海洋漁業(yè)資源治理的制度分析及其路徑優(yōu)化

鄭建明

(1.復(fù)旦大學(xué) 公共管理博士后流動站，上海 200433；2.上海海洋大學(xué) 公共管理研究所，上海 201306)

一、引言

在一定程度上而言，海洋漁業(yè)資源是一種稀缺性和公共性的自然資源。漁業(yè)資源困境是一個多維度的概念，涉及到生物種群、經(jīng)濟安全、管理績效和產(chǎn)權(quán)功能，可以說，海洋漁業(yè)資源治理成效可作為海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的一個主要指標(biāo)。從古及今，尤其是近代社會以來，只要是有能力和興趣的單位或個人都可以使用任何一條漁船對海洋漁業(yè)資源進行開發(fā)利用，這種自由準(zhǔn)入狀態(tài)導(dǎo)致了海洋漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)的不確定性。海洋漁業(yè)資源是公有資產(chǎn)，受到不同群體行為的影響，人們對海洋漁業(yè)資源的過度需求和開發(fā)利用導(dǎo)致海洋漁業(yè)資源被過度耗竭。為了解決漁業(yè)資源的過度競爭和資源浪費問題，H·Scott Gordon指出，必須對漁業(yè)資源進行管理和控制。[1]

沿海國家的專屬經(jīng)濟區(qū)域在20年內(nèi)擴張到200英里，漁業(yè)面臨著投資過剩、儲量耗損、收益下降和沖突增加等普遍問題。在傳統(tǒng)的漁業(yè)管理制度下，經(jīng)濟持續(xù)增長的沖力導(dǎo)致了捕撈水平超過了生態(tài)系統(tǒng)能承受的自然生產(chǎn)力。生產(chǎn)力下降的信號也沒有立刻得到制度上的回應(yīng)，物種被隔離管理，現(xiàn)有的漁業(yè)資源被侵蝕，生態(tài)恢復(fù)力在削弱。因此，現(xiàn)有的漁業(yè)治理制度沒有促進漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展。有組織性和有規(guī)則性的漁業(yè)資源治理制度能夠使管理交易適應(yīng)有限的信息資源，從而減少制度的交易成本。由于漁業(yè)資源的持續(xù)衰退和生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，完全由市場來調(diào)節(jié)和控制漁業(yè)管理存在明顯的不足。因此，加強對海洋漁業(yè)資源治理的制度變遷及其優(yōu)化的研究具有重要意義。

二、海洋漁業(yè)資源治理的制度分析

治理作為有尊嚴(yán)的古語被使用30多年，然后被政府規(guī)制和管制所取代。這個詞現(xiàn)在又被拿出來廣泛使用，尤其在自然資源管理方面，因為治理過程包括交易成本、個體和制度之間聯(lián)系等，還涉及到外部環(huán)境中使用的更窄的模式——政府和控制。政府規(guī)制理論揭示了政府管理由單中心的統(tǒng)治模式向多中心的治理模式的轉(zhuǎn)變,是一個由“統(tǒng)治”向“治理”的轉(zhuǎn)變。[2]治理是對環(huán)境中個體之間合同關(guān)系一個系統(tǒng)的管理過程，是集體做出共同決定的過程。[3]制度是構(gòu)建激勵措施和限制人類活動的一個組織性的約束。因此，漁業(yè)等自然資源治理的概念已被廣泛使用。最佳的治理結(jié)構(gòu)，要涉及到所有的穩(wěn)定性和靈活性、權(quán)威性和代表性，社會和個人之間的權(quán)衡，治理結(jié)構(gòu)的基本功能是為決策提供穩(wěn)定性和一致性。在理論上，合理的治理結(jié)構(gòu)要具備有效的適應(yīng)性，這個屬性很重要，但不是只有制度演化。[4]漁業(yè)資源治理結(jié)構(gòu)都是具有嚴(yán)格的形式，通常都是早期的擴張和發(fā)展形式。

管理主體由公共部門轉(zhuǎn)向公私部門合作,權(quán)力運行方向由單向度的管理轉(zhuǎn)向上下互動的協(xié)同。政府由直接的事務(wù)執(zhí)行者向間接的公益保障者、規(guī)則制定者的角色轉(zhuǎn)變。[5](P134-142)因此,漁業(yè)資源的治理同樣需要政府與市場的有效結(jié)合，政府部門要改變角色，尋求公私合作有效點，并積極發(fā)揮市場參與主體的作用。政府漁業(yè)資源管理的目標(biāo)有兩個：一方面，如何實現(xiàn)漁業(yè)經(jīng)濟績效的提高，以期漁業(yè)產(chǎn)業(yè)對于經(jīng)濟增長起到良好的作用；另一方面，如何實現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，從而提高整個社會人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。作為一種具有公共物品屬性的自然資源，僅僅有市場機制來配置，會造成資源的開發(fā)供給和市場需求之間的錯位，因此，對于海洋漁業(yè)資源的治理制度的規(guī)范顯的非常重要。盡管在細節(jié)方面發(fā)生了變化，世界漁業(yè)管理的基本屬性是類似的。

