違章建筑，使用狀況較差且影響城市形象的建筑，加快公共綠地的建設(shè)和沿街開發(fā)，改造道路、市政管線和主要街道的建筑立面。除了對現(xiàn)有道路進行整治外，還啟動軌道交通建設(shè)、二環(huán)西路高架、山大路、濟陽和建邦黃河大橋等路橋工程。改善城鄉(xiāng)交通條件，縮短城區(qū)內(nèi)以及城區(qū)和鄉(xiāng)村的距離，為促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，加強城鄉(xiāng)一體化提供了條件。

除了對道路的改造和建設(shè)之外，濟南市還大力發(fā)展公交，開通了六條大運量公交線路，成為國內(nèi)第一個形成快速公交網(wǎng)絡(luò)的城市。并且進一步推進供水、供熱、供電、生活廢棄物處理設(shè)施等的建設(shè)，提高市政公用設(shè)施服務(wù)覆蓋率，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)一體化。

2.4 挖掘人文景觀，凸出城市特色

濟南市作為歷史文化名城，深厚的文化底蘊和人文景觀也是其宜居性的重要體現(xiàn)。為了突出泉城特色，近幾年濟南市先后對文物古跡、歷史建筑、泉池河道、傳統(tǒng)街區(qū)和風(fēng)景名勝等進行了綜合保護與修復(fù)，包括大明湖擴建和護城河通航工程，商埠區(qū)改造、百花洲工程及武岳廟、?；鄱U林等古建筑的修葺等（如圖4所示）。形成了千佛山至黃河的泉城特色風(fēng)貌帶，再現(xiàn)了山、泉、湖、河、城渾然一體的特色景觀。

圖4 大明湖擴建工程圖

另外，隨著小清河沿線濱河新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，小清河治理工程基本完成。除了治理河道，還對小清河兩岸進行了園林景觀的規(guī)劃建設(shè)，形成了風(fēng)景優(yōu)美的沿河景觀帶，改善環(huán)境的同時為市民提供了絕佳的休閑活動空間（如圖5所示）。

圖5 小清河綜合治理工程圖

3 濟南宜居城市建設(shè)實施效果評價

目前對于宜居城市評價指標(biāo)國內(nèi)外沒有統(tǒng)計的標(biāo)準(zhǔn)，不同研究者們采用的指標(biāo)和權(quán)重的賦值也不同。例如，中國城市科學(xué)研究采用的五個指標(biāo)和權(quán)重分別為環(huán)境優(yōu)美度30%、生活便利度30%、社會文明度10%、經(jīng)濟富裕度10%，資源承載度10%以及公共安全度10%。英國《經(jīng)濟學(xué)人》采用的安全性25%、文化和環(huán)境25%、醫(yī)療衛(wèi)生20%、基礎(chǔ)設(shè)施20%和教育10%。

參照張文忠等從城市的安全性、環(huán)境的健康性、生活的方便性、出行的便利性、居住的舒適性等5個方面構(gòu)建指標(biāo)體系來評價濟南的城市宜居狀況［8］。該評價體系注重主客觀評價結(jié)合，彌補了以往過分強調(diào)城市經(jīng)濟發(fā)展的重要性，突出了對人的關(guān)注，尤其是對城市公共活動空間、鄰里空間、交流空間等對居民日常生活作用的重視。

3.1 濟南宜居城市建設(shè)的客觀評價

（1）城市的安全性包括犯罪率、交通事故率和緊急避難場所

①犯罪率在全國200個城市犯罪率中，濟南排名14，省內(nèi)第一，萬人刑事案件立案數(shù)87.84，僅次于青島，排名第二。

②目前我國仍用事故次數(shù)、受傷人數(shù)、死亡人數(shù)、直接經(jīng)濟損失款額四項指標(biāo)來表示事故率。2012年，濟南市共統(tǒng)計上報一般以上道路交通事故1455起，死亡272人，受傷1713人，直接經(jīng)濟損失632萬元，濟南交通事故率逐年上升。

