五角大樓成國(guó)會(huì)預(yù)算戰(zhàn)最大贏家

謝瑋

2013年12月12日，美國(guó)眾議院通過2014年國(guó)防預(yù)算法案，批準(zhǔn)了總計(jì)6290億美元的國(guó)防開支與戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用。一周后，該預(yù)算案在參議院正式通過。

五角大樓似乎成為2014年美國(guó)國(guó)會(huì)“預(yù)算戰(zhàn)”的最大贏家。

2001—2012年，美國(guó)的國(guó)防開支由2870億美元增至近7000億美元。而在2013財(cái)年，國(guó)防部受迫于自動(dòng)減支計(jì)劃，國(guó)防開支降至5266億美元。2013年底，美國(guó)國(guó)防部面臨的風(fēng)險(xiǎn)是，如果兩黨不能就美國(guó)國(guó)防開支預(yù)算達(dá)成一致協(xié)議，五角大樓面臨從2014年1月1日起削減520億美元國(guó)防開支的命運(yùn)。

但沒想到的是，兩黨爭(zhēng)執(zhí)之后的最終結(jié)果是，2014財(cái)年美國(guó)國(guó)防開支不降反升，由自動(dòng)減支計(jì)劃威脅下的4750億美元預(yù)算增至6290億美元。這意味著，美國(guó)國(guó)防開支將保持占全球各國(guó)國(guó)防開支總量的40%。

6個(gè)月削減了370億美元

曾讓五角大樓措手不及的自動(dòng)減支計(jì)劃（Sequester），是于2013年3月1日生效的一系列聯(lián)邦支出削減措施組合，是2011年美國(guó)通過的《預(yù)算控制法案》（Budget control Act）的一部分?！额A(yù)算控制法案》規(guī)定，由削減赤字聯(lián)合特別委員會(huì)負(fù)責(zé)擬定在未來10年內(nèi)削減1.5萬億美元預(yù)算的具體方案，于2011年12月23日前通過該協(xié)議，否則將啟動(dòng)自動(dòng)減支。

但最終，協(xié)議未能達(dá)成，自動(dòng)減支計(jì)劃于2013年3月1日啟動(dòng)。

《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道指出，支出削減項(xiàng)目一半會(huì)對(duì)國(guó)防中武器采購、基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)及研發(fā)投入等可自由支配開支形成影響；另一半對(duì)社會(huì)保障、醫(yī)療援助等公共開支支出造成影響。

2013年，美國(guó)國(guó)防支出已經(jīng)進(jìn)行了裁減。美國(guó)國(guó)防部網(wǎng)站刊登美軍新聞局文章稱，自動(dòng)減支計(jì)劃是一項(xiàng)長(zhǎng)達(dá)10年的預(yù)算削減計(jì)劃，預(yù)計(jì)將削減4850億美元國(guó)防支出。2013財(cái)年，該計(jì)劃僅實(shí)施6個(gè)月就已削減370億美元。其中包括：空軍和海軍購買飛機(jī)項(xiàng)目的支出被削減35億美元；軍事行動(dòng)支出被削減135億美元；軍事研究支出被削減63億美元等。

美國(guó)政府對(duì)于五角大樓預(yù)算問題的關(guān)切程度也能從另一項(xiàng)任命可窺一斑。2013年12月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬任命克里斯蒂娜·?？怂篂閲?guó)防部代理副部長(zhǎng)。?？怂勾饲耙恢睋?dān)任美國(guó)國(guó)防部成本評(píng)估與計(jì)劃估算辦公室主任。

防御緊縮時(shí)代曾如此之近

此前，美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞軍費(fèi)問題爭(zhēng)論一度十分激烈，形成了截然不同的兩種意見。部分意見認(rèn)為，進(jìn)一步削減國(guó)防開支將會(huì)對(duì)國(guó)家安全起到破壞性后果；而另一些人則十分歡迎防御緊縮的新時(shí)代。

2013年12月5日，國(guó)防部長(zhǎng)哈格爾表示，今后將有可能開始減少對(duì)現(xiàn)役軍人的優(yōu)待，包括遏制薪酬及津貼的住房、教育和衛(wèi)生等方面的支出。但哈格爾說，如果國(guó)會(huì)不能中止自動(dòng)減支計(jì)劃，那么美國(guó)國(guó)防部將面臨一些“更困難的選擇”。他已經(jīng)指示自己的第一幕僚助手開始實(shí)施為應(yīng)對(duì)自動(dòng)減支而準(zhǔn)備的預(yù)算計(jì)劃，以滿足2019財(cái)年能削減20%預(yù)算的目標(biāo)。

除國(guó)會(huì)及軍隊(duì)外，軍火利益集團(tuán)也為應(yīng)對(duì)自動(dòng)減支計(jì)劃采取了行動(dòng)。2013年11月，美國(guó)第一大軍工采購企業(yè)洛克希德·馬丁公司宣布，為應(yīng)對(duì)未來10年美國(guó)軍費(fèi)開支的縮減，公司決定裁員，587名任務(wù)系統(tǒng)與訓(xùn)練分部的員工將不再繼續(xù)受雇。