二戰(zhàn)之前，漁業(yè)資源稀缺性表現(xiàn)還不明顯，因此絕大多數(shù)漁業(yè)資源仍然被當(dāng)作一種開放性準(zhǔn)入的資源，這種開發(fā)準(zhǔn)入的漁業(yè)資源治理模式給日后漁業(yè)資源的衰竭帶來了極大的隱患。二戰(zhàn)之后技術(shù)的突飛猛進和人口增長，導(dǎo)致漁業(yè)資源過度開發(fā)，從而使得世界漁業(yè)資源出現(xiàn)了普遍的衰退。世界各國開始認(rèn)識到，要使?jié)O業(yè)資源可持續(xù)利用，必須對漁業(yè)資源進行適當(dāng)治理。這個時候，世界上主要漁業(yè)國家加強了政府對漁業(yè)資源的管理，使得這一時期的各國漁業(yè)資源管理以休漁、許可證管理等投入型直接管理為主要手段。

漁業(yè)資源不斷減少，捕撈強度的不斷加大，越來越復(fù)雜的法規(guī)，有爭議的管理目標(biāo)，以及不斷增加的溢出效應(yīng)，對于合理建議的抨擊和對合法性管理的質(zhì)疑，都導(dǎo)致漁業(yè)資源管理的交易成本上升。正如科斯在1960年提出“在交易費用為零的假設(shè)下，最終結(jié)果與法律制度無關(guān)”。從反面來講，只要交費費用不為零，就可以利用明確界定的產(chǎn)權(quán)之間的資源交換來達到配置的最佳效率，從而克服外部效應(yīng)。[4]20世紀(jì)50到70年代各主要漁業(yè)國家的實踐表明，這種以投入管理為主的漁業(yè)資源管理制度不能有效地控制捕撈努力量的持續(xù)增長，在實施該制度的漁業(yè)中，資源繼續(xù)衰退。[6]于是人們開始重新思考產(chǎn)出控制制度，總可捕量控制(TAC)和個體可轉(zhuǎn)讓配額制度(ITQ)等以控制資源開發(fā)的產(chǎn)出制度逐漸地興起。產(chǎn)出控制制度的興起正是符合漁業(yè)資源開發(fā)產(chǎn)權(quán)明晰的需要。政府在漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)的演進和制度安排方面起著非常關(guān)鍵的作用，要明晰海洋漁業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)，政府必須使?jié)O業(yè)資源的所有權(quán)和使用權(quán)相分離，并賦予排他性權(quán)利和捕撈份額等其他產(chǎn)權(quán)要素，這樣就可以使得漁業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)可以實現(xiàn)市場交易，從而實現(xiàn)資源租金最大化目標(biāo)，漁業(yè)資源開發(fā)利用達到有效率。[7]

漁業(yè)治理結(jié)構(gòu)必須要適應(yīng)環(huán)境的變化，它也必須適應(yīng)漁業(yè)參與者的行為激勵模式。漁業(yè)資源治理要有效，有三個重要的要素：減少或轉(zhuǎn)移交易成本；減少不確定性；資源開發(fā)者參與競爭。產(chǎn)權(quán)明晰有利于減少交易成本和激勵競爭，合理的法律法規(guī)能夠減少管理的不確定性。而這三個要素在漁業(yè)資源治理方面發(fā)揮有效的作用，必須要有政府這一組織結(jié)構(gòu)的推動。另外，政府治理行為對漁業(yè)資源開發(fā)“市場失效”糾正的過程可以產(chǎn)生良好的效果，主要表現(xiàn)為：第一，海洋漁業(yè)資源的稀缺性和耗竭性，政府進行治理可以避免資源的破壞和滅絕，保證漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展；第二，當(dāng)海洋漁業(yè)資源開發(fā)過程中無法規(guī)避“免費搭便車”而導(dǎo)致資源使用的擁擠和競爭無序時，政府實施市場的行政許可將解決漁業(yè)開發(fā)擁擠和漁場開發(fā)紊亂；第三，海洋漁業(yè)資源開發(fā)和利用的明顯外部性，政府采取市場準(zhǔn)入的行政許可和建立明確產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律，確立環(huán)境保護政策，以及利用稅費激勵，有助于限制外部負(fù)效應(yīng)的產(chǎn)生和增進外部正效應(yīng)的擴散及其供給。

