政府債期待“開前門、挖明渠”

姚冬琴

20.7萬億元！2013年12月30日，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府性債務(wù)首次全面展示，成為歲末年初公眾最為關(guān)注的話題之一。

其實(shí)，這個數(shù)據(jù)，國際社會也一直在等待?！?012年底和2013年初，一些國際組織對中國的債務(wù)問題有各種各樣的預(yù)期，甚至有30萬億乃至更高的數(shù)據(jù)。并且，評級機(jī)構(gòu)還據(jù)此威脅降低中國主權(quán)債務(wù)評級?！比珖舜筘?cái)政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員尹中卿表示，摸清債務(wù)底數(shù)不僅能夠?yàn)橹醒霙Q策提供依據(jù)，為確定新的方針政策提供基礎(chǔ)，還承擔(dān)了“解答疑問”的任務(wù)，反擊唱衰中國的論調(diào)。

《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，5萬多名審計(jì)人員歷時兩月，審計(jì)了中國五級政府共計(jì)245.5萬筆債務(wù)。截至2013年6月底，各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元。此外，各級政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.7萬億元。從已支出的債務(wù)資金投向看，有86.77%用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域。

審計(jì)結(jié)果公布當(dāng)天，審計(jì)署新聞發(fā)言人陳塵肇答記者問時說：“從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀，以及資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控。”但是，審計(jì)結(jié)果也顯示，“有的地方也存在一定的風(fēng)險隱患”。

多位專家就《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》表示，雖然不必“談債色變”，但對政府債務(wù)風(fēng)險不能掉以輕心，應(yīng)密切監(jiān)控、完善管理制度，防范和化解潛在的債務(wù)風(fēng)險，確保經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。

四大指標(biāo)顯示債務(wù)風(fēng)險總體可控

《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》回應(yīng)了此前公眾對政府性債務(wù)，尤其是地方債務(wù)的擔(dān)憂情緒，稱“債務(wù)風(fēng)險總體可控”。

陳塵肇表示，衡量政府性債務(wù)風(fēng)險，國際上有通用的四大指標(biāo)，即負(fù)債率、政府外債占GDP的比率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率。此次發(fā)布的審計(jì)公告顯示，我國政府性債務(wù)的這四項(xiàng)指標(biāo)，均處于國際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)。

此外，從我國自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，陳塵肇也強(qiáng)調(diào)，政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，債務(wù)余額也將在較長一段時間內(nèi)逐漸償還。雖然當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長速度有所放緩，但仍將保持較高的增長速度，平穩(wěn)較快的經(jīng)濟(jì)增長將為債務(wù)償還提供根本保障。

清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心主任李稻葵贊同政府性債務(wù)風(fēng)險可控的判斷?！笆聦?shí)上，中國整體的債務(wù)問題是不存在的，首先GDP增長很快，再有就是國家舉債主要用于搞建設(shè)，而不是像發(fā)達(dá)國家搞福利?！崩畹究f。

審計(jì)公告顯示，從已支出的債務(wù)資金投向看，有86.77%用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域。并且，已經(jīng)形成了大量與債務(wù)相對應(yīng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為償債保障。比如，用于土地收儲債務(wù)形成大量土地儲備資產(chǎn)，審計(jì)抽查的34個重點(diǎn)城市本級截至2013年6月底儲備土地16.02 萬公頃。

“我們在看到政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控的同時，也要警惕債務(wù)管理中存在的一些突出問題?！必?cái)政部財(cái)科所所長賈康說。

地方政府債務(wù)增長較快，就是問題之一。2011年，審計(jì)署曾對我國省、市、縣三級地方政府截至2010年底的債務(wù)情況進(jìn)行過全面審計(jì)。與當(dāng)時的情況做比對，《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，在兩年半的時間里，省、市、縣三級政府債務(wù)余額增加3.87萬億元，年均增長19.97%。其中，縣級政府增長最快，年均增長26.59%。

