淺析《種子法》在執(zhí)法實(shí)踐中存在的一些問題及修改建議

周 雪，屈劍鋒，羅長安

（1.安康市漢濱區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，陜西 安康 725000；2.安康市種業(yè)管理局，陜西 安康 725000；3.安康市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊(duì)，陜西 安康 725000）

《中華人民共和國種子法》（以下簡稱 《種子法》）于2000年7月8日經(jīng)第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過，自2000年12月1日起開始實(shí)施，后經(jīng)2004年8月28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議修訂。

《種子法》實(shí)施13年來，隨著種子市場全面放開，眾多經(jīng)營主體涌入市場展開競爭，不僅繁榮活躍了我國種子市場，還進(jìn)一步促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)的發(fā)展，為我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用。但筆者在多年的市場執(zhí)法過程中，也發(fā)現(xiàn)了一些不容忽視的問題。

1 執(zhí)法實(shí)踐中遇到的問題及困難

1.1 監(jiān)管主體不統(tǒng)一

《種子法》第三條規(guī)定：“國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別主管全國農(nóng)作物種子和林木種子工作；縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別主管本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)作物種子和林木種子工作?！钡谖迨鍡l規(guī)定：“農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門是種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。種子執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)出示行政執(zhí)法證件。農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門為實(shí)施本法，可以進(jìn)行現(xiàn)場檢查?！薄缎姓幜P法》第十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。”這樣一來，各地各級就會(huì)從本轄區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，自行決定以哪種方式來執(zhí)法，造成了事實(shí)上的執(zhí)法主體不統(tǒng)一，容易形成一地或一級“多頭執(zhí)法”現(xiàn)象。譬如安康市種子管理工作是由市（縣、區(qū)）各級農(nóng)業(yè)主管部門委托給各級種子管理機(jī)構(gòu)來具體承擔(dān)任務(wù)的，除該市和一個(gè)縣有獨(dú)立專門的種子管理機(jī)構(gòu)外，其他縣（區(qū)）管理工作均由縣（區(qū)）農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)下設(shè)的科室具體負(fù)責(zé)，所以在監(jiān)管過程中難以做到資源共享、統(tǒng)一行動(dòng)、及時(shí)到位、協(xié)調(diào)作業(yè)，大大降低了執(zhí)法效率，并無形中提高了執(zhí)法成本。

1.2 種子廣告監(jiān)督存在漏洞和監(jiān)管真空

《種子法》第三十七條規(guī)定：“種子廣告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合本法和有關(guān)廣告的法律、法規(guī)規(guī)定，主要性狀描述應(yīng)當(dāng)與審定公告一致?！钡谑袌霰O(jiān)管中，部分種子生產(chǎn)企業(yè)的種子廣告并未按規(guī)定制作，主要性狀描述也與審定公告不相一致，只說其種子優(yōu)點(diǎn),隱瞞種子缺點(diǎn)，甚至故意夸大其詞，誤導(dǎo)農(nóng)民的現(xiàn)象還比較普遍。而針對此類欺詐行為，在《種子法》的法律責(zé)任部分卻沒有任何處罰條款。

1.3 在法律責(zé)任部分有些條款的罰款額度相對偏低

對于《種子法》第五十九條、第六十條、第六十一條和第六十二條，其處罰的罰款額度下限在1000或2000元。筆者認(rèn)為額度相對偏低，容易造成部分經(jīng)營者為了牟取高額利潤抱僥幸心理，而置法律法規(guī)不顧，不畏處罰，不惜鋌而走險(xiǎn)。

1.4 關(guān)鍵字詞無明確概念或范圍界定

在具體執(zhí)法中，有時(shí)對“經(jīng)營”等字詞難以界定。比如，在一經(jīng)營門店發(fā)現(xiàn)有少量未經(jīng)審定的種子，經(jīng)營者將以為其親友暫存或試種等多種理由來解釋自己不存在違法行為，因而執(zhí)法人員難以實(shí)施處罰。此外，還有“未經(jīng)審定品種”、“種子廣告”、“種子包裝”、“種子調(diào)運(yùn)”等關(guān)鍵字詞沒有明確概念或范圍界定。

2 對《種子法》修改的幾點(diǎn)建議

（1）法律明確規(guī)定執(zhí)法主體。建議將第三條完善為：“國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別主管全國農(nóng)作物種子和林木種子工作；縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門所屬的農(nóng)業(yè)、林業(yè)種子管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)種子行政管理工作。種子管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)列入同級財(cái)政預(yù)算?！钡谖迨鍡l完善為：“農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門是種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，所屬的農(nóng)業(yè)、林業(yè)種子管理機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行種子行政執(zhí)法任務(wù)，可以進(jìn)行現(xiàn)場檢查。”

（2）建議將第二十九條第二款完善為：“種子經(jīng)營者專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子的，或者受具有種子經(jīng)營許可證的種子經(jīng)營者以書面委托代銷其種子的，可以不辦理種子經(jīng)營許可證，但其從業(yè)人員必須取得縣級以上農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門頒發(fā)的資格證書，并在縣級以上農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案。”第二十七條已無實(shí)際意義，容易被不法分子利用，建議取消。

（3）建議將第十章第五十九條至六十四條中的罰款上下限統(tǒng)一上調(diào)，明示違法“紅線”，讓違法者不敢冒險(xiǎn)，并建議取消第五十九條至六十一條中以違法所得倍數(shù)為罰款依據(jù)的規(guī)定。

（4）建議將第三十七條完善為：“種子廣告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合本法和有關(guān)廣告的法律、法規(guī)規(guī)定，主要性狀描述應(yīng)當(dāng)與審定公告一致，發(fā)布前必須通過縣級以上農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門審批”，并在第十章增加其對應(yīng)的處罰條款。

（5）建議在《種子法》中增加建立種子企業(yè)或門店誠信評價(jià)懲罰機(jī)制的適宜條款，把企業(yè)或門店的信譽(yù)與自身的違法記錄相掛鉤，和“硬處罰”相結(jié)合進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“兩手抓”。

（6）建議在《種子法》中增加建立種子質(zhì)量保證金制度的適宜條款，在經(jīng)縣級以上農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門確認(rèn)確因種子質(zhì)量而造成的損失后，可及時(shí)動(dòng)用保證金對受損方進(jìn)行先行賠償，這樣就避免了二次損失，對賠償農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失起到一定的保障作用。