地方債再摸底

本刊記者 張宏

2014年到來的前兩天，有“史上最嚴(yán)”之稱的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果對外公布。本次審計，審計署已于2013年10月中旬前向國務(wù)院提交審計報告，但結(jié)果遲遲未對外公布，引起市場諸多猜測。特別是對地方政府性債務(wù)，各方預(yù)測數(shù)據(jù)從15萬億—25萬億元不等。

審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)合計17.9萬億元。

“風(fēng)險總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險隱患?！边@既是審計署對此次審計的總結(jié)，也是不少受訪專家的共同認(rèn)識。興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家魯政委認(rèn)為，雖然地方債務(wù)比此前的要多，但政府仍堅持全口徑公布，這有助于摸清地方政府負(fù)債家底，提高地方債務(wù)透明度，有利于未來各方做好地方債務(wù)的控制和管理，也顯示出政策當(dāng)局對于有效化解地方債風(fēng)險的信心和決心。

當(dāng)然，要化解如此規(guī)模龐大、盤根錯節(jié)的地方債問題，同時又要滿足地方政府持續(xù)的融資需求并非易事。對此，專家們均指出，如何有效化解地方政府巨大的存量債務(wù)，合理控制未來的負(fù)債形式與規(guī)模，將是影響未來5—10年我國財政與金融發(fā)展格局的重要問題。

債務(wù)風(fēng)險總體可控

在審計結(jié)果公布當(dāng)天，審計署新聞發(fā)言人陳塵肇答記者問時表示，衡量政府性債務(wù)風(fēng)險，國際上有通用的四大指標(biāo)，即負(fù)債率、政府外債占GDP的比率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率。此次發(fā)布的審計公告顯示，我國政府性債務(wù)的這四項指標(biāo)，均處于國際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)。

此外，從我國自身經(jīng)濟發(fā)展水平看，陳塵肇也強調(diào)，政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，債務(wù)余額也將在較長一段時間內(nèi)逐漸償還。雖然當(dāng)前我國經(jīng)濟增長速度有所放緩，但仍將保持較高的增長速度，平穩(wěn)較快的經(jīng)濟增長將為債務(wù)償還提供根本保障。

不過，財政部財科所副所長劉尚希持更為謹(jǐn)慎的態(tài)度：“債務(wù)審計結(jié)果從數(shù)據(jù)來看，風(fēng)險確實可控。但沿用所謂的國際警戒線來判斷債務(wù)風(fēng)險在安全范圍之內(nèi)并非總是靠譜，這本身就有風(fēng)險。”劉尚希稱，在歐債危機發(fā)生過程中，有的國家赤字率、債務(wù)率并不高，都在所謂警戒線以內(nèi)，但很快也發(fā)生了危機，這說明從債務(wù)風(fēng)險到債務(wù)危機存在突變現(xiàn)象，并非總是一條平滑的風(fēng)險曲線。

“盡管風(fēng)險在可控范圍之內(nèi)，但資金鏈大考所產(chǎn)生的溢出風(fēng)險仍不可小覷?！眹倚畔⒅行慕?jīng)濟預(yù)測部副研究員張茉楠指出，地方債風(fēng)險不在于規(guī)模，而在于價格和利率風(fēng)險所導(dǎo)致的金融脆弱性，這更多的是流動性風(fēng)險，具體體現(xiàn)在資產(chǎn)負(fù)債表的期限錯配和資產(chǎn)收益低下。

地方債增速快

對于債務(wù)審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，審計結(jié)果提出的首要警示是“地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快”。截至2013年6月底，省、市、縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額約10.58 萬億元，比2010年底增加近3.87 萬億元，增長57.64%，年均增長19.97%，其中，省、市、縣增速分別約為14%、17%、27%。

同時，對比發(fā)現(xiàn)，債務(wù)增速遠(yuǎn)高于經(jīng)濟和財政收入增速。2011年、2012年和2013年上半年，中國GDP分別增長了9.3%、7.7%和7.6%，全國公共財政收入增幅分別為24.8%、12.8%、7.5%。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長魏加寧就表示，按照現(xiàn)在的速度發(fā)展下去，到2020年時中國債務(wù)規(guī)模將會超過日本成為全球第一?！皯?yīng)當(dāng)注意的是，日本的政府債務(wù)主要是高速增長期結(jié)束以后政府為刺激經(jīng)濟而搞出來的，而中國的政府債務(wù)是在高速增長階段尚未結(jié)束時就已經(jīng)規(guī)模很大了，那么一旦經(jīng)濟增長速度慢下來以后，情況又會怎樣呢？這是很值得關(guān)注的問題?！?/p>

不過，陳塵肇強調(diào)，要注意區(qū)分“政府或有債務(wù)”與“政府債務(wù)”的不同性質(zhì)，不能將“政府或有債務(wù)”和“政府債務(wù)”簡單相加。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，均由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬“政府或有債務(wù)”。同時，政府對兩類或有債務(wù)的法律責(zé)任也有所不同。因此，在分析負(fù)債率、債務(wù)率等政府債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)時，不能將兩類或有債務(wù)余額直接與GDP 和綜合財力進(jìn)行比較。

集中到期壓力大

審計公告也提出“部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重”“有的地方也存在一定的風(fēng)險隱患”。截至2012年底，有3 個省級、99 個市級、195 個縣級、3465 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。一些省份的財政預(yù)算報告已經(jīng)顯露出擔(dān)憂。如浙江省財政預(yù)算報告稱，“地方政府性債務(wù)進(jìn)入還貸高峰期，一些市縣財政資金調(diào)度的壓力較大”；而湖南省預(yù)算草案則直接指出，“償債壓力很大，一些地方政府投融資平臺公司運行存在隱患，財政潛在風(fēng)險不容忽視”。

