修明渠堵暗道規(guī)范地方債

本刊記者 張利娟

解決當前我國地方債中存在的問題需要用好兩個機制，首先是市場機制，即收益?zhèn)揽宽椖渴找鎭韮斶€；其次是行政手段，即依靠首長負責制、利潤審計和預(yù)算公開來控制債務(wù)問題。

“截至2013年6月底，各級政府負有償還責任的債務(wù)20.7 萬億元?！?013年12月30日，作為我國首次對全國五級政府性債務(wù)的底數(shù)一經(jīng)公布，就成為公眾熱議的話題。近年來，盡管地方債務(wù)逐漸揭開面紗走進公眾視野，然而，人們依舊“談債色變”，對地方債誠惶誠恐。因此，探究地方債產(chǎn)生的原因、理性分析地方債、探討規(guī)范地方債的方法和措施，進而讓公眾對地方債有一個清晰的認識可謂當務(wù)之急。

多重因素催生地方債

在地方債成為人們熱議話題之際，地方債產(chǎn)生的原因也成為了人們爭相討論的焦點。

“地方債產(chǎn)生的根本原因是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是幾代人受益的，從國際經(jīng)驗來看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中都會發(fā)行一些長期債券，把城市化產(chǎn)生的基礎(chǔ)設(shè)施費用分開一下，這里面就存在所謂的‘代際公平’?！眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟院經(jīng)濟研究所副所長宋立告訴本刊記者。

代際公平

是可持續(xù)發(fā)展原則的一個重要內(nèi)容，主要是指當代人為后代人類的利益保存自然資源的需求。

代際公平三項基本原則

保存選擇原則、保存質(zhì)量原則、保存接觸和使用原則。

地方政府是中國經(jīng)濟增長的重要推手。對地方干部來說，經(jīng)濟增長快，政績就突出，為此不少地方城市建設(shè)大拆大建、貪大求洋、寅吃卯糧，缺乏長期規(guī)劃，最終導(dǎo)致當年生產(chǎn)總值增長了，但財富未必積累多少?！捌孀非驡DP是我國地方債急劇增長的主要原因，而非地方債產(chǎn)生的原因?！痹趩柤捌孀非驡DP是否是地方債產(chǎn)生的原因時，宋立如是說。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授林雙林則從三個方面分析了我國地方債產(chǎn)生的原因，一是地方政府財力不足。依照法律，我國地方政府本級不允許有赤字，所以地方政府每年都靠巨額的財政轉(zhuǎn)移支付填補收支缺口，但是轉(zhuǎn)移支付遠遠不能滿足地方政府的支出需求。二是土地財政越來越難。這些年來許多地方政府依賴土地財政，地方政府出售城市國有土地獲得財政收入，還從農(nóng)民手中低價征買土地，高價向開發(fā)商出售，開發(fā)商將土地成本加到房價轉(zhuǎn)嫁給購房者，但隨著城市周邊土地越來越少，土地財政難以持續(xù)。三是地方政府對中央的依賴。我國地方財政赤字由中央政府彌補，有些地方政府總認為中央政府最終會救場，存在依賴心理，只管借，很少考慮償還問題。

在我國，各級政府在財權(quán)和事權(quán)的劃分上不相稱是一個多年來的顯性問題，這種不匹配表現(xiàn)在中央與地方政府之間，也表現(xiàn)在地方省級政府與基層政府之間。形成這種狀況的主要原因，是我國在財稅體制方面有相當多的事權(quán)從中央向地方政府乃至基層政府的層層下移，而與之相對應(yīng)的財權(quán)卻仍然集中在中央政府。

“分稅制改革后中央與地方的財權(quán)與事權(quán)不匹配、單一的財政體制、缺少預(yù)算硬約束等原因共同造成了今天地方債的高企?！北本┐髮W(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系副主任錢立對本刊記者表示。

理性看債

談起地方政府債務(wù)，大多數(shù)人想到的都是歐美國家政府債務(wù)的種種弊病及其帶來的災(zāi)難性后果，甚至“談債色變”，對我國的地方債抱有十分悲觀的態(tài)度。中國政府的地方債是否到了債務(wù)危機的邊緣值得深入探究。

光大證券首席宏觀分析師徐高表

當負債率低于百分之十二時對經(jīng)濟增長是沒有貢獻的，當負債率在百分之十二到百分之五十之間時是最有利于經(jīng)濟增長的，但超過百分之五十之后，也就會存在一些風(fēng)險。示，目前中國公共部門的債務(wù)可持續(xù)性在世界各國中仍屬良好，我國地方債并未到債務(wù)危機的地步，因此，對地方債問題不需要太悲觀。

近年來，盡管一再有專家呼吁應(yīng)對我國的地方債抱積極的態(tài)度，但歐美債務(wù)危機似乎給我國民眾帶來了心理陰影，尤其是美國底特律政府破產(chǎn)之后，人們對地方債的態(tài)度大都是悲觀的。

發(fā)改委宏觀經(jīng)濟院經(jīng)濟研究所副所長宋立指出，我國的債務(wù)和歐美債務(wù)從根本上來說是不同的，它們是消費性債務(wù)，而我們主要是投資性支出，是投資性債務(wù)。我們的債務(wù)大部分都是建設(shè)性的，形成了比較優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，有些資產(chǎn)還可以產(chǎn)生現(xiàn)金流，對于個別地區(qū)由于舉債和還債高峰過于集中，難免會遇上流動性障礙，但可以通過一些債務(wù)的置換、重組，包括延期、展期等方式來解決。因此，我們的地方債要客觀看待，要看到其中有一些風(fēng)險，但不要悲觀。