為了有效保護海洋漁業(yè)資源，維護正常的生產(chǎn)經(jīng)營，我國政府逐步建立起了漁業(yè)資源治理制度，采取了一系列管理措施，也頒布了大量的漁業(yè)政策法規(guī)，對漁業(yè)資源的恢復(fù)和可持續(xù)利用起到了一定的積極作用。雖然我國漁業(yè)管理部門竭盡所能，對海洋漁業(yè)的開發(fā)和管理投入了巨大的管理成本，但并沒有從根本上有效保護海洋漁業(yè)資源，沿岸提高捕撈強度的行為始終沒有得到有效控制，海洋漁業(yè)資源利用中的“公地悲劇”仍然廣泛存在，因此，有必要對我國漁業(yè)資源治理具體制度現(xiàn)狀及其效應(yīng)做詳細分析。

三、我國海洋漁業(yè)資源治理制度現(xiàn)狀及其效應(yīng)分析

(一)漁業(yè)權(quán)制度及其效應(yīng)

海洋漁業(yè)資源特性造成人類對其開發(fā)行為的短期化，從而造成資源危機。解決這個問題的良好方法是明確界定漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)，強化漁業(yè)資源開發(fā)和利用者保護資源的動力和積極性。從世界上各國實踐來看，建立排他的、可轉(zhuǎn)讓的、明確界定和有效實施的產(chǎn)權(quán)制度，則被認(rèn)為是達到上述目標(biāo)的有效手段，這正是基于產(chǎn)權(quán)的漁業(yè)管理制度的要旨。漁業(yè)權(quán)管理只要包括漁業(yè)要素投入權(quán)控制、漁業(yè)產(chǎn)出權(quán)控制和漁業(yè)海域領(lǐng)地使用權(quán)控制。

漁業(yè)要素投入是對進入海洋漁業(yè)資源開發(fā)的漁具漁法進行一定的標(biāo)準(zhǔn)限制。比如澳大利亞的對蝦漁業(yè)，該國家采取對進入其北部的對蝦漁場的漁船進行總噸位和漁船發(fā)動機的功率限制，之后又對漁船拖網(wǎng)數(shù)量進行控制。要素投入控制制度在漁業(yè)管理實踐過程中起到了一定的作用，但是限制的涉及面太狹窄，對于具有復(fù)雜性質(zhì)的海洋漁業(yè)資源的作用不大，不能完全阻止?jié)O業(yè)資源的衰退。

漁業(yè)產(chǎn)出權(quán)控制是指在開發(fā)海洋漁業(yè)資源過程中，對捕撈主體的開發(fā)產(chǎn)量進行限制，是一種間接的管理控制手段。這種管理方法主要是對捕撈主體的漁獲產(chǎn)量進行管理。漁業(yè)產(chǎn)出權(quán)控制主要是指可允許捕撈產(chǎn)量的控制，這種方法在漁業(yè)管理實踐過程中由于能夠?qū)Σ稉婆Χ嗑S目標(biāo)的控制而廣泛被大多數(shù)國家采用?？偪刹读吭趯嶋H漁業(yè)管理過程中也呈現(xiàn)不同的形式。捕撈限額制度就是對總可捕量的發(fā)展。在配額權(quán)管理中，根據(jù)主體不同，可以分為社區(qū)配額和個體配額制度；在個體配額制度中，如果漁獲配額可以轉(zhuǎn)讓，又進一步轉(zhuǎn)變?yōu)榭赊D(zhuǎn)讓配額制度。在這種漁業(yè)管理制度下，漁獲配額是一種財產(chǎn)，可以與其他財產(chǎn)一樣轉(zhuǎn)讓，買賣或交換。其就首先把總可捕量劃分成較小的單元，然后把它們分配給個別漁業(yè)生產(chǎn)單位，并允許個別漁業(yè)生產(chǎn)單位在法律許可的范圍內(nèi)自由買賣、租用或租用配額，其目的是使配額所有者能夠更加靈活地安排捕撈作業(yè)活動。漁業(yè)產(chǎn)出控制由于能提高漁業(yè)租金的效益，漁業(yè)資源環(huán)境保護起到一定的作用，加上管理上的可行性，很多國家都采用這種方法建立漁業(yè)權(quán)制度。