③緊急避難場所：目前濟南市命名的地震應(yīng)急避難場所有500余處，其中學(xué)校占多數(shù)，超過了400處。另外，包括泉城廣場、泉城公園、奧體中心等廣場和大型體育場館均被列為地震應(yīng)急避難場所。但是很多場所標(biāo)識不醒目，市民平常很少看到。

根據(jù)2012年山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展報告統(tǒng)計的社會安全指數(shù)顯示，濟南市為29.07，在地級以上的城市中排名最后（如圖6所示）。

圖6 山東省地級以上的城市社會安全指數(shù)圖

（2）環(huán)境的健康性包括大氣污染系數(shù)、垃圾處理率、噪聲和引用水標(biāo)準(zhǔn)。

①大氣污染 2013年山東省環(huán)保廳公布了2月份全省17地市空氣質(zhì)量排名情況，山東17地空氣質(zhì)量排名PM2.5指數(shù)濟南倒數(shù)第五，聊城、菏澤、德州位列后三名，煙臺、威海、青島排名第一集團。上半年，濟南PM2.5濃度超標(biāo)2.4倍。伴隨著采暖季的到來，采暖燃煤將加劇冬季PM2.5污染。

②垃圾處理 《“十二五”山東省城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》提出山東省在“十二五”期間生活垃圾處理的主要目標(biāo)與任務(wù)［9］。到2015年，全省城市（含縣城）生活垃圾無害化處理率達到96%，全省城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)總投資約198.8億元，城鄉(xiāng)生活垃圾收運體系基本實現(xiàn)全覆蓋，省內(nèi)地級以上的城市全部建成餐廚廢棄物處理和利用設(shè)施。

③噪聲 2008年10月1日起實施的《社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》中僅對營業(yè)性文化場所和商業(yè)經(jīng)營活動中的噪音規(guī)定了排放限值和測量方法，但卻不涉及住宅裝修、音響、寵物等生活噪音［10］。2012年，確定了生活噪音是否擾民的認定標(biāo)準(zhǔn)。目前道路、商業(yè)設(shè)施的噪聲影響情況仍然比較嚴(yán)重。

④飲用水 濟南用水普及率達100%，集中式引用水水源地水質(zhì)達標(biāo)率100%。

根據(jù)2012年山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展報告統(tǒng)計的生態(tài)環(huán)境指數(shù)顯示，濟南市為78.79，在省內(nèi)地級以上的城市排名第九，處于中游（如圖7所示）。其中環(huán)境質(zhì)量指數(shù)70.81，在省內(nèi)地級以上的城市排名最后，污染控制指數(shù)84.58，在省內(nèi)設(shè)區(qū)市排名第五［11］。

圖7 山東省地級以上的城市生態(tài)環(huán)境指數(shù)圖

（3）生活的方便性包括教育設(shè)施數(shù)量和等級、醫(yī)療設(shè)施數(shù)量和等級、商業(yè)設(shè)施數(shù)量和等級、娛樂設(shè)施數(shù)量和等級以及兒童游樂場的數(shù)量和等級。

根據(jù)2012年山東城鎮(zhèn)化發(fā)展報告數(shù)據(jù)，九年義務(wù)教育鞏固率為99.1%，財政性教育經(jīng)費支出占GDP比重為1.48%，與省內(nèi)其他城市相比較低［11］。

衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)42116人，其中醫(yī)生數(shù)18328人，萬人擁有醫(yī)生數(shù)30.21，這個數(shù)值在省內(nèi)最高。

（4）出行的便利性包括交通設(shè)施數(shù)量和等級、交通線路的數(shù)量和等級和距市中心的距離。

根據(jù)2012年山東城鎮(zhèn)化發(fā)展報告數(shù)據(jù)，道路面積 6361.4萬 m2，人均道路面積 22.52 m2，公共交通標(biāo)準(zhǔn)運營車輛5120臺，萬人擁有公交車輛18.12臺，在山東省地級以上城市中排名居中（如圖8所示）［12］。

圖8 山東省地級以上的城市交通設(shè)施狀況圖

（5）居住的舒適性包括公園、綠地數(shù)量和規(guī)模、綠地率、公用空地數(shù)量和規(guī)模、建筑密度、建筑物高度以及街區(qū)的歷史年代。

2013年，濟南公園綠地面積2913 hm2，建成區(qū)綠化覆蓋面積13165 hm2，綠地率為34%，建城區(qū)綠化覆蓋率37.05%，人均公園綠地面積10.31 m2，在省內(nèi)地級以上的城市中都是最低（如圖9所示）。