另一種看法則認(rèn)為，美國(guó)在國(guó)防開支上預(yù)算過高，是對(duì)納稅人金錢的浪費(fèi)。

據(jù)美國(guó)獨(dú)立新聞網(wǎng)站《基層行動(dòng)》報(bào)道稱，2013年12月10日，即國(guó)際人權(quán)日當(dāng)天，十余家社會(huì)公益組織聯(lián)合致信美國(guó)國(guó)會(huì)，要求削減高達(dá)25%～50%國(guó)防開支預(yù)算。

他們認(rèn)為，國(guó)會(huì)應(yīng)停止在國(guó)防開支上的預(yù)算浪費(fèi)，轉(zhuǎn)而將預(yù)算重點(diǎn)放在社會(huì)需求（包括社會(huì)保障、工作教育、改善和擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)等）、創(chuàng)造就業(yè)的公共計(jì)劃及重要基礎(chǔ)設(shè)施重建等方面。

軍方自動(dòng)減支只是做做樣子

然而，五角大樓還沒踏進(jìn)防御緊縮時(shí)代的門，就被拉了回來——它成了國(guó)會(huì)“預(yù)算戰(zhàn)”的最大贏家。

“美國(guó)人只是瞎嚷嚷，最終還是要達(dá)成妥協(xié)。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)防經(jīng)濟(jì)與管理研究院院長(zhǎng)陳波告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，這一結(jié)果并不令他感到意外。歷史上看，民主黨一般反對(duì)削減社會(huì)福利支出，主張?jiān)龆愐约跋鳒p部分國(guó)防開支，而共和黨則是反對(duì)增稅同時(shí)反對(duì)削減國(guó)防開支，主張削減部分社會(huì)福利支出。但利益集團(tuán)的博弈越激烈，其妥協(xié)程度可能越高。

自動(dòng)減支計(jì)劃或許從結(jié)果上會(huì)對(duì)軍方產(chǎn)生影響，但本質(zhì)并非針對(duì)軍方。最近幾年，美國(guó)軍方確實(shí)為削減國(guó)防開支做出了一定的規(guī)劃，表面上只是為順應(yīng)國(guó)會(huì)自動(dòng)減支的要求“做做樣子”，實(shí)質(zhì)上并非主動(dòng)想要削減軍費(fèi)。軍方內(nèi)部對(duì)于削減軍費(fèi)仍然存在許多反對(duì)的聲音。

“縮減軍費(fèi)開支對(duì)美國(guó)軍力并不會(huì)產(chǎn)生根本性的影響。” 軍事科學(xué)院世界軍事研究部原副部長(zhǎng)羅援少將對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，即便是美國(guó)的國(guó)防預(yù)算開支有所削減，實(shí)際上也只會(huì)對(duì)軍隊(duì)人員的福利水平、海外基地規(guī)模（等項(xiàng)目）產(chǎn)生影響。美軍仍持續(xù)對(duì)新型裝備采購進(jìn)行投入。

陳波分析美國(guó)國(guó)防部《2014年國(guó)防開支預(yù)算報(bào)告》指出，美國(guó)國(guó)防部為自動(dòng)減支計(jì)劃所做的預(yù)案，其主要內(nèi)容在于削減文職人員規(guī)模、減少部隊(duì)訓(xùn)練時(shí)間、減少戰(zhàn)機(jī)飛行時(shí)間等項(xiàng)目。在軍備采購方面，減少一些傳統(tǒng)項(xiàng)目的采購量，并放棄了一些有爭(zhēng)議項(xiàng)目的采購，例如減少兩棲遠(yuǎn)征戰(zhàn)斗車、F—35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)采購數(shù)量，并不會(huì)影響到關(guān)鍵的戰(zhàn)略需求。

《報(bào)告》提出，美國(guó)的安全重心向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)特種部隊(duì)和全球機(jī)動(dòng)部隊(duì)的方向并沒有改變。因此，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)斗經(jīng)費(fèi)支出反而增加了0.8%，而弗吉尼亞級(jí)核潛艇、精確制導(dǎo)彈藥和一次性運(yùn)載火箭等項(xiàng)目都列為優(yōu)先采購的目標(biāo)。

陳波表示，正確分析美國(guó)軍方實(shí)力仍需關(guān)注幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。首先，美國(guó)國(guó)防開支的絕對(duì)規(guī)模仍是世界第一位，占據(jù)全球國(guó)防開支的近40%，相當(dāng)于排在其后14個(gè)國(guó)家的軍費(fèi)開支總和。第二，美國(guó)國(guó)防支出的相對(duì)規(guī)模仍然非常高。其國(guó)防開支預(yù)算占國(guó)家總預(yù)算水平的20%之多。相比之下，即使是實(shí)行“先軍政治”的朝鮮，國(guó)防支出比例也不過15%左右。第三，國(guó)防支出結(jié)構(gòu)也十分關(guān)鍵，國(guó)防資源在軍種及武器裝備采購等項(xiàng)目上的分配，美國(guó)仍占優(yōu)勢(shì)。endprint