我國2004年《野生動物保護法》第3條規(guī)定野生動物資源屬于國家所有；2009年《海島保護法》第4條規(guī)定國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)，但是兩者均對漁業(yè)資源歸誰所有語焉不詳。我國2004年《漁業(yè)法》第7條僅規(guī)定了國家對漁業(yè)的行政管理權(quán)，卻回避了對漁業(yè)資源財產(chǎn)權(quán)的界定。[8]通過分析我國現(xiàn)有的漁業(yè)法的規(guī)定，根本無法推定我國海洋漁業(yè)資源的歸屬。如果說海洋漁業(yè)資源屬于全民所有，其結(jié)果就會導(dǎo)致哈丁所描述“公地悲劇”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)漁業(yè)開發(fā)者稅費征收及其效應(yīng)

政府對海洋漁業(yè)資源開發(fā)者征收稅費，從某種意義上說，是通過經(jīng)濟激勵效應(yīng)所達到的作用來保護漁業(yè)資源，是一種間接的經(jīng)濟調(diào)控方式，世界上不少國家政府采用這種方法來調(diào)節(jié)海洋漁業(yè)資源。目的是通過直接改變價格或成本水平，即價格傳遞；或通過價格體系間接改變獲得效益或減少成本；或通過市場機制來改變價格，從而調(diào)節(jié)資源的配置來實現(xiàn)。大致有兩種調(diào)節(jié)方法。

1、入漁費。征收人漁費或資源保護費是增加捕撈成本，提高漁業(yè)開發(fā)者的邊際成本，達到減少捕撈努力量，按機動船功率數(shù)征收或入漁船噸位或捕撈漁獲數(shù)量征收入漁費，其本質(zhì)是一樣的。在具體實施中采用何種方法，要因作業(yè)、漁場、資源、捕撈對象或經(jīng)濟、社會、文化、政治背景不同而異。

2、漁業(yè)稅。前幾年，我國向漁民征收“漁業(yè)稅”，統(tǒng)在農(nóng)林特產(chǎn)稅目之中。漁業(yè)稅的征收也是增加邊際成本以達到減少捕撈努力量的有效途徑，但漁業(yè)稅的征收，日本、秘魯?shù)鹊貐^(qū)，以漁獲上岸量為基準(zhǔn)征收產(chǎn)品稅，而我國過去通常實行包船征收。出海漁船按噸位或馬力即不同捕撈作業(yè)的相對捕撈量進行定額征收。

這兩種經(jīng)濟激勵在我國漁業(yè)資源保護中起到積極的作用。但是由于開放市場，價格規(guī)律作用，需求與供給的均衡，也看到存在著“稅賦收縮”現(xiàn)象。利用稅費保護海洋漁業(yè)資源，在漁業(yè)資源保護實踐中作為控制漁業(yè)資源保護的主體—政府更多地考慮公平、效率和可行性。而經(jīng)濟激勵的價格效率僅僅是其中一個考慮側(cè)面，而不能解決全部的問題。[9]從這一視角講，稅費的局限性是顯而易見的。

(三)直接行政管理制度及其效應(yīng)

直接行政治理是指政府部門直接采用各種行政工作對海洋漁業(yè)資源開發(fā)進行限制，保留限制捕撈區(qū)域、時間和捕撈工具。政府部門所付出的治理成本全部消耗了真實的資源，屬于真實資源成本，但具有較大的行政可行性。我國在1995年和1999年分別開始在東海和黃海實行伏季休漁，由于政府直接參與力度大，對保護海洋漁業(yè)資源起到了一定作用。但是，僅僅限制禁漁期，解禁之后，如果不能控制捕撈強度，仍然無法從根本上解決捕撈問題。直接控制的行政管理方法適用于多魚種漁業(yè)，具有容易操作、執(zhí)行成本低的特點，但是這也是其致命的特點，由于漁業(yè)捕撈努力具有多維性，直接控制的方法不能解決兼捕等問題。