圖9 山東省地級以上的城市綠化水平圖

與全國15個副省級城市相比，濟南的綠化指標(biāo)也相對靠后，南京的綠地率已經(jīng)超過40%，人均綠地面積達到14.2 m2，綠化覆蓋率更是高達44.6%?！稘鲜谐鞘芯G地系統(tǒng)規(guī)劃（2010—2020年）》（以下簡稱規(guī)劃）已經(jīng)編制完成?！兑?guī)劃》顯示，至2020年，濟南市城市建成區(qū)內(nèi)綠地率達到37%，人均公園綠地面積達到11 m2，建成區(qū)綠化覆蓋率達到42%。仍然達不到南京的現(xiàn)有水平。

通過客觀指標(biāo)體系的評價，對于山東省地級以上城市來看，濟南的城市安全性最差，環(huán)境健康性也靠后，生活方便性排名靠前，出行便利性和居住舒適性方面也與存在很大差距。

3.2 濟南宜居城市建設(shè)的主觀評價

通過發(fā)放調(diào)查表格的方式，對濟南城市建設(shè)進行主觀評價。對調(diào)查問題，設(shè)計非常滿意、比較滿意、一般、比較不滿意、非常不滿意和不了解的選項。選項依次賦值 100、75、50、25、0，根據(jù)選項權(quán)重得出每項指標(biāo)的得分。

根據(jù)研究可行性和研究對象代表性，選擇典型區(qū)域進行發(fā)放，評價區(qū)域涉及濟南市中、歷下，天橋，槐蔭，歷城，長清6區(qū)。由于社區(qū)的調(diào)查量太大，每個區(qū)選2～3個居住區(qū)進行抽樣調(diào)查。調(diào)查居住區(qū)包括不同建設(shè)年代、居住環(huán)境和設(shè)施配套情況等類型。調(diào)查方法采用分層抽樣、交叉控制配額（性別、年齡）抽樣、方便抽樣（社區(qū)攔截）。調(diào)查表格發(fā)放300份，回收265份，回收率88%（如表1所示）。

表1 評價區(qū)域示意表

主觀評價指標(biāo)為5大類：安全滿意度、環(huán)境滿意度、設(shè)施滿意度、出行滿意度、舒適滿意度。統(tǒng)計調(diào)查表格，得出濟南宜居城市的主觀評價指標(biāo)得分（見表 2）。

空氣污染狀況、各種災(zāi)害的宣傳和管理狀況、道路和工廠噪音狀況以及緊急避難場所四項得分最低。公交設(shè)施的利用、汽車尾氣排放、垃圾堆棄、污水排放水污染、交通擁堵狀況都低于50分。另外公用空地狀況、兒童游樂狀況、居住區(qū)的物業(yè)管理、教育設(shè)施狀況、清潔狀況以及建筑景觀美感指標(biāo)低于60分。購物設(shè)施狀況、鄰里關(guān)系狀況、綠化狀況以及公園、綠地的狀況四項得分最高，在70分以上（如圖10所示）。

圖10 宜居城市主觀評價指數(shù)得分圖

表2 宜居城市主觀評價指標(biāo)得分表

以調(diào)查各大類因素的比例為權(quán)重，得出濟南的宜居指數(shù)為56.95，代表居民對濟南的宜居評價一般。

4 濟南宜居城市建設(shè)的實施策略

4.1 加強城市安全性建設(shè)

提高社會安全指數(shù)，到2020年至少要達到省內(nèi)平均水平60以上。并且在規(guī)劃中要重視對于城市安全性的考慮，包括抗震防災(zāi)規(guī)劃中的緊急避難場地，疏散通道等的規(guī)劃。對于城市的緊急避難場地等防災(zāi)場所要增加標(biāo)志牌，加強對市民的抗震防災(zāi)的教育和宣傳。

