突發(fā)性災(zāi)害治理：政府與非營(yíng)利組織良性互動(dòng)的路徑選擇

孔慶茵+侯玲

目前，學(xué)界對(duì)政府與NPO之間的關(guān)系從多維度進(jìn)行了較深入的研究，但對(duì)突發(fā)性災(zāi)害治理，尤其是政府與NPO在突發(fā)性災(zāi)害治理中的互動(dòng)研究不夠深入。在突發(fā)性災(zāi)害治理中，政府應(yīng)該、而且必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。但這種主導(dǎo)作用并不是包攬一切，原因在于政府職能有其邊界與限度。而NPO在突發(fā)性災(zāi)害治理中具有行動(dòng)快速、聯(lián)合行動(dòng)、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)和工作細(xì)致等政府不可比擬的優(yōu)勢(shì)，在某些方面能發(fā)揮政府所發(fā)揮不了的作用，但同時(shí)也面臨如下困境。首先，我國(guó)NPO與政府之間的關(guān)系一直以來(lái)都未理順。對(duì)NPO來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有政策和法律上的缺陷以及政府對(duì)NPO的管理模式，是其發(fā)展壯大的障礙；在政府看來(lái)，NPO的大量存在是在政府之外樹(shù)立了新的權(quán)威，帶來(lái)了治理上的困難。這樣的認(rèn)知使雙方的合作很困難，雙方之間的良性互動(dòng)更少；其次，沒(méi)有正式的法律可以保障NPO參與救災(zāi)。政府與NPO合作關(guān)系的規(guī)定在法律上有待進(jìn)一步具體化；此外，還存在政府對(duì)NPO的監(jiān)管不力和NPO自身組織結(jié)構(gòu)不完善等問(wèn)題。

對(duì)全社會(huì)帶來(lái)影響的突發(fā)性災(zāi)害，要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量來(lái)共同治理。充分發(fā)揮NPO在突發(fā)性災(zāi)害治理中的作用，對(duì)于更有效地治理突發(fā)性災(zāi)害來(lái)說(shuō)，具有重要意義。NPO的興起不是偶然的，是多種復(fù)雜因素交互作用的結(jié)果，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。有“政府和市場(chǎng)失靈”，就會(huì)有“志愿者失靈”。為加強(qiáng)政府與NPO在突發(fā)性災(zāi)害治理中的協(xié)同性，更好地發(fā)揮NPO在突發(fā)性災(zāi)害治理中的作用，應(yīng)促進(jìn)政府與NPO在突發(fā)性災(zāi)害治理中的良性互動(dòng)，最終促進(jìn)突發(fā)性災(zāi)害治理向著善治的方向發(fā)展。

一、改變相互的認(rèn)知態(tài)度

首先，NPO的發(fā)展是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，是社會(huì)進(jìn)步的重要力量，不是政府的對(duì)立面，而是政府的幫手和合作伙伴，不會(huì)帶來(lái)治理上的困難。在突發(fā)性災(zāi)害治理中，不少民間公益組織，安于“配合政府應(yīng)對(duì)災(zāi)害救援工作”。從宏觀上看，政府作為國(guó)家公共權(quán)力的執(zhí)掌者，仍將是社會(huì)管理的主導(dǎo)者和公共產(chǎn)品的主要提供者。政府和NPO之間是一種合作的關(guān)系，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，NPO 只是處于補(bǔ)充和輔助的地位。因此，NPO在突發(fā)性災(zāi)害治理中對(duì)于政府的救災(zāi)工作起到是一種補(bǔ)充作用，它不是在政府之外樹(shù)立了新的權(quán)威，而是有助于政府治理方式的變革。