陳塵肇表示，近年來我國經(jīng)濟(jì)、社會快速發(fā)展，基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目建設(shè)需要大量資金投入，但由于財(cái)稅體制不完善，地方政府財(cái)力有限，普遍通過舉債彌補(bǔ)資金缺口，造成部分地方和行業(yè)債務(wù)增長較快、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。

《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，也就是說，它們的年末債務(wù)余額高于當(dāng)年的政府綜合財(cái)力。

北京大學(xué)光華管理學(xué)院院長蔡洪濱表示：“政府債務(wù)總量可控，風(fēng)險更多是在增長速度和結(jié)構(gòu)上。從政府債務(wù)和金融產(chǎn)品、金融市場間的聯(lián)系來說，要看到風(fēng)險?！睂徲?jì)結(jié)果顯示，地方政府性債務(wù)資金的前三大來源分別是：銀行貸款、BT（建設(shè)—移交）、發(fā)行債券。政府債務(wù)如果形成風(fēng)險，可能會傳導(dǎo)到金融領(lǐng)域。

此外，地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高，也容易形成局部風(fēng)險。

這次對全國政府性債務(wù)的全面審計(jì)還發(fā)現(xiàn)一個突出現(xiàn)象，政府“或有債務(wù)”規(guī)模較大。也就是說，政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，以及債務(wù)人償債困難時，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，這二者規(guī)模較大。

陳塵肇表示，未來，隨著改革深化，債務(wù)規(guī)模將得到有效控制，部分存量“或有債務(wù)”也可能逐步予以剝離。

審計(jì)署特約審計(jì)員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君對此表示，要澄清政府間的債務(wù)責(zé)任，“中國地方債務(wù)的膨脹，估計(jì)70%以上的原因都是‘道德風(fēng)險，地方政府會認(rèn)為是中央最終會兜底，如果沒有這種債務(wù)責(zé)任的明確劃分，可能會給地方發(fā)出錯誤信號，今后可能會越來越嚴(yán)重。”

要救火，更要從源頭防火

“在舉債過程中，不透明、違規(guī)違紀(jì)是值得重視的問題?！币星湔f。

根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》，地方政府不能直接負(fù)債，不能為債務(wù)提供擔(dān)保，不得發(fā)行地方政府債券。但地方政府紛紛通過成立融資平臺公司，繞過了法律規(guī)定，舉借了大量債務(wù)。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個人借款等方式舉借債務(wù)，地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保，融資平臺公司等單位違規(guī)發(fā)行債券的現(xiàn)象仍然存在。

2010年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》就提出，“只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)”。但這次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，仍有533家此類融資平臺公司存在繼續(xù)融資行為。

審計(jì)甚至還發(fā)現(xiàn)，有些地方舉債“炒股”、“炒樓”，違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場、房地產(chǎn)市場，用于修建樓堂館所。

“對局部地區(qū)不可避免出現(xiàn)的‘火災(zāi)，中央和國家必須要有一個‘救火機(jī)制，明確該誰賠錢?！鼻迦A大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心主任李稻葵說。

陳塵肇表示，針對政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀，審計(jì)機(jī)關(guān)已向有關(guān)部門和地方政府提出審計(jì)建議，包括建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制、將地方政府性債務(wù)狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)范圍、建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制等等。

中央經(jīng)濟(jì)工作會議將“著力防控債務(wù)風(fēng)險”作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)主要任務(wù)之一。會議提出，要加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。

近日，中央組織部印發(fā)通知，明確規(guī)定把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”。

專家們還呼吁，應(yīng)盡快重啟《預(yù)算法》修訂，規(guī)范政府舉債機(jī)制?！耙浴_前門、挖明渠的方式，來推進(jìn)地方債務(wù)走上陽光化的制度建設(shè)、機(jī)制轉(zhuǎn)換的軌道上來?！辟Z康說。endprint