特別是2014年到期需償還的約2.4萬億元，占比22%，為近年來償債的高峰。2014年到期的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，相當(dāng)于地方本級公共財政收入的三成多，也和目前地方政府的土地出讓收入大致相當(dāng)。

實際上，地方政府信用基礎(chǔ)異常脆弱，地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。審計結(jié)果顯示，截至2012年底，11 個省級、316 個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額約3.49 萬億元，占省、市、縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。根據(jù)全國財政決算，2012年全國國有土地使用權(quán)出讓收入為2.85萬多億元，減去征地和拆遷補償支出1.38萬億元，剩余的1.47萬億元，需為教育、水利、保障房等領(lǐng)域安排固定比例的支出。同時，土地出讓收入也是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源。顯然，地方政府每年所謂巨額的土地出讓收入，真正能騰挪用于償還債務(wù)的微乎其微。

在短期內(nèi)債務(wù)集中到期比例較高的同時，這些地方債所對應(yīng)的項目基本都是中長期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，地方債存在顯著的期限錯配?！巴顿Y回報率與債務(wù)成本倒掛，是地方債讓人擔(dān)心的主要原因?！惫獯笞C券首席宏觀分析師徐高認(rèn)為，從微觀視角來看，地方債因為項目回報率覆蓋不了債務(wù)成本，所以風(fēng)險很大。他對超過800家的地方政府融資平臺公司進(jìn)行統(tǒng)計，其平均總資產(chǎn)回報率約3%，遠(yuǎn)低于其6%—7%的債務(wù)成本。

在這種情況下，2013年底，國家發(fā)改委明確表示在平臺公司項目建設(shè)資金出現(xiàn)缺口、無法完工實現(xiàn)預(yù)期收益的情況下，可考慮允許這些平臺公司發(fā)行適度規(guī)模的新債，募集資金用于“借新還舊”和未完工的項目建設(shè)。

影子融資渠道“尾大不掉”

在國家發(fā)改委表態(tài)允許地方政府“借新還舊”的同時，也允許平臺公司發(fā)行部分公司債券對“高利短期債務(wù)”進(jìn)行置換，延長還款期限，降低融資成本。后者針對的正是不少地方融資方式“花樣頻出”，債券、信托、融資租賃等影子融資渠道存在隱蔽性強不易監(jiān)管，且融資成本較高的風(fēng)險。

國家現(xiàn)有法律規(guī)定，地方政府不能直接舉債，法律或國務(wù)院規(guī)定才可由國務(wù)院財政部門代為發(fā)行債券，從2009年開始，先后有上海、浙江、廣東、江蘇和山東等地獲得允許由財政部代發(fā)。其他地方政府只能成立地方融資平臺，即城投公司，為其融資的主要是商業(yè)銀行，這也成為地方政府重要的借債主體。

但有專家表示，近年來，地方融資平臺企業(yè)的行為逐漸無序化，只以融資為唯一目的，不顧及財政承受能力、項目投資效益、企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險等問題。2010年國務(wù)院發(fā)布了19號文件，對地方投融資平臺進(jìn)行了清理整頓，銀監(jiān)會也多次發(fā)文要求各銀行不得新增融資平臺貸款規(guī)模。最新審計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方債務(wù)中商業(yè)銀行貸款余額10.12萬億元，相比審計署2011年6月發(fā)布的數(shù)據(jù)，占比從79.01%下降到57%。

但地方政府的融資需求依然存在，這就導(dǎo)致一些地方政府借助信托、債券、理財產(chǎn)品、融資租賃等影子融資方式，債務(wù)規(guī)模迅速擴大。據(jù)估算，影子融資渠道為地方政府提供貸款超5萬億元。瑞銀中國首席經(jīng)濟學(xué)家汪濤指出，“地方融資平臺通過各種途徑從金融系統(tǒng)的龐大資金池中汲取資金，且融資方式‘日新月異’”。

特別是，此次審計新增的BT（建設(shè)—移交）融資和信托融資等方式隱蔽性強，不易進(jìn)行監(jiān)管，且融資成本大幅高于銀行貸款和發(fā)行債券，成為新的風(fēng)險隱患。國家行政學(xué)院教授馮俏斌表示：“調(diào)研過程中，地方政府對于信托理財?shù)睦首罡哌_(dá)到14%。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場利率，而且時間期限比較短，債務(wù)結(jié)構(gòu)非常不合理。并且在部分地區(qū)出現(xiàn)融資之后回報率達(dá)不到預(yù)期收益的一半，最后差額的收益用財政資金補足?！?/p>

被媒體稱為影子銀行監(jiān)管法的“107 號文”（即《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》）近期出爐，將對影子銀行產(chǎn)生持續(xù)影響。民生證券非銀研究員陸俊龍指出，“107號文”會影響到券商資管、理財、信托等，也即打掉的是高利率，但沒有打掉流動性，這部分流動性會被國家發(fā)改委聲明過的“用利率較低的城投債”以及未來擴容的市政債所替代。

在2013年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上，防范地方債務(wù)風(fēng)險被列為2014年工作重點。會議中首次提出要將地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序，明確責(zé)任落實。這對破解地方債難題提供了方向與方法，但還待實踐落實。