4.2 提高城市綠化水平，改善城市生態(tài)環(huán)境

努力提高城市的綠化水平，到2020年建成區(qū)綠化覆蓋率達到45%，人均公園綠地面積達到17 m2。

可以從三個方面努力：（1）在中心城區(qū)，實施綠蔭工程，多栽大樹，實施屋頂綠化。老城區(qū)的大樹是目前提高綠化覆蓋率的最主要途徑；（2）除了在中心城區(qū)多栽大樹、屋頂綠化外，還要靠新城區(qū)拉動，西客站片區(qū)、濱河新區(qū)、唐冶新區(qū)等區(qū)域，新規(guī)劃建設(shè)的道路都有大量綠化帶，預(yù)留較多綠地面積；（3）在城市周邊的未建成區(qū)，建設(shè)生態(tài)綠化隔離帶，隨著城市的擴展逐步融進城區(qū)提高綠化率。

另外城市的噪聲、垃圾堆棄、污水排放和水污染等方面也要加強規(guī)劃和管理，提高生態(tài)環(huán)境指數(shù)達到90以上。

4.3 加大公共交通的建設(shè)

增加公交車輛的數(shù)量，達到萬人擁有公交車輛20輛以上，并且繼續(xù)挖掘公共交通設(shè)施利用率。大力發(fā)展軌道交通，建立綜合公共交通體系。尤其要考慮多種公共交通換乘的便利性，以提高居民出行的便利性為出發(fā)點。對于私人汽車發(fā)展采取有力的控制措施，控制私人汽車的增長速度。

采取這樣的措施，一方面將會改善交通擁堵現(xiàn)狀，另一方面將有利的控制汽車排放污染，有望減少濟南的霧霾天氣，使?jié)螾M2.5指數(shù)下降。

4.4 關(guān)注教育設(shè)施和兒童游樂設(shè)施的建設(shè)

通過主觀評價的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)30歲左右的調(diào)查者對于兒童游樂設(shè)施和教育設(shè)施的關(guān)注度很高，其次是對城市環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注。對于教育設(shè)施建設(shè)不僅需要加強規(guī)劃落實，也需要財政支持，使得財政性教育經(jīng)費支出占GDP比重達到2.0%以上。對于兒童游樂設(shè)施缺乏現(xiàn)象，除了增加兒童游樂設(shè)施的配套外，也要增加與居民生活息息相關(guān)的街頭公園和綠地、廣場，增加兒童娛樂場所。

5 結(jié)語

濟南宜居城市建設(shè)的成效較為明顯，城市生活氣息濃厚、綠化建設(shè)較好，但城市安全、公共設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境污染等問題比較突出，繼續(xù)進行宜居建設(shè)將大有可為。由于客觀指標(biāo)中部分數(shù)據(jù)的難以收集和調(diào)查樣本的數(shù)量有限，對于歷史街區(qū)、建筑景觀的美觀調(diào)查限于主觀評價，缺乏社區(qū)管理和服務(wù)問題如居住區(qū)的物業(yè)管理、清潔狀況等的研究。城市宜居建設(shè)是個系統(tǒng)工程，城市規(guī)劃在其中發(fā)揮著風(fēng)向標(biāo)的作用，需要為城市建設(shè)提出規(guī)劃要求和策略，引導(dǎo)城市建設(shè)向更有利于宜居建設(shè)的方向發(fā)展。在此過程中離不開多學(xué)科的融合和多部門的協(xié)作。

［1］ 倪鵬飛.城市競爭力藍皮書：中國城市競爭力報告（11）［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2013.

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［6］ 吳良鋪.人居環(huán)境科學(xué)導(dǎo)論［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2001.

［7］ Higasa T.Urban Planning［M］.Tokyo：Kioritz Corporation Press，1977.

［8］ 張文忠.宜居城市的內(nèi)涵及評價指標(biāo)體系探討［J］.城市規(guī)劃學(xué)刊，2007（3）：30－34.

［9］山東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)“十二五”山東省城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知（魯政辦發(fā)〔2013〕1號），2013年1月.

［10］GB 22337—2008，社會生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)［S］.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008.

［11］山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，山東省統(tǒng)計局.山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展報告2012［M］.濟南：黃河出版社，2012.