在我國，捕撈許可證是直接行政管理制度的主要形式，是政府向單位和個人頒發(fā)的從事捕撈作業(yè)的許可證書或資格證書。從事捕撈作業(yè)的單位和個人必須按照捕撈許可證關(guān)于作業(yè)類型、場所、時限、漁具和捕撈限額的規(guī)定進行作業(yè)。要獲得捕撈許可證，必須先具有漁業(yè)船舶檢驗證書、漁業(yè)船舶登記證書，即要從事捕撈作業(yè)必須“三證”并備，而且捕撈許可證不得買賣、出租和以其他形式轉(zhuǎn)讓。新《漁業(yè)法》實施以前，由于未實行捕撈限額制度，捕撈許可證制度盡管限制了下海從事捕撈作業(yè)的漁船數(shù)量(事實上，沿海各地均有大量“三無”漁船或“三證”不全的漁船，原因在于捕魚是有利可圖的，而且對漁船進行有效監(jiān)督是困難的、監(jiān)督成本什么高昂)，但并未限制單個許可證的捕撈數(shù)量，因而就不能保證總的捕撈量不超過可持續(xù)發(fā)展的捕撈水平。

四、優(yōu)化我國海洋漁業(yè)資源治理制度發(fā)展的建議

漁業(yè)資源的政府治理必須以經(jīng)濟利益和經(jīng)濟制度為基礎(chǔ)，因此，在決定采用何種形式的治理模式之前，必須考慮到我國的政治、經(jīng)濟和社會現(xiàn)實，特別是沿海漁村的具體狀況，以及所采用的制度可能帶來的各種影響。我國具有綿長的海岸線，沿海地區(qū)眾多依靠捕撈為生的漁業(yè)人口和漁業(yè)作業(yè)方式的多樣性，決定了很難按照單一的政府治理來設(shè)計我國海洋捕撈業(yè)的制度和政策。面對我國海洋漁業(yè)資源治理失效，漁業(yè)管理宏觀失控，政府應(yīng)該根據(jù)各類海洋漁業(yè)資源的屬性采用不同的治理模式，并要把直接管理和間接管理相結(jié)合起來解決。通過海洋漁業(yè)資源治理制度分析，我國漁業(yè)資源治理制度的現(xiàn)狀分析，提出以下優(yōu)化我國海洋漁業(yè)資源治理的路徑。

首先，要明晰確定海洋漁業(yè)資源權(quán)屬，高度重視維護漁民正當(dāng)合法權(quán)益。建立清晰的海洋漁業(yè)捕撈權(quán)制度，明確海洋漁業(yè)捕撈權(quán)主體和客體，讓沿海漁民權(quán)益依法依規(guī)得到切實保護，激發(fā)上述主體合理利用和保護海洋漁業(yè)資源的積極性，從制度層面杜絕“公地悲劇”發(fā)生，最終實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。在漁業(yè)法體系中，進一步明確漁業(yè)水域使用權(quán)的法律地位，明確規(guī)定漁業(yè)水域的劃定條件和權(quán)限，管理權(quán)限，使用者的權(quán)利和義務(wù)，使用權(quán)的損害賠償以及流轉(zhuǎn)、變更、中止的條件、程序和補償?shù)葍?nèi)容，使?jié)O民合法利用水域從事漁業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利切實得到法律的保護。

其次，大力發(fā)展我國海洋漁業(yè)合作組織，推動漁民自組織管理，提高漁民參與漁業(yè)資源治理的積極性。目前我國漁民自治的組織化程度比較弱，提高我國漁業(yè)的組織化程度，是比較可行的制度優(yōu)化路徑之一。各級政府應(yīng)該調(diào)動漁民參與管理和養(yǎng)護漁業(yè)資源的積極性，通過大力發(fā)展地方性海洋漁業(yè)合作組織，使?jié)O民通過行業(yè)自律、自我約束、自我規(guī)范、相互監(jiān)督，提高漁民自覺遵守法律、法規(guī)的程度，自覺減少海洋捕撈努力量，保護海洋資源和環(huán)境，并分擔(dān)政府的部分管理負(fù)擔(dān)，在海洋漁業(yè)資源治理方面起到積極的補充作用。

第三，要進一步我國提高海洋漁業(yè)資源保護執(zhí)法能力。我國是海洋漁業(yè)捕撈大國，擁有大量漁船，占世界海洋捕撈產(chǎn)量的15%以上，但與發(fā)達國家相比，我國海洋漁業(yè)行政執(zhí)法能力還較低。把海洋漁業(yè)執(zhí)法經(jīng)費列入同級財政預(yù)算，確保海洋漁業(yè)執(zhí)法隊伍的經(jīng)費需要，加強海洋漁業(yè)執(zhí)法裝備建設(shè)提高海洋漁業(yè)資源保護執(zhí)法能力，理順漁業(yè)執(zhí)法體制，加強漁業(yè)資源管理的執(zhí)法力度，加強對漁業(yè)行政執(zhí)法的監(jiān)督等，是強化國家行政管轄、維護國家海洋權(quán)益的需要，確保漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。

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