據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院相關(guān)研究表明，現(xiàn)代社會適當負債對經(jīng)濟社會是有好處的。當我們的負債率低于百分之十二時對經(jīng)濟增長是沒有貢獻的，當負債率在百分之十二到百分之五十之間時是最有利于經(jīng)濟增長的，但超過百分之五十之后，也就會存在一些風(fēng)險。

“地方債和城市的基礎(chǔ)建設(shè)是相匹配的，長期來看地方政府借債來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是有益的，這涉及到如何解決代際公平問題。另外，目前我國房地產(chǎn)正在降溫，宏觀經(jīng)濟有硬著陸的風(fēng)險，過于強硬的措施可能會損害宏觀經(jīng)濟?！必斦控斦茖W(xué)研究所外國財政研究室主任呂旺實告訴本刊記者，“當下對地方債的負面效應(yīng)已探討較多，應(yīng)更加關(guān)注其積極方面?！?/p>

國民經(jīng)濟研究所常務(wù)副所長王梅表示，中國的地方債應(yīng)從全國層面來統(tǒng)一考慮。從我國地方負債增長曲線來看，最快的階段有兩個，一個是1997—1998年的亞洲金融危機時期，另一個是全球金融危機時期，而這兩個時期地方政府舉債建設(shè)是在為了抵御金融危機帶來的風(fēng)險。同時，中國地方政府有很多可以變賣的資產(chǎn)，這是和其他國家不同的地方。

多措并舉規(guī)范地方債

面對規(guī)模龐大的地方債務(wù)，社會各界擔憂之心日甚，但相關(guān)調(diào)查和研究表明，中國政府債務(wù)從各項指標看，雖然規(guī)模已不小，但與國際的警戒線還都有一定的距離，總體風(fēng)險可控，且政府有足夠手段化解債務(wù)風(fēng)險。當務(wù)之急是在客觀分析地方債產(chǎn)生、發(fā)展原因的基礎(chǔ)上，努力探索解決地方債的方法和措施。

財政部財政科學(xué)研究所外國財政研究室主任呂旺實認為，解決當前我國地方債中存在的問題需要用好兩個機制，首先是市場機制，即收益?zhèn)揽宽椖渴找鎭韮斶€；其次是行政手段，即依靠首長負責制、利潤審計和預(yù)算公開來控制債務(wù)問題。

“當前，我國地方債的存量不是問題，問題在于流量。如果這個問題持續(xù)存在，將會累積金融風(fēng)險，地方政府的預(yù)算軟約束，導(dǎo)致缺乏監(jiān)控和管理，地方政府的公司化行為、過度參與市場競爭，對其他市場主體投資產(chǎn)生了擠出效應(yīng)?！北本┐髮W(xué)國家發(fā)展研究院副院長黃益平告訴本刊記者，“因此，化解地方債出路在于讓‘政府的歸政府，市場的歸市場，企業(yè)的歸企業(yè)。’”

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國政府債務(wù)的絕大部分是地方政府債務(wù)，地方政府債務(wù)的形成與分稅制有很大的關(guān)系。地方政府債務(wù)的最大問題就是地方政府的財政和事權(quán)不匹配，這是與西方一些聯(lián)邦制國家的最大不同之處。

“美國地方債的監(jiān)管機制有值得借鑒之處，尤其是其相關(guān)的破產(chǎn)法規(guī)以及聯(lián)邦政府的救助程序，正是聯(lián)邦政府這種不進行救助的承諾，降低了州政府行為的道德風(fēng)險。對于財政聯(lián)邦制，雖然中國不可能一蹴而就，但可以在監(jiān)管、救助程序和破產(chǎn)立法等方面借鑒美國經(jīng)驗。”北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授張帆說，“因此，短期而言，我們要建立地方政府債務(wù)的約束機制，長期來看則要合理劃分各級政府間事權(quán)。”

對于如何化解地方債，林雙林建議，首先要給地方政府更多的財權(quán)，中國新一輪財稅改革不是要使財政規(guī)模更大，而是合理劃分各級地方政府的財權(quán)和事權(quán)；其次要控制地方政府支出，制約地方支出權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進籠子里，同時，限制地方政府支出規(guī)模，提高政府支出的效率，探索建立以公共服務(wù)、民生、經(jīng)濟增長等為主要內(nèi)容的干部政績考核體系等；再次要提高償還能力，政府要用借來的資金做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時有必要大力扶持民營經(jīng)濟發(fā)展；最后則要增加地方財政的透明度，加強對地方財政的監(jiān)督。

國家發(fā)改委有關(guān)負責人表示，要堅決剎住地方政府性債務(wù)無序擴張勢頭，區(qū)分債務(wù)情況實行差別化管理，債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制將盡快出臺。宋立則指出，化解地方債必須建立一系列的風(fēng)險債務(wù)管理制度。發(fā)行環(huán)節(jié)要先考核債務(wù)指標，如負債率、債務(wù)率等，然后決定能否發(fā)行；發(fā)行必須通過地方人大批準，所有的發(fā)債都要經(jīng)過一定程序并且公開、透明；發(fā)行后管理環(huán)節(jié)則要有償債基金，把償債基金納入監(jiān)管，并專門建立一個賬戶，由上級部門監(jiān)管，同時做好如果違約將如何處置和救援的準備。

對于數(shù)量龐大的地方債，作為治本之道，市政債一直被寄予厚望。黨的十八屆三中全會也指出，要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。近期，央行副行長潘功勝表示，市政債無論在學(xué)術(shù)界還是政策上都已經(jīng)形成了一個共識，目前主要是在一些技術(shù)細節(jié)上還需充分論證。