戶籍制度改革的新契機(jī)

鄭玉歆

我國的戶籍制度改革應(yīng)根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的需要，與國家整體改革相協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)。

戶籍制度改革是當(dāng)前我國改革的重要組成部分之一，更是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可逾越的一道門檻，已被列入新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要的重要范疇。

黨的十八屆三中全會(huì)做出了關(guān)于“加快戶籍制度改革”的部署：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。在2013年12月15日召開的全國發(fā)展和改革工作會(huì)議上，國家發(fā)改委主任徐紹史進(jìn)一步指出，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。按照因地制宜、分步推進(jìn)，存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。

然而利益關(guān)系調(diào)整的復(fù)雜性和艱巨性決定了盡管這項(xiàng)改革已經(jīng)進(jìn)行了數(shù)十年，但離最后完成仍有相當(dāng)長的路要走。教育、就業(yè)、醫(yī)療、城鄉(xiāng)間的福利差異、城市病等問題，牽絆著戶籍制度改革的推進(jìn)之路。更為復(fù)雜的是，戶籍制度改革與土地、財(cái)稅政策和制度體系息息相關(guān)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

全社會(huì)共識(shí)與制度契機(jī)

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)、健康發(fā)展的角度來看，舊的戶籍制度既有悖于公平的原則，也不利于資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)效率的進(jìn)一步提高。改革開放以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國的逐步建立對(duì)傳統(tǒng)戶籍制度產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖擊，傳統(tǒng)戶籍制度的不合理和種種弊端越發(fā)顯現(xiàn)，已成為制約我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的制度障礙并成為我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的重要原因。加快進(jìn)行戶籍制度改革已成為全社會(huì)的共識(shí)。

應(yīng)借助新型城鎮(zhèn)化改革的制度契機(jī)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度改革。在整個(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，只有堅(jiān)持以人為本的基本理念，充分尊重農(nóng)村人口的真實(shí)意愿，最大限度地保護(hù)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的各項(xiàng)合法權(quán)益，才能使城鎮(zhèn)化改革有堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，按計(jì)劃和規(guī)劃分階段分步驟穩(wěn)步推進(jìn)，順勢(shì)而為、水到渠成。戶籍制度改革同樣需要明確方向、目標(biāo)和基本改革路徑，只有這樣，二者才能互相依托，互相促進(jìn)，共同為中國的現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)自己的制度力量。

亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題

當(dāng)前戶籍制度改革過程中也遇到了一些亟待解決的問題，譬如，完善戶籍制度改革的配套措施，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、剝離戶籍制度的福利分配功能等。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，復(fù)雜的是和各種利益掛鉤。表面上看，是一個(gè)戶籍問題，實(shí)際是背后的一個(gè)福利問題，而本質(zhì)是一個(gè)城鄉(xiāng)的差距、區(qū)域的差距問題。

戶籍制度改革對(duì)由舊戶籍制度形成的利益分配格局可能產(chǎn)生的沖擊不容忽視。如果廢除農(nóng)村和非農(nóng)戶口的區(qū)別，那么國家必須依法實(shí)行常住城鎮(zhèn)的原農(nóng)村戶口居民與城鎮(zhèn)戶口居民享受公共福利的平等化。地方政府將面臨給“新市民”的社會(huì)福利擴(kuò)容的巨大財(cái)政壓力。顯然，實(shí)現(xiàn)使“新市民”從就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、低保、養(yǎng)老等保障都要與“老市民”同等化目標(biāo)的前提，是社會(huì)生產(chǎn)力水平的大幅提高。從我國的現(xiàn)實(shí)國情來看，短時(shí)間里難以實(shí)現(xiàn)。如果僅僅通過立法改變稱呼，各種福利跟不上，而且有可能引發(fā)新的社會(huì)沖突與群體對(duì)立，將會(huì)給社會(huì)帶來更大的不穩(wěn)定。

廢除了城鄉(xiāng)身份限定，但歷史形成的不平等所產(chǎn)生的影響還會(huì)長久存在。從法律上廢除戶籍歧視容易，但現(xiàn)實(shí)生活中身份歧視的歷史烙印很難一下消除。由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力之間在受教育程度與質(zhì)量上存在很大差別，這會(huì)使得絕大部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力與城鎮(zhèn)勞動(dòng)力相比，在擇業(yè)、就業(yè)與創(chuàng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)顯得“先天不足”。即使我國通過立法統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口，并且能夠剝離附著在戶口背后的諸多利益權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)中由于教育程度低，仍將會(huì)處于尷尬的弱勢(shì)地位。毫無疑問，這要靠政府從教育方面給予農(nóng)村人口以補(bǔ)償或“補(bǔ)課”來解決。

城鎮(zhèn)居民隨著住房、福利、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)等體制改革，所享有的各種福利和保障程度已大幅度降低。而農(nóng)民則在擁有宅基地和土地收益等方面享有城市居民所沒有的利益，如何與城鎮(zhèn)居民福利之間進(jìn)行換算和比較，如何消除由此帶來的不平等是極其復(fù)雜的問題?，F(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)一些原來轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)的居民希望再轉(zhuǎn)回農(nóng)村戶口，甚至一些原本城鎮(zhèn)居民也希望變成農(nóng)業(yè)戶口，政府又不得不嚴(yán)把“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的關(guān)口。

總之，我國的戶籍制度改革應(yīng)根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的需要，與國家整體改革相協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)。決策者對(duì)調(diào)整舊的戶籍制度所形成的利益格局的復(fù)雜性、艱巨性應(yīng)有足夠認(rèn)識(shí)，必須努力在改革、發(fā)展與穩(wěn)定之間和公平與效率之間把握平衡，對(duì)深層次的問題要組織力量抓緊研究。在消除附著在舊戶籍制度上種種不平等的改革中，要進(jìn)一步強(qiáng)化政府的責(zé)任，做出更多的切實(shí)努力，切忌過多地承諾或過分追求形式的東西。

改革最新進(jìn)展

公安部副部長黃明指出，目前要抓緊建立和完善三項(xiàng)制度：實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記，取消城市居民的身份和農(nóng)村居民身份，實(shí)行統(tǒng)一的居民身份；實(shí)行居住證制度，通過居住證這個(gè)載體，來提高對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的公共服務(wù)，并建立積分制度，提供公平有序的落戶政策通道；建立覆蓋全國人口的人口基礎(chǔ)信息庫，為流動(dòng)人口服務(wù)和管理提供技術(shù)的支撐。據(jù)了解，公安部已會(huì)同國家發(fā)改委等12 個(gè)部門在廣泛深入調(diào)查和總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了《關(guān)于加快推進(jìn)戶籍制度改革的意見》稿，目前正在作進(jìn)一步修改完善。

據(jù)了解，除了近20個(gè)省市已實(shí)行居住證制度外，上海也已開始實(shí)行居住證積分制度，對(duì)合法穩(wěn)定居住和就業(yè)的持證人進(jìn)行積分，積分達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值的，可享受相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。北京也正準(zhǔn)備推進(jìn)居住證制度，讓長期工作在北京又沒有戶口的人，在諸如住房、購車、社會(huì)保障等方面享受到與市民同樣的公共服務(wù)。

在新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)之下，戶籍制度改革與有關(guān)領(lǐng)域改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進(jìn)，涉及面之廣、人員之多、力度之大均前所未有，其核心正是實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，但新型城鎮(zhèn)化與戶籍制度改革都將經(jīng)歷長期的過程，不能一蹴而就。