其次，NPO應(yīng)主動(dòng)與政府溝通。我國(guó) NPO的運(yùn)作更多采取的是政府主導(dǎo)模式，因此，NPO要發(fā)揮積極作用，離不開(kāi)政府的支持、扶助和正確引導(dǎo)。NPO 應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到這個(gè)事實(shí)，擺正位置，承認(rèn)現(xiàn)狀，不能因?yàn)槿狈Κ?dú)立性就隨波逐流，放棄發(fā)展，而是應(yīng)充分挖掘目前發(fā)展的潛力，最大程度地發(fā)揮 NPO 的作用。政府并不是要把NPO管死，還是希望其發(fā)揮作用的。對(duì)于很多沒(méi)有取得合法身份地位的NPO，政府事實(shí)上采取了容忍和默許的態(tài)度，并沒(méi)有按照相關(guān)條例進(jìn)行嚴(yán)格管理，否則，它們要生存是不可能的。

公共危機(jī)是一種社會(huì)性的危機(jī)，涉及社會(huì)方方面面的個(gè)體和團(tuán)體，因而在危機(jī)管理中，應(yīng)動(dòng)員全社會(huì)各種力量參與。在突發(fā)性災(zāi)害治理中，整個(gè)救災(zāi)和災(zāi)后重建主要是依靠政府，因?yàn)闉?zāi)區(qū)的很多需求是剛性和硬性的，而且需求量非常大，NPO沒(méi)有能力調(diào)動(dòng)那么多資源。但同時(shí)，災(zāi)后的問(wèn)題和需求是多樣性的，政府不可能事無(wú)巨細(xì)，也沒(méi)有足夠的精力照顧到災(zāi)區(qū)的方方面面，因此，政府的工作肯定有不到位的地方，還有一些該管沒(méi)管、該做沒(méi)做的事，這時(shí)就需要NPO協(xié)助政府，共同對(duì)突發(fā)性災(zāi)害進(jìn)行治理。因此，政府與NPO的合作及良性互動(dòng)的可能性是存在的，關(guān)鍵是積極尋求良性互動(dòng)的途徑。

二、政府出臺(tái)正式的法律

保障NPO參與救災(zāi)，

暢通與NPO的合作機(jī)制

首先，政府應(yīng)盡早確立一套法律體系，對(duì) NPO 的發(fā)展加以保障，以立法形式確立NPO參與救災(zāi)的身份地位，同時(shí)，明確界定政府部門(mén)與NPO在突發(fā)性災(zāi)害治理中的合作關(guān)系。比如，以憲法為基礎(chǔ)，明確規(guī)定發(fā)展 NPO 是公民的結(jié)社自由權(quán)；形成一部與憲法相銜接的 NPO 基本法，出臺(tái)一系列與基本法相適應(yīng)的行政法規(guī)，還有適應(yīng)這些行政法規(guī)的地方性法規(guī)，以及各種具體的規(guī)章制度。為促進(jìn)NPO更好地發(fā)揮作用，政府要理順兩者之間的關(guān)系，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，從制度上為政府和NPO之間建立積極配合的合作關(guān)系提供保障。其次，降低NPO準(zhǔn)入門(mén)檻，以保證NPO合法地開(kāi)展工作。適度放松對(duì) NPO 的管制，增強(qiáng)其獨(dú)立性。政府機(jī)關(guān)不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，既要找準(zhǔn)自己的角色，理清利益關(guān)系，斬?cái)嗬骀湕l，又要定位好NPO的角色，按科學(xué)規(guī)律辦事，增強(qiáng)NPO的獨(dú)立性。限制政府機(jī)關(guān)對(duì)NPO的行政管理和審批權(quán)限，減少尋租腐敗的機(jī)會(huì)。政府要改革雙重管理體制，創(chuàng)新NPO管理模式，應(yīng)該按照“政社分開(kāi)”的原則，采取公益動(dòng)作型的組織模式進(jìn)行改革。由民政部門(mén)統(tǒng)一管理，不再需要業(yè)務(wù)主管部門(mén)，民政部門(mén)在登記授予其獨(dú)立法人資格的同時(shí)，對(duì)其業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍作出明確界定，實(shí)行理事會(huì)主導(dǎo)。再次，NPO 參與突發(fā)性災(zāi)害救助，自身消耗成本較大，已有的調(diào)查表明，在參與救助的資源上，29.6%的組織，其行動(dòng)成本完全由組織或個(gè)人自己承擔(dān)，56.3%的組織，其行動(dòng)成本部分地由組織或個(gè)人自己承擔(dān)。超過(guò)一半（53.7%）到災(zāi)區(qū)服務(wù)的NPO遇到的困難是工作經(jīng)費(fèi)不足。

由于目前，我國(guó)NPO大多還處于起步階段，不少NPO在發(fā)展過(guò)程中都面臨著資金不足等困難，政府在政策上應(yīng)對(duì)NPO予以相應(yīng)的支持，盡快完善資金募集和管理制度、NPO稅收財(cái)務(wù)制度，為NPO 的發(fā)展提供相應(yīng)的物質(zhì)和政策支持。同時(shí)，要充分調(diào)動(dòng)各方面投入的積極性，淡化政府財(cái)政投入的直接方式，更多地通過(guò)基金會(huì)等間接方式進(jìn)行支持。光靠個(gè)人之力籌集資金或社會(huì)捐贈(zèng)不是NPO正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。有的外國(guó)基金會(huì)，每年大致有七八十億美元的預(yù)算，為NPO救災(zāi)工作提供大量的資金支持。而中國(guó)現(xiàn)在恰恰缺乏這種基金會(huì)，使政府的服務(wù)性功能讓其他基金會(huì)來(lái)做。在這方面中國(guó)可以借鑒國(guó)外政府“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的做法。最后，完善對(duì)NPO的監(jiān)管制度。

三、NPO應(yīng)完善自身組織結(jié)構(gòu)，

加強(qiáng)自身能力建設(shè)

首先，NPO應(yīng)該加強(qiáng)自身的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，完善自身的運(yùn)作機(jī)制。成熟的組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)組織開(kāi)展活動(dòng)的必要前提和保障。要合理搭配理事會(huì)的組成人員，既要有熱心公益事業(yè)的積極人士，也要有服務(wù)對(duì)象和捐助方代表的共同參與，還需要具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力的人士，這樣才能保持組織的動(dòng)力和活力。此外，NPO要完善志愿者管理制度、財(cái)務(wù)管理制度以及活動(dòng)開(kāi)展管理制度，明確組織內(nèi)部各部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系，為NPO更好地開(kāi)展活動(dòng)提供組織保證。其次，NPO要注意提高自身的能力建設(shè)。NPO在發(fā)展過(guò)程中可以通過(guò)引入專(zhuān)業(yè)的科班出身的人員、建立長(zhǎng)效培訓(xùn)機(jī)制等途徑，提高人員的能力和素質(zhì)，使之具備救災(zāi)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)害的能力。最后，NPO要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部資源的整合。在突發(fā)性災(zāi)害治理中，NPO應(yīng)形成一個(gè)權(quán)威部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一指揮各類(lèi)NPO的行動(dòng)，避免各自為政，缺乏合作。

在突發(fā)性災(zāi)害治理中，政府與NPO之間存在深刻的互動(dòng)關(guān)系：政府讓渡公共空間推動(dòng)NPO參與，NPO在實(shí)際參與中獲得了成長(zhǎng)；而NPO的參與并由此獲得的成長(zhǎng)空間又優(yōu)化了政府公共危機(jī)管理的質(zhì)量，從而提高了救災(zāi)的工作效率，提升了政府的形象，推動(dòng)了公民社會(huì)的發(fā)展。在這種互動(dòng)中，政府與NPO都得到了鍛煉，提升了能力，并加強(qiáng)了彼此間的信任。政府還權(quán)于社會(huì)，給NPO提供生長(zhǎng)空間與活動(dòng)平臺(tái)，這是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)害的必然趨勢(shì)。但這種還權(quán)要達(dá)到有效治理的目標(biāo)，還需要NPO在這種還權(quán)中不斷成長(zhǎng)、日益完善并積極發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)功能，才能夠成為與政府合作的治理力量。

（作者單位：重慶師范大學(xué)政治學(xué)院）

本欄編輯/白華鮮